單向政策由行政主體制定，在特定時空范圍內(nèi)實施;多項政策則構(gòu)成動態(tài)博弈模式，彼此互動、互相滲透，關(guān)涉政府間關(guān)系協(xié)調(diào)。單個政府出于情境需要進行政策擴張和政策收縮，這是自身規(guī)范調(diào)整的正常行為。但在當前行政環(huán)境下，往往有多個政府各懷心思進行政策擴張，導(dǎo)致政策無序競爭，引發(fā)區(qū)域大戰(zhàn)和部委紛爭;抑或多個政府為規(guī)避風險而政策收縮，彼此推諉責任，看似“九龍治水”實則多方缺位，無序政策擴張和收縮貽害無窮。作為政策的制定者，政府種類千差萬別，從條塊關(guān)系和功能定位分析，地方政府政策覆蓋本區(qū)域，中央部委政策則有廣域性特質(zhì)，地方政府和中央部委在職能重疊區(qū)常面臨目標價值不一致情況，發(fā)生沖突時孰進孰退?精誠合作還是彼此掣肘?每個政府或行政部門都面臨抉擇，處置得當則彼此受益，否則會一損俱損。“規(guī)范的原則和描述之結(jié)合基于法律理性的系統(tǒng)化”，[1]同理之于政府決策。故需通盤考慮政府所處情境，分析政策擴張和政策收縮的合理性，建構(gòu)有序競爭的行政環(huán)境，促使多元政府在互動中平衡定位，達到政策目標順利完成，實現(xiàn)國家、社會和政府的關(guān)系融洽。

　　一、政策擴張與政策收縮：闡釋及情景描述

　　不同國家采取不同的政策擴張和收縮措施，其方式方法依現(xiàn)實情況而定。

　　政府在不同情境下根據(jù)現(xiàn)有信息政策擴張或收縮，以便動態(tài)的應(yīng)對發(fā)展趨勢。界定政策擴張和政策收縮的概念，據(jù)漢典網(wǎng)解釋，擴張釋義為“勢力、范圍等的擴大”;收縮釋義為“縮聚，由大變小;或緊縮，由分散變?yōu)榧?rdquo;。政策擴張是政府在信息論證可行基礎(chǔ)上，對當前政策應(yīng)用地域或范圍等方面予以拓展的行為。政策擴張要應(yīng)對不同意見的政策“挑戰(zhàn)每項政策的假設(shè)”，[2]不斷調(diào)適平衡以適應(yīng)發(fā)展需要，而非規(guī)避甚至抗爭觀點相左的政策。政策收縮是政府在對當前政策效果充分評估基礎(chǔ)上，對政策的應(yīng)用范疇及地域予以縮減的措施。政策收縮是基于現(xiàn)實境況采取的行政行為，是對政策基本執(zhí)行完畢、政策難以執(zhí)行等境況的回應(yīng)。無論政策擴張或政策收縮，都是政府根據(jù)現(xiàn)實情境做出的抉擇，但在法治環(huán)境缺位、政府間關(guān)系缺乏行為規(guī)范的情境下，政策沖突屢有發(fā)生。加之政績觀和行政目標并不一致，各自為政與以鄰為壑的現(xiàn)象并不鮮見，譬如江西彭澤建核電站而并未征求安徽方面意見，引發(fā)“望江縣以政府公文形式請求叫停核電站建設(shè)”[3]，這是江西的政策擴張與安徽的利益發(fā)生沖突，并未從總體層面平衡各方利益而并不妥當，可見政策擴張和政策收縮程序規(guī)范的必要性。

　　美國政府間的政策擴張和政策收縮較為有序。其立法、司法、行政之間有嚴格的界限，政策制定和執(zhí)行在法治框架內(nèi)進行，“聯(lián)邦與州之間關(guān)于邊界設(shè)定、主體性區(qū)分、國家與州之間的整合被法院重新界定”[4]。參眾兩院可限制總統(tǒng)權(quán)力，形成對行政權(quán)力的制約;聯(lián)邦最高法院通過解釋憲法等形式獲得司法權(quán)，立法、司法、行政三者形成制衡關(guān)系。行政系統(tǒng)內(nèi)部亦然，中央與地方間的關(guān)系明晰，各自政策制定和執(zhí)行界限明確，較少發(fā)生政策沖突。以公共住房建設(shè)舉例，“1933-1937年間聯(lián)邦政府興建公共住房，向窮人提供工作和廉價住房;1937年通過的《住房法》規(guī)定聯(lián)邦政府承擔建設(shè)責任，住房管理權(quán)則由地方政府負責。”[5]美國法律限定聯(lián)邦政府建設(shè)房屋而地方政府管理，至少在一定程度上規(guī)范了政府的職能，政府間矛盾則更多通過法院予以協(xié)調(diào)。法律規(guī)范明晰了中央政府及地方政府的行為，多元政府各司其職，但關(guān)系并非一成不變。從聯(lián)邦與州之間關(guān)系來說，聯(lián)邦憲法框架下的州與聯(lián)邦關(guān)系較為恒定;地方政府與州之間關(guān)系，則通過自治憲章等予以界定，經(jīng)歷了由從屬到獨立的轉(zhuǎn)變。即便如此，美國地方政府的政策擴張依然引起糾紛，譬如地方政府為地方私利而將房子租給素質(zhì)較高的中產(chǎn)階層，這違背了住房救濟的初衷。再如一些州將罪犯放逐到其他州，形成“負外部效應(yīng)”，結(jié)果“沒有人對美國的州際關(guān)系感到滿意”[6]。

　　日本政府間是伙伴關(guān)系，政策擴張或收縮有章可循。日本政府間關(guān)系有自治法規(guī)范，中央政府更多通過財政權(quán)對地方政策予以影響。從日本歷史來講，明治維新以后中央政府呈現(xiàn)政策擴張趨勢，在二戰(zhàn)后則受美國體制影響而不斷擴大地方政府權(quán)限，通過修訂地方自治法“開辟了國家和自治體、都道府縣和市鎮(zhèn)村之間發(fā)生糾紛時可通過訴訟來解決的途徑”[7]，中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)成伙伴關(guān)系。由此可見，日本作為單一制國家也在不斷尊重地方政府權(quán)限，多個政府制定政策時更多通過協(xié)商方式來解決，中央政府對地方政府施加影響的途徑較為靈活，由政策擴張引發(fā)沖突的幾率較小，一旦發(fā)生沖突也有地方自治法等法律予以協(xié)調(diào)。日本還有全國知事會、全國都道府縣議會議長會等機構(gòu)協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，在平等協(xié)商的氛圍中建構(gòu)穩(wěn)定的伙伴型關(guān)系，在政策制定與執(zhí)行中明確定位、職責明確，形成良性循環(huán)與均衡態(tài)勢。

　　中國政府間關(guān)系缺乏法律規(guī)范，政策擴張和收縮缺乏明確秩序約束。“秩序是在社會內(nèi)部建立的平衡，應(yīng)為秩序的形成和自我更新創(chuàng)造條件。”[8]實際上，政策擴張和政策收縮經(jīng)常游走于羈束與放任的邊緣，政令不出中南海的例子也就不奇怪。政令原本就應(yīng)考慮利益均衡問題，在任務(wù)下達而不配給資源的情況下，政策自然難以執(zhí)行。譬如建設(shè)部等幾部委聯(lián)合幾次下發(fā)房地產(chǎn)政策卻收效甚微，國務(wù)院要求地方政府建設(shè)限價房、廉租房等，卻存在開工率不足的問題，地方政府參與積極性不高，這是缺乏秩序約束的體現(xiàn)，地方政府普遍進行政策擴張，將房地產(chǎn)作為主要稅源，有竭澤而漁之嫌。與此形成鮮明對照的是，英國在住房政策上則秩序井然，其制定《1890年住房法案》、《1919年住房和市鎮(zhèn)計劃法案》規(guī)范政府行為，“1919年到1939年間，地方政府建設(shè)113萬套住宅，占當時新建住宅總數(shù)的28%。”[9]在法律規(guī)范下，地方政府很難將房地產(chǎn)作為發(fā)財致富的途徑，選民也不容許地方政府胡作非為。中國缺乏法治環(huán)境及政策規(guī)范，把責任推給地方或社會并不能解決問題，而容易陷入高層三令五申在地方卻難以奏效的窘境。要保障政策順暢執(zhí)行，我國當務(wù)之急在于規(guī)范政策制定和執(zhí)行程序，確定各級政府尤其是地方政府的主體性地位，否則無論政策擴張還是政策收縮，都容易處于雜亂無章的境地。從主政一方的地方政府與職能涵蓋全國的中央部委而言，政策制定與執(zhí)行應(yīng)在商榷與妥協(xié)中進行，若無法律條文約束或契約精神規(guī)范，政策擴張極易導(dǎo)致政策沖突。

　　二、政策制定主體間博弈：此消彼長

　　政府間政策博弈是動態(tài)模型，呈現(xiàn)多方擴張、多方收縮及擴張收縮共存態(tài)勢。

　　政策擴張或收縮都是政府在特定情境下的抉擇，實際上多個政策制定主體之間存在博弈過程。資源總是有限的，得先機者可在政績等方面取得更多成效，多個政府都力求實現(xiàn)自身行政目標和本體價值觀，在此種情況下，政策擴張難免會產(chǎn)生沖突，政策收縮留下的空白地帶則會被占領(lǐng)或遺棄。在政策擴張和政策收縮在博弈過程中，會存在此消彼長現(xiàn)象。2012年2月4日《經(jīng)濟學人》刊文“中國地方政府承擔了國家公共支出的五分之四，稅收只能滿足一半支出”[10]。這關(guān)涉分稅制問題，地方政府責任多而稅源匱乏，實則關(guān)系到地方政府與中央的利益博弈問題。在有效的法治環(huán)境和得力疏導(dǎo)下，政策沖突會由大化小進而消失，反之政策沖突則會愈演愈烈。在法治環(huán)境有待健全的國家，政策制定主體間博弈往往呈現(xiàn)叢林法則毫無章法的競爭沖突，這并不符合社會對政府的期待，政府的使命是服務(wù)民眾，故分析政府間博弈的過程亦有必要，回歸多個政策制定主體服務(wù)民眾的本原。現(xiàn)從多方政策擴張、多方政策收縮、多方政策擴張與收縮結(jié)合等模型分析政策主體間博弈過程。

　　一、多方的政策擴張。政策擴張分為主動擴張和被動擴張，有政府會在政績觀沖動的驅(qū)使下主動擴張，亦有政府在情勢不可違背的情況下被動擴張。從政策重疊區(qū)域而言，中央部委和地方政府都基于自身利益出臺政策或政策擴張，“多重疊加且沖突的政策到基層則難以落實，基層工作工作人員無法入手”[11]，難以政策兼容的情境會損害總體利益。從發(fā)展角度而言，在一方或多方政策擴張的情況下，需要尊重各方利益和在博弈中實現(xiàn)平衡，盡量避免越位情況的發(fā)生，否則將引發(fā)政策沖突。在安徽望江訴江西建核電站案例中，環(huán)境評估中應(yīng)考慮跨省的他者利益，這涉及江西、安徽與核電主管部門、環(huán)保部門等的博弈，江西等地政策擴張勢必影響安徽民眾利益，必須在博弈中達到平衡，否則將會引起另一方民意和政策的強烈反彈。從省級政府與中央部委而言，若都出于自身利益而政策擴張或收縮，結(jié)果不是兩敗俱傷就是互相推諉。故政策博弈需要恪守規(guī)則，在法律范疇內(nèi)行事和訂立行政契約，維護共同利益。

　　二、多方的政策收縮。政策收縮有主動收縮和被動收縮之分。政府在面臨政策抉擇時可能面對機遇，也會面臨困境和陷阱，故政府會在難以為繼或基本完成目標時主動政策收縮。一個或多個政府的政策收縮會產(chǎn)生空白地帶，可能導(dǎo)致國退民進或無人監(jiān)管;若屬于公共領(lǐng)域則可通過服務(wù)外包方式予以填補，若屬于私域則可做好引導(dǎo)調(diào)控，避免出現(xiàn)多方缺位。實際上地方政府和中央部委的缺位比比皆是，在當前法律與政策界限并不清晰的情境下，政府往往在面臨困境時會以明哲保身態(tài)度收縮政策，導(dǎo)致公共利益難以保障?，F(xiàn)代社會瞬息萬變，若未建立應(yīng)急機制和不明確界定職責，政府在面對危機時會規(guī)避風險而非迎難而上，這將給繼任者或他者帶來困惑。故應(yīng)建立暢銷政績考核機制，加強對政府責任規(guī)避的監(jiān)管，遏制無原則的政策收縮，并非簡單考核經(jīng)濟發(fā)展指標，從可持續(xù)發(fā)展角度建構(gòu)吸納民間參與的政策評估機構(gòu)。在確實需要政策收縮的情況下，做好收尾工作以避免虎頭蛇尾，做到善始善終而博得民眾滿意。

　　三、多方的政策擴張與多方的政策收縮。建構(gòu)政策擴張與政策收縮的平衡秩序，需要尊重參與各方利益以促進合作。“組成擴展秩序結(jié)構(gòu)的，不但有個體，還有許多常常相互重疊的次級秩序，盡管不能給更加擴展的秩序創(chuàng)造基礎(chǔ)，但在促成自愿合作方面繼續(xù)保持一定的重要性。”[12]在尊重對方的獨立性、平等互利、自愿協(xié)商基礎(chǔ)上，一方的主動收縮和另一方的主動擴張會相得益彰，可填補政策空白地帶，亦可造成擴張略多或空白略多，政策博弈在尊重協(xié)商的氛圍中動態(tài)平衡。若打破平衡則會產(chǎn)生困境，譬如強勢的政策擴張和被動的政策收縮，是典型的一方越位與另一方缺位，弱勢一方會不配合不合作。若不對灰色地帶進行規(guī)范，跑部錢進式的權(quán)力尋租難以規(guī)避，整治“駐京辦”也會治標不治本。實際上，地方政府對強勢中央部委亦有微詞，譬如廣州副市長提到“部委文件打架甚至與法律沖突現(xiàn)象，建議削弱中央部委權(quán)力財力”[13]。在中國當前單一制體制下，下級政府面對上位政府的政策擴張只能遵從并收縮自身政策，這種政府間政策關(guān)系前途未卜，但當前尚能維持層級制下的平衡;在條塊分割管理的束縛下，跨越條塊超越層級政策的政府間的政策協(xié)調(diào)難以維系，譬如吉林省林業(yè)廳與農(nóng)業(yè)部之間在退耕還林等方面存在業(yè)務(wù)交叉關(guān)系，但實際上政策難以協(xié)調(diào)。再如2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》引發(fā)中小學撤并，有地方為節(jié)省開支而不顧現(xiàn)實裁撤學校，造成一些中小學生不得不遠途跋涉上學，可見政策擴張和政策收縮在存在部分失衡，研究政策擴張或政策收縮的意義凸顯。

　　三、政府間政策博弈的平衡路徑

　　政府間政策博弈在動態(tài)平衡中不斷交叉滲透，可通過完善法治環(huán)境、調(diào)適目標、改變架構(gòu)等建構(gòu)張弛有度的政策擴張與收縮模式。

　　一是法治環(huán)境的完善和主體地位的建構(gòu)。廣東省長朱小丹認為“改革最大的阻力在于既得利益格局的阻礙”，故需完善法治環(huán)境以尋求破解之道。從美國而言，其政策擴張或收縮可由法院介入，尊重各方主體地位以尋求和解。從環(huán)境保護方面舉例，“環(huán)保署嚴格控制向海洋傾倒廢棄物，紐約州向一家聯(lián)邦法院起訴環(huán)保署。”[14]這些都是在法治環(huán)境調(diào)控下的政策博弈，環(huán)保署在全國范圍內(nèi)依法審批污染許可，紐約州則可以在州內(nèi)自行決策，涉及權(quán)限覆蓋與重疊問題的沖突則尋求司法途徑解決，政策博弈都是在法治框架內(nèi)進行，使得紐約州與環(huán)保署之間的對抗在得以緩解;即便后來環(huán)保署隨形勢變化而改變政策走向，都是在法治環(huán)境框架內(nèi)行事。中國政府間沖突缺乏緩沖區(qū)，故需承認下級政府的主體性地位，確立立法機關(guān)對政策的監(jiān)督，平衡利益相關(guān)者的需求，建構(gòu)動態(tài)平衡的博弈秩序。

　　二是尊重平等基礎(chǔ)上的政策調(diào)整，建構(gòu)伙伴型政府間關(guān)系。從政策擴張和收縮而言，需要有章可循和井然有序。有些政策可以收縮，但涉及到核心利益時則難以退讓而引發(fā)沖突，平等協(xié)商的范式可一定程度上紓解困境。中國以往亦有通過行政契約或授權(quán)彼此互惠互利的例子，只是并未進一步拓展。如“中國在70年代大規(guī)模引進西方設(shè)備，造成中央政府1974年和1979年兩次嚴重的內(nèi)外債務(wù)危機，江蘇地方政府借機從中央獲得了財政、外匯和外貿(mào)的部分自主權(quán)。”[15]從日本建構(gòu)政府間合作伙伴關(guān)系模式而言，從教育行政管理舉例，日本中小學主要由市町村設(shè)立，高等學校主要由都道府縣設(shè)立，其教育政策基本據(jù)此進行，無論面對政策擴張還是收縮，各方也相安無事。中國可在稅基分配方面協(xié)商，明確界定政府間的合理分工，尊重其他政策的不同意見表達，大膽授權(quán)和訂立行政契約，鼓勵地方政府以踏實穩(wěn)健的作風開拓創(chuàng)新，為建構(gòu)多元政府間合作伙伴關(guān)系創(chuàng)造條件。

　　三是政策目標和行政價值觀的改變，政府隨之做出政策擴張或收縮的調(diào)適。“法律的要求是闡釋性判斷，將回顧與展望的因素合在一起。”[16]從政策目標和行政價值觀而言，也經(jīng)歷歷時態(tài)的變遷過程，以此警醒公務(wù)人員和提升政策研究水平。政策目標分為長期目標和短期目標，隨著時代發(fā)展而逐漸變化。從中國改革開放初期來說，目標是確立市場經(jīng)濟，從沿海到內(nèi)地的試點，深圳特區(qū)功不可沒，也印證了改革作為長遠目標的必要性。此時從國家層面來講，政策目標就是全面開放而非試點，以此實現(xiàn)政策博弈中均衡。從深圳個體來講，保持長期政策優(yōu)勢顯然很難，其發(fā)展目標只能在信息優(yōu)勢中引領(lǐng)潮流。另如溫州模式與蘇南模式之爭中，一些隱性的政策擴張亦會顯現(xiàn)，蘇州工業(yè)園區(qū)的成功，小而言之推動了地域經(jīng)濟的發(fā)展，大而言之印證了開放型經(jīng)濟的正確，實際上也提升了地域地位和實現(xiàn)了政策制定者理念的擴張。行政價值觀處于變化過程中，市場經(jīng)濟已確立主導(dǎo)地位并影響了行政價值觀，服務(wù)型政府等理念自提出以來深刻的影響著政策博弈方向;行政契約、服務(wù)外包、賦予地方自主抉擇權(quán)限等價值模式，對公務(wù)人員思維產(chǎn)生影響，也影響著政策擴張和收縮的路向抉擇。故需確立維護民眾利益的政策走向，使政府制定契合民眾需求的政策和樹立公義的價值觀。

　　四是改變行政架構(gòu)或行政官員的調(diào)整，使之適應(yīng)政策擴張或收縮的發(fā)展需要。從歷次行政改革的經(jīng)驗來看，無論是功能性改革還是局部性調(diào)整，都是對發(fā)展目標的添磚加瓦和對縮減目標的釜底抽薪。譬如工業(yè)和信息化產(chǎn)業(yè)部的組建則有在工業(yè)政策方面予以指導(dǎo)的現(xiàn)實意義，是對信息化發(fā)展的政策擴張;國家能源局則關(guān)注煤炭石油等不可再生能源等生產(chǎn);而一些部委的裁撤合并，無不關(guān)涉到政策擴張與政策收縮歷程;再如國家為貫徹西部大開發(fā)政策，將重慶市升格為直轄市，是地域調(diào)整以適應(yīng)政策變化。從中央到地方莫不如此，調(diào)整行政機構(gòu)或地域管轄范疇以適應(yīng)政策發(fā)展需要，實現(xiàn)政策博弈中的穩(wěn)定和平衡。而對一些不能有效實現(xiàn)行政目標、貪污瀆職等官員則可采取換帥的方式，但并不宜推廣，尤其是人大選舉出的行政官員，畢竟涉及民意表達等方面，此方面不再贅述。政策擴張或政策收縮盡量采取合法合理的媒介執(zhí)行，減少擾民因素和提升行政效率。

　　五是建構(gòu)溝通信任的渠道，以減少政策博弈中的零和博弈發(fā)生幾率。從政策擴張與政策收縮的邏輯關(guān)系來看，政府間原本就存在競爭關(guān)系，故建構(gòu)信任關(guān)系并非易事。以校車配備問題為例，這并非一紙政令所能解決，凸顯地方經(jīng)濟與中央意愿在資金等方面的相悖。但這并不代表政府間不存在合作的可能，合作的案例比比皆是，譬如美國加州大火中，時任州長施瓦辛格就尋求小布什政府的援助。在政策擴張與收縮過程中，合作的誠意十分必要，也要有“從頭做起和欲進先退的勇氣，一項維護個人自由的政策是唯一真正進步的政策”[17]，畢竟政府存在的本原就是為服務(wù)民眾，除服務(wù)對象范疇有所不同外，其目標本應(yīng)基本一致。譬如美國有各種州際委員會協(xié)調(diào)關(guān)系，運作成功的典范為田納西河流域管理委員會。再如臨沂市在全國兩會時提出“希望加強與海關(guān)總署、質(zhì)檢總局等接觸”[18]，這旨在建構(gòu)合作性博弈關(guān)系，通過平等協(xié)議或行政契約等方式達成合作，有助于整合參與各方資源和提升服務(wù)整體民眾水平。

　　從政策擴張與政策收縮的前景來看，需要回溯過去以免重蹈覆轍，亦需從發(fā)展的角度建構(gòu)完善的法治環(huán)境。在缺乏法治環(huán)境和有效監(jiān)管的情境下，無序政策擴張惡果顯而易見，引發(fā)的政策沖突非一朝一夕所能平息;各方難以達成共識而彼此政策收縮，形成空白地帶會導(dǎo)致雷聲大雨點小。在缺乏明確權(quán)限界定的情況下，不合作各方都難以全身而退，投機者才會受益。只有建構(gòu)合作伙伴關(guān)系，建構(gòu)健康有序的政策擴張與政策收縮秩序，才會維護公共領(lǐng)域利益，在此消彼長中實現(xiàn)政策博弈中的平衡，在長遠目標與當前目標中權(quán)衡，從而維護社會公平和實現(xiàn)公共利益。

　　【注釋】

　　[1]邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則——一個規(guī)范的分析[M].北京：中國大百科全書出版社，1996：1-4.

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　　[6]尼古拉斯·亨利.公共行政學[M].北京：華夏出版社，2002：359.

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　　[15]溫鐵軍.解讀新蘇南模式[J]. 社會觀察，2012(3)：19.

　　[16]德沃金.法律帝國[M].北京：中國大百科全書出版社1996：225.

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　　[18]王岐山.這些話全是浪費時間：代表發(fā)言要“少匯報多提建議”[N].黑龍江晨報，2012-3-11(6).