試論作為一個學(xué)科的貨幣憲法學(xué)

　　宣揚(yáng)民主與批判民主，一直是西方政治思想史上兩條并行的主線。然而這些站在不同陣營的學(xué)者、思想家，在反思西方民主之時，往往回避了一個至關(guān)重要的部門所享有的至關(guān)重要的權(quán)力，即貨幣當(dāng)局的貨幣權(quán)力。尤其是對于憲法學(xué)的研究而言，這種忽略導(dǎo)致了理論上的致命缺陷——使一種不受制約的權(quán)力得以存在。在現(xiàn)當(dāng)代社會，而貨幣權(quán)力的不受控制已經(jīng)成為侵蝕民主根基的毒素。不過自上世紀(jì)30年代以來，在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，一些睿智的學(xué)者開始剖析貨幣權(quán)力的潛在統(tǒng)治力，并逐漸影響到憲法學(xué)的研究，由此催生了一個新的研究領(lǐng)域，即貨幣憲法學(xué)。貨幣憲法學(xué)所研究的內(nèi)容主要是貨幣當(dāng)局的憲法地位，貨幣發(fā)行權(quán)的憲法屬性，貨幣權(quán)力的配置與規(guī)范，貨幣權(quán)力與人民財產(chǎn)權(quán)之間的沖突與協(xié)調(diào)，貨幣權(quán)力與通脹、赤字以及公債之間的張力，中央銀行的獨(dú)立性，等等。

　　一、基于部門憲法的理路

　　部門憲法理論受到臺灣學(xué)者蘇永欽教授等人的關(guān)注，并認(rèn)為部門憲法乃是“從社會部門的認(rèn)知，去探求憲法的規(guī)范。從部門的憲法規(guī)范，再回頭去整合憲法的價值秩序，確認(rèn)基本權(quán)的核心內(nèi)容。”[1](p1-16)至于劃分部門憲法的標(biāo)準(zhǔn)，則在于一個承擔(dān)著某種必不可少的主要功能的社會或政府部門的存在，或者存在某種客觀需求及利益事實。[2](p23-32)灣學(xué)者對財政憲法、教育憲法、軍事憲法等部門憲法所展開的研究，以及貨幣憲法概念在西方的提出，基本上沿循了這一理路。

　　貨幣憲法最早是由布坎南(Geoffrey Brennan)、耶格爾(L.B. Yeager)、弗里德曼(Milton Friedman)等人提出[3]，這一概念的提出基于兩個客觀的政治金融命題：一是隨著凱恩斯主義的興起，國家干預(yù)無孔不入，財政重負(fù)亦日積月累，而政府則積極的通過超發(fā)貨幣的方式獲取收入，以緩解財政壓力，結(jié)果帶來惡性通貨膨脹;一是隨著金銀本位的廢止，中央銀行的貨幣發(fā)行權(quán)擺脫了外在的紀(jì)律約束，化為吞噬人民財產(chǎn)的利維坦。面對這一歷史事實，貨幣憲法擔(dān)負(fù)起了規(guī)范法秩序，“規(guī)劃國家的組織體系，實踐人民基本權(quán)的保障”[4](p2)之目的的任務(wù)，其途徑則是對金融怪獸的行為施以憲法性約束。

　　貨幣憲法學(xué)作為一個學(xué)科領(lǐng)域，有自己獨(dú)特的研究對象和研究內(nèi)容，所以沒有為經(jīng)濟(jì)憲法或者財政憲法所吸收，而是成為了一個獨(dú)立的學(xué)科。貨幣憲法既有別于市場的調(diào)控與管理，與政府的財政收支行為也不完全重合。經(jīng)濟(jì)憲法概念最早由“弗萊堡學(xué)派”的歐肯(Walter Eucken)、伯姆(Franz B?hms)等人引入，用以檢討德國社會從魏瑪?shù)郊{粹時期的整體失敗。其所關(guān)注的重點(diǎn)在于法律對市場環(huán)境所產(chǎn)生的影響，并認(rèn)為如同政府的行為應(yīng)當(dāng)遵守政治憲法一樣，經(jīng)濟(jì)體系也應(yīng)受到一部經(jīng)濟(jì)憲法的規(guī)范，所有會對市場法律環(huán)境產(chǎn)生影響的決定，都應(yīng)遵從經(jīng)濟(jì)憲法。[5](p4-5)立憲主義層面上的“財政憲法”一詞同樣由布坎南等人提出，源于他所使用的“財政-貨幣憲法(fiscal-monetary constitution)”一詞，[6](p234)并試圖通過“財政憲法”來規(guī)范政府的公共收支，尤其是規(guī)范政府通過公債獲取的收入。[7]在財政憲法學(xué)的研究中，稅收、財政、預(yù)算等成為了研究的重心。而貨幣憲法所關(guān)心的主要是貨幣權(quán)力與貨幣權(quán)利之間的憲法關(guān)系，探討發(fā)生于貨幣政策的制定、執(zhí)行以及貨幣發(fā)行行為的憲法規(guī)制，探討通貨膨脹、財政赤字等的憲法意義，顯然不同于經(jīng)濟(jì)憲法和財政憲法。

　　二、貨幣憲法的立論基礎(chǔ)

　　人民主權(quán)原則也就是通常所說的民主，它被看作最能保證政治平等、保護(hù)自由、維護(hù)公共利益、滿足公民的需要以及促進(jìn)道德的自我發(fā)展并做出顧及到每個人的利益的有效決策的政治制度。對這些不同目標(biāo)的重視可能會影響民主制是否主要被看作是一種公眾權(quán)力(自治與自我管理)的形式，或者它是否可以被看作是有其他人(比如選出的代表)支持決策的一種結(jié)構(gòu)。[8](p404)在民主政體下，人民是政治權(quán)力合法性的唯一來源。只有由人民委托、認(rèn)可的政府才是合法政府。如果政府濫用權(quán)力，侵害人民的權(quán)利，人民便可收回政府權(quán)力，重新建立代表他們意志的新政府。而憲法的一項基本職能就是確保人民主權(quán)得以落實。

　　正如史提芬·霍維茨教授所說，貨幣堪稱市場的血液，而擁有貨幣發(fā)行權(quán)的當(dāng)局也已經(jīng)成為當(dāng)今社會最具統(tǒng)治力的部門，弗里德曼更是把中央銀行看作立法、行政、司法之外的第四種權(quán)力[9](p155-183)。貨幣權(quán)力作為一項事關(guān)全體人民的權(quán)力，其獲得與行使自然應(yīng)當(dāng)以人民的同意為前提，而且這項權(quán)力只能由國家來行使并收到憲法的紀(jì)律性約束，從而使其受到民主與法治原則的約束。然而在人民是否將貨幣權(quán)力交給了國家這一問題上，至少在理論上還沒有得到充分的證實，如哈耶克(Friedfrich A. Hayek)[10]、史提芬·霍維茨(Steven Horwitz)[11]等人就反對國家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)，而是建議將這項權(quán)力交給市場。即便在事實上，貨幣權(quán)力也并未完全由國家所壟斷，在很多國家，這項權(quán)力都游離于憲法的規(guī)制之外。在美國，憲法將鑄造貨幣的權(quán)力交給了國會(第1條第8款)，然而1913年的美聯(lián)儲法案卻把這一權(quán)力交給了私人銀行;[1]在南非等國，中央銀行同樣是作為私人部門存在的;[12]在西非貨幣聯(lián)盟，西非中央銀行是西非八國[2]共同的中央銀行，很顯然，該行不易受到國內(nèi)法的調(diào)控，其在貨幣政策制定和貨幣發(fā)行方面的權(quán)力同樣不易受到規(guī)范。

　　在我國，雖然《中國人民銀行法》規(guī)定中央銀行受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，但我國憲法文本中卻沒有關(guān)于中央銀行的任何規(guī)定，憲法第86條更是把央行行長置于國務(wù)院組成人員之外。至于《立法法》第8條所確立的立法保留條款，有關(guān)金融的基本制度應(yīng)當(dāng)制定法律，但現(xiàn)有法律對中央銀行的職責(zé)權(quán)限所作的規(guī)定極為有限，即便是《人民銀行法》的規(guī)定，也甚粗疏，從而使得中央銀行成為一個相對超脫的部門，對中央銀行權(quán)力進(jìn)行規(guī)范也就缺少了現(xiàn)行法依據(jù)。因此，如何完善《憲法》、《立法法》、《人民銀行法》以及相關(guān)金融立法，就成為了貨幣憲法學(xué)的理論任務(wù)。

　　三、貨幣憲法學(xué)的研究現(xiàn)狀

　　雖然貨幣問題一直被討論，但是直至目前，從憲法學(xué)角度所進(jìn)行的研究卻是寥寥無幾。在這一研究領(lǐng)域中，西蒙斯(Henry Simons)、弗里德曼、布坎南、哈耶克(Friedfrich A. Hayek)和彼得•波恩霍爾茲(Peter Bernholz)等是具有重要影響的代表性人物，他們從不同的角度提出了自己關(guān)于貨幣權(quán)力以及貨幣憲法的認(rèn)識。

　　貨幣學(xué)派的創(chuàng)始人弗里德曼認(rèn)為無節(jié)制的貨幣發(fā)行、通貨膨脹和擴(kuò)張性的財政政策是存在于資本主義世界的罪惡，因此應(yīng)當(dāng)制定一部貨幣憲法，以約束貨幣供應(yīng)當(dāng)局，防止其濫用貨幣發(fā)行權(quán)。[13](p23)公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南、布倫南(James M. Buchanan)等人，更加重視規(guī)則的作用。他們認(rèn)為授予政府發(fā)行不兌換貨幣(fiat money，即法定貨幣)的壟斷權(quán)，它便能夠以接近于零的成本創(chuàng)造具有經(jīng)濟(jì)價值的財產(chǎn)。面對利維坦政府對納稅人財產(chǎn)權(quán)所造成的威脅，僅僅依靠外在的貨幣規(guī)則并不能改變貨幣發(fā)行的性質(zhì)，不如剝奪政府的貨幣發(fā)行權(quán)，或者是以“憲法性質(zhì)的征稅規(guī)則”取代貨幣政策的自由裁量空間。[14](p133-159)作為具有極大影響力的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，哈耶克極力反對政府壟斷貨幣發(fā)行權(quán)，他認(rèn)為歷史基本上就是政府制造通貨膨脹的過程，政府就是不穩(wěn)定的根源。所以應(yīng)當(dāng)廢除政府對貨幣發(fā)行權(quán)的壟斷，實現(xiàn)貨幣的私有化。[15](p32-36，114，135-136)此外，波恩霍爾茲、史提芬·霍維茨(Steven Horwitz)、芬恩·基德蘭德(Finn Kydland)、馬可·懷恩(Mark Wynne)和托馬索·帕多阿-斯基奧帕(Tommaso Padoa-Schioppa)等憲法學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，也對貨幣憲法以及貨幣權(quán)力行使問題展開了研究。

　　就可見的關(guān)于貨幣憲法的論述而言，往往都是作為立憲經(jīng)濟(jì)學(xué)的一部分提出的，并未將其視為獨(dú)立的研究領(lǐng)域。雖然存在專門探討貨幣憲法的著作，但多是針對一時一事所展開的研究，立足點(diǎn)也更側(cè)重于財政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。對于政府和人民在貨幣領(lǐng)域內(nèi)的相互關(guān)系、政府在貨幣過程中的地位和權(quán)力等憲法上的核心問題，缺乏更深入系統(tǒng)的分析。如弗里德曼雖然重視憲法規(guī)則的作用，但他的研究主要集中在貨幣數(shù)量、貨幣供給、價格穩(wěn)定、貨幣政策等領(lǐng)域。至于哈耶克和霍維茨等人，更加希望實現(xiàn)貨幣供應(yīng)體系的完全公開和自由競爭，進(jìn)而認(rèn)為一部獨(dú)立的貨幣憲法并無必要，所以對貨幣權(quán)力的憲法規(guī)范問題并不關(guān)心。不過人類當(dāng)前面臨的嚴(yán)重通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，引發(fā)了憲法學(xué)家對貨幣問題的更多爭論，尤其是波恩霍爾茲和史提芬·霍維茨等學(xué)者，以通貨膨脹為主要的切入點(diǎn)，對貨幣權(quán)力問題進(jìn)行了較為廣泛的論述。

　　在國內(nèi)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對貨幣問題的研究已經(jīng)較為深入，成果也比較豐富，如張維迎教授所作的《理解經(jīng)濟(jì)危機(jī)》、《危機(jī)中的選擇》等文章，對貨幣發(fā)行與經(jīng)濟(jì)危機(jī)、通貨膨脹等問題的關(guān)系有著較為細(xì)致的分析，他認(rèn)為貨幣政策的不當(dāng)運(yùn)用才是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的真正根源。宋鴻兵所作的《貨幣戰(zhàn)爭》三部曲，作為通俗讀物，也為該問題的研究提供了重要的參考。然而目前國內(nèi)，從憲法學(xué)角度對貨幣權(quán)力和貨幣憲法所作的專門研究，還極為少見。而《貨幣憲法、政治經(jīng)濟(jì)體制與長期通貨膨脹》一文在國內(nèi)的翻譯，算得上是一次嘗試。不過鑒于貨幣權(quán)力自身的獨(dú)特意義，以及我國當(dāng)前面臨的嚴(yán)重通貨膨脹，憲法學(xué)者似乎有必要對貨幣憲法學(xué)的相關(guān)命題進(jìn)行更多的探討。

　　四、貨幣憲法學(xué)的中國語境

　　2008年以來，中國整體經(jīng)濟(jì)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而每項挑戰(zhàn)都同一個基本的因素發(fā)生關(guān)聯(lián)——貨幣，而以下幾種表現(xiàn)極為突出：其一，美國次貸危機(jī)的爆發(fā)引起連鎖反應(yīng)，中國深受其害，股市暴跌、企業(yè)倒閉、工人失業(yè)。金融危機(jī)的真正原因在于貨幣政策的不適當(dāng)以及貨幣發(fā)行的無節(jié)制。寬松的貨幣政策吹大了市場泡沫，加劇了金融風(fēng)險，而后由于某些令人措手不及的財政及貨幣政策，使得貨幣供應(yīng)量劇減，市場資金鏈斷裂，危機(jī)由此發(fā)生。[16]中國此前也一直推行適度寬松的貨幣政策，股市和房市的泡沫被高高吹起，因此難以抵御次貸危機(jī)的沖擊。

　　其二，為應(yīng)對金融危機(jī)，我國推出了積極的財政政策，特別是2009年4萬億的中央投資以及地方配套資金，帶來貨幣的噴發(fā)，導(dǎo)致流動性過剩，物價持續(xù)上漲。雖然至今仍未見到令人信服的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是物價上漲對群眾日常生活所產(chǎn)生的影響是明顯的，2011年上半年，居民消費(fèi)價格指數(shù)(CPI)同比上漲5.4%。單就豬肉價格來看，僅2010年一年的時間，價格就飆升了57%[17]，2011上半年又上升了19.2%，[18]在經(jīng)歷了7月份的假摔之后繼續(xù)上升。幾年來，決策層多次強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的首要任務(wù)就是穩(wěn)定物價，也說明了通脹的嚴(yán)重性。而更重要的問題是，在民主體制之下，政府巨額財政支出的法律依據(jù)難尋，而由此引發(fā)的貨幣噴發(fā)及通貨膨脹對人民的憲法財產(chǎn)權(quán)造成的影響，也難以獲得憲法上的論證。

　　其三，國家審計署2011年第35號《公告》顯示，中國正面臨著嚴(yán)重的地方債務(wù)危機(jī)。在導(dǎo)致地方債務(wù)膨脹的多種原因中，貨幣體制和貨幣政策的影響無法被忽視。適度寬松的貨幣政策迫使商業(yè)銀行不斷擴(kuò)大信貸規(guī)模，與此同時，政府一直有著借債的沖動，二者可以說是一拍即合。然而通過融資平臺公司舉債導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險不斷向銀行集中，威脅到金融安全。就西方國家的歷史經(jīng)驗來看，不論政府以何種方式償債，長期的債務(wù)積累都不可避免地導(dǎo)致通貨膨脹，造成人民財富的流失，并最終影響到居民和企業(yè)部門的消費(fèi)、投資行為，損害經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　以上現(xiàn)實問題都要求我們從憲法學(xué)角度對中國的財政金融體制進(jìn)行重新思考與審視，并說明一部嚴(yán)格的貨幣憲法的必要性。而貨幣憲法的目標(biāo)則是在確保貨幣權(quán)力的運(yùn)行夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，將其侵益性降到最低，使人民的財產(chǎn)權(quán)更有保障。當(dāng)然，貨幣憲法首先不是在文本上表現(xiàn)為一部憲法典，而應(yīng)當(dāng)是在現(xiàn)有法律文本的基礎(chǔ)上，歸納出一套規(guī)范貨幣權(quán)力運(yùn)行的法律規(guī)則，這也是我國憲法學(xué)研究的一個基本思路。

　　【注釋】

　　[1]為了使央行擺脫國會和政府的控制，1913年的《聯(lián)邦儲備銀行法》確立了一個基本的原則，即首先美聯(lián)儲不需國會撥款，而由私人出資組建，且美聯(lián)儲主要依靠證券利息收益來保證自給自足，從而無法避免它的自利性。事實上，美聯(lián)儲通過證券投資獲取的收入通常是其開支的數(shù)倍。(William B. Harrison., Money Financial Institutions and the Economy, Business Publications, Inc. Plano, Texas 75075,1985, P.299.)

　　[2]它們分別是貝寧、布基納法索、科特迪瓦、幾內(nèi)亞比紹、馬里共和國、尼日爾、塞內(nèi)加爾和多哥。

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