毫無疑問，“聽證”一詞，往往都是與“民主”相伴隨而存在的，在現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)，立法民主原則，已經(jīng)成為人們的共識(shí)。所謂立法聽證，就是讓與一部即將出臺(tái)的法律有直接或間接利益關(guān)系的公眾，或者法律專家、學(xué)者積極參與了解該法律的立法背景、宗旨、體例及具體內(nèi)容，并發(fā)現(xiàn)、質(zhì)疑該法律中存在的問題，以監(jiān)督、保障該法律趨于完善的一種立法程序，它是立法民主的一種具體體現(xiàn)形式。

正是因?yàn)轶w現(xiàn)著民主的精神，立法聽證制度在西方國(guó)家也是隨著民主精神的發(fā)展而得到不斷健全完善的，有論者甚至認(rèn)為，其最初甚至可以在英國(guó)1215年的《自由大憲章》有關(guān)公民的“法律保護(hù)權(quán)”的觀念和制度中找到影子[1].它的發(fā)展經(jīng)歷著一個(gè)從司法聽證到立法聽證的過程，最初在英國(guó)、美國(guó)的司法審判制度中確立了聽證制度，如美國(guó)司法制度中著名的“正當(dāng)法律程序”就包含著聽證程序；隨著民主和法治的發(fā)展，西方社會(huì)公眾參與立法和行政的事務(wù)的呼聲高漲，立法聽證制度便應(yīng)運(yùn)而生，受到普遍認(rèn)同，特別是二戰(zhàn)之后，日本和拉美等一些國(guó)家相應(yīng)實(shí)行了立法聽證[2].對(duì)立法聽證制度的作用，美國(guó)學(xué)者D??杜魯門的闡釋最為精辟：一是從政策和技術(shù)上就法案的條款、名詞等作出正確的解釋；二是作為傳播手段向公眾灌輸法案的內(nèi)容；三是通過聽證會(huì)這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段[3].

我國(guó)的司法聽證制度起步較晚，第一次規(guī)定聽證制度始于1996年頒布實(shí)施的《行政處罰法》，立法聽證制度的確立又延遲了幾年時(shí)間，直到2000年頒布實(shí)施的《立法法》才得以正式確立，體現(xiàn)在該法三個(gè)條文之中，第五條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng) ”，第三十四條規(guī)定“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”以及第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。其中，第五條規(guī)定是一條原則性的規(guī)定，即奠定了立法聽證制度的民主立法原則基礎(chǔ)；第三十四條和第五十八條規(guī)定則明確規(guī)定了立法聽證是立法前征求各方面意見的法定選擇性程序。

其實(shí)，在《立法法》頒布的前一年，1999年6月，廣東省人大會(huì)就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》舉行了聽證會(huì)，開創(chuàng)了我國(guó)立法聽證的先河。同年，深圳市更是制定了全國(guó)首個(gè)地方人大部門立法的聽證規(guī)則《深圳市人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)聽證制度》[4].《立法法》頒布實(shí)施之后，全國(guó)多數(shù)省市相繼以條例、辦法或規(guī)定等形式制定了本地的立法聽證規(guī)則，也進(jìn)行了許多立法聽證嘗試。應(yīng)該肯定，這些立法聽證嘗試都是有益的，對(duì)促進(jìn)我國(guó)立法的民主化和科學(xué)化都起到了一定的推動(dòng)作用。但是，由于《立法法》對(duì)立法聽證制度只是做了一個(gè)原則性的規(guī)定，于是在具體操作實(shí)踐過程中，各地就仁者見仁、智者見智，在立法聽證的范圍、主體、程序以及效力等各方面，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。而且，全國(guó)人大及其會(huì)和國(guó)務(wù)院在立法過程中，目前還沒有開始運(yùn)作聽證程序。因此，只能說立法聽證制度在我國(guó)，只是開始初步建立，在地方立法中開始正式運(yùn)作，而談不上已經(jīng)建立了完整的立法聽證制度。

為此，在《立法法》頒布實(shí)施五周年之際，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)目前我國(guó)立法聽證制度的執(zhí)行情況進(jìn)行一次重新審視，深入分析其執(zhí)行執(zhí)行過程中存在的問題及原因，為進(jìn)一步健全完善立法聽證制度，促進(jìn)立法的民主化、科學(xué)化提供有力的法理理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支持。

一、目前我國(guó)執(zhí)行立法聽證制度存在的主要問題

結(jié)合對(duì)《立法法》制度設(shè)計(jì)本身的缺陷和各地進(jìn)行立法聽證做法不統(tǒng)一的實(shí)證分析，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)立法聽證制度主要存在以下問題。其一，立法者的立法理念沒有真正更新。雖然《立法法》確立了立法聽證制度，但是由于受到舊觀念的影響，我國(guó)享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、部門和立法者還帶著濃厚的長(zhǎng)官意識(shí)和官僚主義思想，認(rèn)為立法只是職能部門的事，與社會(huì)公眾無關(guān)，于是在立法時(shí)不愿意聽證，對(duì)立法聽證告知義務(wù)履行不到位。而且，更關(guān)鍵的是，對(duì)此，目前尚無法監(jiān)督，更談不上追究責(zé)任。其二，立法聽證制度的社會(huì)認(rèn)知程度不夠。由于《立法法》的宣傳工作沒有深入開展，社會(huì)公眾往往不了解自己可以參與立法的政治權(quán)利，自然就很少參加立法聽證會(huì)；更嚴(yán)重的是，長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)公眾有著較為頑固的“政治冷漠”情結(jié)，其參與立法的積極性不高，不愿去行使自己的立法監(jiān)督權(quán)，甚至在一部關(guān)系自己的切身利益的法律、法規(guī)即將制定出臺(tái)前，也不要求立法者召開立法聽證會(huì)，對(duì)立法者就缺乏必要的監(jiān)督。其三，沒有建立獨(dú)立的聽證主持人制度。當(dāng)前，在我國(guó)行政執(zhí)法聽證中主持人的地位就不明確，只要求其不是本案的調(diào)查者，在實(shí)踐中主持人往往是調(diào)查者的同事或上司，就不能不讓人對(duì)其公正性產(chǎn)生合理懷疑。于是，在我國(guó)行政執(zhí)法聽證中主持人的地位尚不獨(dú)立，在立法聽證中獨(dú)立的主持人制度更是談不上。其四，由于《立法法》沒有賦予立法聽證程序應(yīng)有的法律地位，在實(shí)踐中往往導(dǎo)致立法者將立法聽證程序視為“走過場(chǎng)”，聽證的記錄結(jié)果得不到應(yīng)用，立法者不吸收公眾在聽證會(huì)上提出的意見和建議，使得立法聽證流于形式。

二、關(guān)于完善我國(guó)立法聽證制度的幾條思路

完善的立法聽證制度，筆者認(rèn)為至少包含著三個(gè)方面的內(nèi)涵。一是立法聽證主體，即立法者、聽證主持人、聽證參加者。二是立法聽證客體，即需要進(jìn)行立法聽證的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件，就是需要聽證的規(guī)范的范圍。三是立法聽證程序，包括聽證準(zhǔn)備工作程序、聽證會(huì)進(jìn)行程序，還包括立法聽證效力規(guī)定，即聽證會(huì)記錄如何使用的問題。

（一）立法聽證主體制度的完善。

立法聽證主體，有三個(gè)方面，一是立法者，二是聽證參加者，三是獨(dú)立于二者之間的聽證主持人。對(duì)立法者而言，應(yīng)該進(jìn)行廣義的界定，即包括法律規(guī)范的起草者和審議、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。在法律規(guī)范的起草階段，負(fù)責(zé)起草的機(jī)關(guān)需要廣泛征求意見，就得進(jìn)行聽證。當(dāng)法律規(guī)范提交審議、批準(zhǔn)后，負(fù)責(zé)審議、批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)，即人大或其會(huì)及政府主管部門，也要進(jìn)行聽證。立法是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作，采取這種在起草和審議、批準(zhǔn)階段的“雙重聽證”，是完全有必要的。而且，應(yīng)該對(duì)負(fù)有舉行聽證義務(wù)的機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的法律監(jiān)督，就是要追究沒有履行應(yīng)盡的立法聽證義務(wù)的機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，以避免《立法法》規(guī)定的立法聽證制度處于形同虛設(shè)的尷尬境地。

對(duì)立法聽證的參加者來說，應(yīng)該堅(jiān)持盡可能廣泛而窮盡的原則。就是在一個(gè)法律規(guī)范即將制定出臺(tái)舉行立法聽證會(huì)時(shí)，要確保有關(guān)系的更多的對(duì)象參加，包括法律規(guī)范涉及的利害關(guān)系人、法律專家學(xué)者、人大會(huì)組成人員、政府官員及司法實(shí)務(wù)部門的代表，等等。法律應(yīng)該規(guī)定上述人員必須參加立法聽證的法定義務(wù)，督促他們能夠參加立法聽證會(huì)。特別是對(duì)利害關(guān)系人，尤其要確保通知到會(huì)，一方面，負(fù)有舉行立法聽證義務(wù)的起草者或?qū)徸h、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)要盡到必要的通知義務(wù)，要窮盡一切可能的方法將利害關(guān)系人代表通知到會(huì)；另一方面，立法者已經(jīng)盡到必要通知義務(wù)而利害關(guān)系人無正當(dāng)理由拒絕到會(huì)的，從提高立法工作效率的角度考慮，到法律規(guī)范正式頒布實(shí)施后，利害關(guān)系人則不能以未參加立法聽證為訴由來否定該法律規(guī)范的法律效力。

居中裁判，是對(duì)任何事項(xiàng)裁判者的基本要求。正如掌握司法審判權(quán)的法官必須做到獨(dú)立、中立、公正，立法聽證的主持人在立法者和聽證參加者之間，應(yīng)該保持獨(dú)立、中立，這樣才能確保立法聽證程序的公正。為保證主持人的獨(dú)立與公正，進(jìn)而保障聽證職能的獨(dú)立地位，有論者提出可以參照律師、法官、檢察官等資格的選拔任用要求，通過考試來取得聽證主持人的資格，建立獨(dú)立的選拔任免制度，把聽證主持人的管理與其他行政人員的管理獨(dú)立出來[5]，筆者認(rèn)為，這種思路是值得嘗試的。

（二）立法聽證客體制度的完善。

所謂立法聽證客體，就是指需要進(jìn)行立法聽證的法律規(guī)范。目前，我國(guó)《立法法》對(duì)需要聽證的法案范圍并沒有作出明確規(guī)定。其一，該法僅在第三十四條、五十八條規(guī)定了法律案和行政法規(guī)應(yīng)該聽取有關(guān)方面的意見，而對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，則沒有明確規(guī)定要采取座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)的形式聽取意見，只是要求其不能與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，但所幸各地人大、政府在制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例過程中，大都進(jìn)行了立法聽證的有益嘗試。其二，該法第三十四條、五十八條規(guī)定對(duì)立法聽證僅是一個(gè)選擇性的規(guī)定，即聽取意見的形式可以多種，包括座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)，可見聽證會(huì)僅是可選擇的其中之一，并不是強(qiáng)制性的。

在民主和法治得到進(jìn)一步發(fā)展的今天，結(jié)合國(guó)外立法聽證的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來考量，筆者認(rèn)為，將立法聽證作為強(qiáng)制性的規(guī)定，已成為必要。因?yàn)?，不管是從議題、參加者的范圍及其責(zé)任義務(wù)，還是從討論問題的程序及其效力等方面分析，立法聽證會(huì)與立法座談會(huì)、論證會(huì)都有很大的不同。

其一，議題內(nèi)容不同。立法座談會(huì)議題比較寬松、廣泛。立法論證會(huì)的議題多是立法的必要性、可行性以及具體規(guī)定的合理性、可接受性、可操作性等。立法聽證會(huì)的議題則主要是就立法過程中出現(xiàn)的具體的、存在有利害雙方利益沖突或爭(zhēng)論的有關(guān)問題進(jìn)行質(zhì)證與辯論。

其二，參加人范圍不同。立法座談會(huì)參加人的范圍比較廣一些。論證會(huì)的參加人大部分情況下是專家學(xué)者和與議題有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)的代表。而立法聽證會(huì)的參加人有特別的規(guī)定，其中與所立之法有利害關(guān)系的人應(yīng)是參加的重點(diǎn)對(duì)象。

其三，參加人的權(quán)利義務(wù)不同。立法聽證的參加人所享有的權(quán)利以及所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)都規(guī)定得比較嚴(yán)格。比如，在立法聽證制度較為發(fā)達(dá)的美國(guó)，其行政立法機(jī)關(guān)作為立法聽證的一方當(dāng)事人，在立法聽證時(shí)必須作出事先通知，必須向利害關(guān)系人提供參與聽證的機(jī)會(huì)，還要答復(fù)立法相對(duì)人的意見，等等。作為立法聽證的參加人的利害關(guān)系人也同樣享有一定的權(quán)利和承擔(dān)一定的義務(wù)，比如，利害關(guān)系人有得到立法聽證通知、聘請(qǐng)律師參加聽證、提供證據(jù)、互相辯論并獲得立法機(jī)關(guān)答復(fù)等權(quán)利。另外，利害關(guān)系人還須承擔(dān)一定的義務(wù)，如按時(shí)參加聽證、不得提供虛假證據(jù)義務(wù)，等等。而在立法座談會(huì)、立法論證會(huì)中，參加人的權(quán)利義務(wù)沒有嚴(yán)格的規(guī)定，他們主要是發(fā)表意見。

其四，程序上有較大區(qū)別。立法座談會(huì)、立法論證會(huì)的程序比較自由，沒有法律的硬性規(guī)定，也沒有一般的正式要求。立法聽證會(huì)則不同。比如，在美國(guó)，立法聽證程序有正式聽證程序和非正式聽證程序，還有近些年發(fā)展起來的結(jié)合正式聽證程序和非正式聽證程序優(yōu)越性的混合聽證程序。美國(guó)的正式聽證程序也稱為“審判式聽證程序”，其特點(diǎn)在于準(zhǔn)司法化，即立法機(jī)關(guān)仿照法院的審訊程序來進(jìn)行立法聽證。其五，聽取意見的效力不同。在立法聽證過程中，立法決策機(jī)關(guān)一般來講受到較多限制，其自由裁量權(quán)受到必要的限制。而在立法座談會(huì)、立法論證會(huì)中，決策機(jī)關(guān)所受的限制要小得多。例如，在美國(guó)的正式聽證程序中，決策必須根據(jù)聽證筆錄作出，而在座談會(huì)、論證會(huì)等非正式程序中，立法機(jī)關(guān)所獲得的信息、資料及其他證據(jù)，僅供決策部門作決定時(shí)參考，不受其嚴(yán)格約束[6].

鑒于上述分析，很顯然，立法聽證會(huì)從議題、參加對(duì)象及其權(quán)利義務(wù)、程序和聽取意見的效力等各方面，在促進(jìn)立法民主化、科學(xué)化的作用上都要優(yōu)于立法座談會(huì)和立法論證會(huì)，因此我國(guó)《立法法》實(shí)該把立法聽證作為法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等法律規(guī)范立法過程中的強(qiáng)制性程序加以規(guī)定，而不是現(xiàn)在的選擇性規(guī)定。當(dāng)然，立法座談會(huì)和論證會(huì)也不能摒棄，應(yīng)發(fā)揮其靈活機(jī)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，作為立法聽證程序的有益補(bǔ)充。

（三）立法聽證程序的完善。

立法聽證程序問題，也是我國(guó)《立法法》尚未明確規(guī)定的一個(gè)缺陷。筆者認(rèn)為，立法聽證主要包括聽證準(zhǔn)備工作程序、聽證會(huì)進(jìn)行程序，以及聽取意見的效力規(guī)定，即聽證會(huì)記錄如何使用的問題。

立法聽證準(zhǔn)備工作，主要是對(duì)立法者而言，即法案的起草者或?qū)徸h、批準(zhǔn)者作為立法聽證組織者應(yīng)盡的一些義務(wù)。其一，立法聽證組織者應(yīng)盡必要的通知義務(wù)。在一個(gè)法案即將制定出臺(tái)之前，立法者必須將聽證時(shí)間、地點(diǎn)及法案名稱及時(shí)通知立法聽證主持人、法律規(guī)范涉及的利害關(guān)系人、法律專家學(xué)者、人大會(huì)組成人員、政府官員及司法實(shí)務(wù)部門的代表，等等。如前所述，特別要注意將利害關(guān)系人通知到會(huì)。通知的形式要多樣化，比如，在當(dāng)?shù)孛襟w上發(fā)布立法聽證公告，在公開網(wǎng)站上發(fā)布通知，向聽證參加人發(fā)出書面通知，等等。其二，立法聽證組織者應(yīng)盡到提供材料的義務(wù)。就是要將法案文本、立法背景資料、調(diào)查報(bào)告以及座談會(huì)、論證會(huì)記錄等材料公之于眾，讓聽證參加人盡可能地了解情況。在提供方式上，可以將以上材料提前印發(fā)給聽證參加人，還可以在聽證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置可觸摸式電腦，方便聽證參加人查閱，等等。

立法聽證會(huì)進(jìn)行程序，主要是對(duì)聽證主持人、立法者和參加人而言。在聽證會(huì)進(jìn)行過程中，聽證主持人始終居于中立地位，先由立法者說明立法的理由、提供證據(jù)，介紹法案內(nèi)容及其立法背景資料等等。再由聽證參加人對(duì)立法理由及法案具體規(guī)定等提出質(zhì)疑，并提供證據(jù)，立法者必須對(duì)他們提出的問題作出回答。在聽證過程中，可以參照法院審判案件的庭審程序進(jìn)行，允許雙方展開辯論，還可以允許法案利益關(guān)系人聘請(qǐng)律師參加聽證會(huì)。

立法聽證程序的最后一個(gè)問題，就是聽證記錄的使用問題。對(duì)立法聽證會(huì)中收集到的意見的效力問題，我國(guó)《立法法》也沒有作出明確規(guī)定。為了讓立法聽證會(huì)對(duì)相關(guān)的法案產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，必須賦予聽證記錄應(yīng)有的法律地位，就是要借鑒美國(guó)行政裁決聽證程序中的“案卷排他原則”，將立法聽證會(huì)記錄作為立法決策的唯一證據(jù)來源，未在聽證會(huì)上出現(xiàn)的、并經(jīng)雙方辯論的材料不能影響、左右未來立法的內(nèi)容。這樣才能使立法決策者的自由裁量權(quán)受到必要的限制，讓立法聽證會(huì)真正發(fā)揮作用，為立法的民主化、科學(xué)化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

[參考資料]

[1]許華、王鄴《立法聽證制度初探》，載《人大研究》2002年第4期，第19頁。

[2]李淑英《立法聽證制度的功能分析》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第4期，第66頁。

[3]周偉《完善立法聽證制度研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第6期，第133頁、134頁。

[4]唐娟《地方立法民主發(fā)展的實(shí)證分析》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期，第27頁。

[5]蔡紹輝、柯敏《我國(guó)聽證制度的現(xiàn)狀及其完善》，載《湖北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期，第69頁。

[6]汪全勝《立法聽證初論》，載《法學(xué)雜志》2002年第4期，第60、61頁。