論地方權力的憲法化論文

　　地方權力憲法化是指在單一制國家由憲法明確規(guī)定地方在國家權力體系中的地位或由憲法明確規(guī)定地方權力由法律具體化。下面是學習啦小編為大家精心準備的：論地方權力的憲法化相關論文。僅供大家閱讀參考!

　　論地方權力的憲法化全文如下：

　　摘　要：地方權力的憲法化是商品(市場) 經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,是一國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的法律體現(xiàn)。地方權力憲法化是單一制和聯(lián)邦制國家憲法的共同規(guī)定“, 二戰(zhàn)”以后,地方自治和地方權力的憲法化成為世界憲政發(fā)展的潮流,就連具有中央集權傳統(tǒng)的法國也在1982 年開始了地方自治和地方分權的改革。我國憲法應適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,順應世界憲政發(fā)展的潮流,盡快明確規(guī)定地方權力。

　　關鍵詞：商品(市場) 經(jīng)濟　單一制　地方權力　憲法化

　　地方到底應該擁有哪些權力是我國憲法所沒有解決的問題。在憲法學界,有的學者拘泥于傳統(tǒng),認為在單一制國家地方是中央的代理人,地方的權力完全由中央規(guī)定;有的學者在這一問題上采取了實用的“描述主義”,對我國的地方制度完全按照現(xiàn)行憲法文本進行描述,不加以評判;更多的學者在論及這一問題時回避我國的“中央與地方權力的關系”,只論及單一制的優(yōu)越性,似乎我國憲法有關國家結構形式的規(guī)定完美無缺。

　　在許多深諳中國歷史的學者的潛意識里,有一種擔心,他們害怕地方權力憲法化之后,地方主義會抬頭,會不利于國家的團結統(tǒng)一。我們認為這種心態(tài)是可以理解的,是學者社會歷史責任感的一種體現(xiàn),但這種擔心是多余的。一方面,新中國民族區(qū)域自治的成功經(jīng)驗表明,地方權力的憲法化不僅不會損害國家的統(tǒng)一和民族的團結,反而會加強這種團結統(tǒng)一;另一方面,地方權力的憲法化有助于中央對地方權力的監(jiān)督法律化、制度化,中央可以通過法治化的手段確保國家的團結統(tǒng)一。

　　一

　　地方權力憲法化是指在單一制國家由憲法明確規(guī)定地方在國家權力體系中的地位或由憲法明確規(guī)定地方權力由法律具體化。地方權力憲法化的本質是憲政國家內(nèi)地方經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡,地方權力要求在憲法上的體現(xiàn),類似于自由狀態(tài)下的自然人或市民社會的法權要求。當然地方權力要求與自然人或市民社會的法權要求并不完全是一回事,但從歷史哲學的視角審視,地方權力憲法化是分權或限權的一極,也是憲法之源。王世杰、錢端升在論及憲法起源時說:“歐洲中世紀時代是封建時代,也可以說是近現(xiàn)代憲法觀念萌芽時代。在這個時代內(nèi),君主的勢力,每受各地方封建諸侯或各城市團體的限制;而國王對于所屬諸侯或所屬城市,往往以特別法律承認各諸侯或各城市的特權。此項特權,即為國王權力的限制;此項法律,亦頗類于近代的憲法或根本法。”①當然現(xiàn)代地方權力的憲法化與歐洲中世紀諸侯或城市的特權并不完全是一回事,但屬性相同,它們植根于相同或相似的經(jīng)濟基礎。

　　像建立在商品經(jīng)濟基礎上的市民社會的城市特權要求一樣,在我國,商品(市場) 經(jīng)濟的每一次發(fā)展都會帶來地方權力憲法化的要求。撇開軍閥割據(jù)因素,商品經(jīng)濟的發(fā)展和史界所稱的中國“民族資本主義發(fā)展的短暫春天”(1912～1918 年) 正好與民初的“地方主義與聯(lián)省自治”思潮相契合。這不是簡單的巧合,它實際上是商品經(jīng)濟發(fā)展打破中國傳統(tǒng)社會自然經(jīng)濟平衡的必然。“我們或可從另一個角度去觀察一下中國古代社會。農(nóng)業(yè)化的特質,使農(nóng)村顯得安定而少變化,加上宗法制度與儒家不鼓勵突破所造成的墨守成規(guī),使基層的社會幾乎停頓一旦與地區(qū)性經(jīng)濟利害配合上以后,就會很快地形成為政治上所謂的‘地方主義’。”②作為這種“地方主義”思潮的體現(xiàn),從1920 年開始,中國出現(xiàn)了所謂的“聯(lián)省自治”與“省憲運動”,自1921 年12 月11日湖南省憲法通過后,四川、浙江、廣東、福建、江蘇等省紛紛開始制定省憲,謀求自治。“聯(lián)省自治的理論架構,既然是在以地方權力平衡中央權力,以保障民治之實現(xiàn),所以聯(lián)省自治運動的本質,便是在爭取較多的地方權力。后來聯(lián)省自治運動,雖未能完全成功,而成為中國式的政治模式,但是地方分權精神之取向,卻為社會普遍容納和吸收甚而民國13年改組后的中國國民黨在其一全大會的宣言中,仍強調(diào)了有關中央與地方權限之規(guī)定。”③“聯(lián)省自治”和“省憲運動”原因復雜,但商品經(jīng)濟的發(fā)展是其中不可或缺的重要因素。

　　改革開放后,我國的經(jīng)濟體制逐步從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡,商品經(jīng)濟在我國取得了前所未有的巨大發(fā)展。與此同時,我國的經(jīng)濟與社會發(fā)展不平衡問題也進一步加劇。地方不再像計劃經(jīng)濟時代那樣只是中央的代理人,地方有自己的利益。這種地方利益無處不在,大到立法與政策制定、國計民生,小到造橋修路,都有中央對地方的利益平衡及“何予何取”的問題。盡管在法律層面和國家行政管理活動中已經(jīng)開始承認這種地方利益, 開始實行有限的地方分權, 如1994年實行的“分稅制”等。但從1988年以來的四次修憲并未在地方權力憲法化方面有任何實際的步驟,修憲者對此問題采取了回避態(tài)度。這是一個明顯的欠缺,它不僅不利于國家的憲政化進程,而且不利于地方積極性的發(fā)揮,會人為地加劇經(jīng)濟與社會發(fā)展的不平衡。

　　二

　　我國學界有一種認識誤區(qū),認為只有聯(lián)邦制國家才在憲法中規(guī)定整體與組成部分之間的權力關系。實際上不僅聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦與成員之間的權力關系由憲法所規(guī)定,大多數(shù)單一制國家的憲法也規(guī)定了地方權力。“二戰(zhàn)”以后制定憲法的單一制國家無不有此規(guī)定;在歷來將地方視為中央代理人的法國,于1982 年開始實行地方自治;蘇東劇變后新獨立的國家也在憲法中明確規(guī)定了地方自治,將地方自治作為一項普遍的制度。

　　(一) 法國憲法不明確規(guī)定地方權力產(chǎn)生了嚴重誤導

　　法國是歐洲大陸最早制定成文憲法的國家,由于法國大革命影響巨大,再加上其修憲活動頻繁,法國憲法對人們憲政觀念的形成有很大的影響。法國作為有中央集權的傳統(tǒng)的單一制國家,在大革命勝利之后制定的1791 年憲法中基本沒有涉及到中央與地方關系,1793 年的雅各賓憲法由于以盧梭的人民主權學說為指導思想,雖涉及到中央與地方的關系,但強調(diào)地方對中央的服從,沒有規(guī)定地方的權力。總的說來,從法國大革命一直到1982 年,法國地方權力沒有得到憲法的保障,民選的地方機構權力十分有限,地方權力一直牢牢地控制在中央派駐地方的代理人手里。法國的這一做法被許多憲法學者誤認為是單一制國家中央與地方關系的通用模式,因此將其描繪為單一制國家的重要特點,在論及單一制國家中央與地方的關系時,往往以“地方是中央的代理人”加以表述。

　　1982年,長期恪守不在憲法中規(guī)定地方權力的法國也不得不開始了地方分權改革。改革的根本動因是長期的中央集權導致行政機構龐大、行政效率低下、官僚主義盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民權利和自由的實現(xiàn)。1982年3月,法國國民議會通過了具有里程碑意義的憲法性文件《關于市鎮(zhèn)和省、大區(qū)的權利和自由法》(簡稱《權力下放法案》) 。隨后,法國國民議會和中央政府通過了一系列配套的法律、法令,將《權力下放法案》中的地方自治原則具體化:明確了大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三個層次的地方自治主體資格;中央取消對地方自治主體的監(jiān)管,只要地方自治主體不違反憲法和法律的規(guī)定,其管理地方事務的任何行為不受中央政府的干涉;1983 年以后,中央政府擴大地方事權,陸續(xù)將經(jīng)濟發(fā)展與計劃、市鎮(zhèn)建設、住房、土地整治、職業(yè)訓練、交通運輸、教育、文化、環(huán)境保護、警察事務等職權劃歸地方。

　　(二) 大多數(shù)單一制國家憲法明確了地方權限

　　1. 除法國外,“二戰(zhàn)”前制定憲法的大多數(shù)國家在憲法中明確了中央與地方的權力關系,只是具體規(guī)定各有不同。

　　如1814 年公布、1983 年重新公布的《荷蘭王國憲法》第132 條規(guī)定,“省、市的設置及其行政機關的組成和權力,均由議會法令規(guī)定”“, 對省、市行政機關實施監(jiān)督的辦法由議會法令規(guī)定”,“除議會法令另有規(guī)定者外,省、市行政機關作出決定無須事先請示批準”“, 省、市行政機關征課地方稅,以及省、市行政機關同中央政府的財政關系均由議會法令規(guī)定”。④1921 年公布的《列支敦士登公國憲法》第110 條規(guī)定:“各行政區(qū)之存廢組織,及其本身職權范圍內(nèi)以及委辦之任務,均由法律規(guī)定各區(qū)的財產(chǎn)和地方治安實行自治管理,但直接受中央政府監(jiān)督。”

　　2.“二戰(zhàn)”結束后制定的資本主義憲法均規(guī)定了地方權力,或者在憲法中明確地方的具體權力由法律加以規(guī)定。

　　如1948 年實施的《意大利共和國憲法》第五章規(guī)定了“區(qū)、省、市(鎮(zhèn)) ”,第115條規(guī)定:“根據(jù)憲法所規(guī)定的原則,區(qū)為具有自主權力和職能的自治單位。”第119 條規(guī)定:“區(qū)在共和國法律所規(guī)定的形式和范圍內(nèi)享有財政自治權,共和國法律協(xié)調(diào)區(qū)的財政自治權與國家財政、省和市(鎮(zhèn)) 財政之間的關系。”1967 年頒布的《巴拉圭共和國憲法》第14 條規(guī)定:“為便于建立共和國的政治和行政結構,國家領土分為若干個省。由行政機關授權負責行政省的當局和這些當局的職責和義務由法律規(guī)定。司法和行政權的方式也由法律規(guī)定。”1976 年的《葡萄牙共和國憲法》第七章專門規(guī)定了“地方政府”,其中第237 條規(guī)定:“民主國家組織包括地方自治機關。地方自治機關是擁有為本地區(qū)全體居民的特殊利益服務的代表機關的區(qū)域性共同體。”第239 條規(guī)定:“地方自治機關的職權與組織及其代表機關的權限,由法律根據(jù)行政分權的原則規(guī)定。”第240 條規(guī)定:“地方財政的管理由法律規(guī)定,其目的在于經(jīng)由國家和自治機關公平分配公有資源,并對同級自治機關間的不平等作必要的調(diào)節(jié)。”

　　3.蘇東劇變后新獨立國家的憲法普遍規(guī)定了地方權力,不僅明確地方權力由法律規(guī)定,而且普遍明確規(guī)定“地方自治”。

　　1990年的《克羅地亞共和國憲法》第131條規(guī)定:“州是地方管理單位和自治單位。州的區(qū)域范圍由法律規(guī)定州機構的組織和權限由法律規(guī)定。大城市可以作為州來調(diào)節(jié)。”第128條規(guī)定:“保障公民們的地方自治權利。地方自治權包括就有關地方意義的公民需要和利益作決定的權利,特別是就有關場地調(diào)整和市鎮(zhèn)建設規(guī)劃、村莊和居民區(qū)的調(diào)整、公用事業(yè)、關心兒童、社會保護、文化、體育運動和技術知識以及保護和改善自然環(huán)境作決定的權利。要制定關于地方自治的法律。”

　　第129條規(guī)定:“地方自治單位依法可以是區(qū)和縣或城市。它們的區(qū)域范圍在事先征求了該地區(qū)居民的意見后,由法律規(guī)定。地方自治單位的組織和各機構的權限,由它們的章程依法作出規(guī)定。”第130條規(guī)定:“地方自治單位的機構在完成地方事務的過程中,獨立自主地依據(jù)法律和章程行事,僅受共和國主管機構的法律監(jiān)督。為進行工作,國家管理機構可以通過法律在區(qū)和縣或市建立地方管理機構。這些機構的組織和權限,由法律規(guī)定。”1991年的《羅馬尼亞憲法》第119條規(guī)定:“地方行政單位的公共行政工作遵循地方自治原則和公共事業(yè)分權原則。”

　　1991年的《馬其頓共和國憲法》第114 條規(guī)定:“保證公民實行地方自治的權利。自治地區(qū)是地方自治單位。自治地區(qū)按照法律規(guī)定從自己的收入來源中以及從共和國的基金中籌集財政資金。地方自治議會由議會代表總數(shù)的三分之二多數(shù)票通過法律規(guī)定。”1991年的《斯洛文尼亞共和國憲法》第138 條規(guī)定:“斯洛文尼亞的居民在區(qū)和其他地方共同體中實行地方自治。”

　　第142條規(guī)定:“區(qū)的財政經(jīng)費靠本身的來源籌集。凡是經(jīng)濟不夠發(fā)達不能完全保證任務實施的區(qū),國家根據(jù)法律規(guī)定的原則和標準保證向它們提供補充資金。”1992年的《立陶宛共和國憲法》第十章專門規(guī)定了“地方政府和管理”,其中第119 條規(guī)定:“賦予國家疆域內(nèi)法律規(guī)定的行政區(qū)以自治權。這一權力通過地方政府委員會行使自治機構的組織和活動程序由法律規(guī)定。”第120 條規(guī)定:“國家支持地方政府。地方政府在憲法和法律賦予的權限范圍內(nèi)自由和獨立行使職能。”

　　第121 條規(guī)定:“地方政府起草和批準其預算。地方政府委員會有權在規(guī)定的范圍內(nèi)并依照法律規(guī)定的程序設立地方稅,規(guī)定由預算負擔的稅和關稅的征收。”1996 年的《烏克蘭憲法》第140 條規(guī)定:“地方自治是地區(qū)群體在

　　烏克蘭憲法和法律范圍內(nèi)獨立地解決本地的問題。”

　　三

　　新中國成立之初,起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》雖是個綱領性文件,但仍明確規(guī)定中央人民政府與地方人民政府之間職權的劃分由法律加以規(guī)定。其第16 條就明確規(guī)定:“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分,應按照各項事務的性質,由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定,使之既利于國家統(tǒng)一,又利于因地制宜。”⑤但此后我國歷部正式的憲法均沒有地方權力的規(guī)定,這既是因蘇聯(lián)1936 年憲法的影響,也有高度集中的計劃經(jīng)濟的原因,因為在高度集中的計劃經(jīng)濟條件下,完全沒有地方利益,當然也就沒有地方的權力要求。

　　而“二戰(zhàn)”以后,單一制國家和聯(lián)邦制國家在地方關系上出現(xiàn)了趨同的狀況,單一制國家沒有純粹的集權模式,聯(lián)邦制國家也不是單純的分權模式,即“沒有純粹的中央集權模式,也沒有純粹的地方分權模式”⑥。盡管各國的具體規(guī)定千差萬別,但實行中央(聯(lián)邦) 必要集權與地方適度分權是幾乎所有國家共同的模式選擇。這不僅是一種潮流,更是國家經(jīng)濟和社會發(fā)展到今天在中央與地方關系上的一種必然。

　　(一) 在我國憲法中規(guī)定地方權力的必要性

　　20世紀80年代以來,“權力下放”是我國中央與地方關系的主旋律。首先是從1980 年起,中央改變了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的政策,推行了多種形式的財政包干制,以擴大地方的財權,調(diào)動地方的積極性。從1994 年起,更是實行“分稅制”,規(guī)范了中央和地方的分稅關系。其次是下放了部分人事權,其中最典型的是確立了干部“下管一級”的原則,并將地廳級干部的任免權下放到省一級。第三是下放了地方的部分事權,在注意地方財政利益的同時,加強了地方對具體事務管理的權力,如固定資產(chǎn)投資審批權、物價管理權、外貿(mào)管理權等。第四是下放了一大批國有企業(yè),這些原中央企業(yè)的下放不僅增強了地方的經(jīng)濟實力,而且使地方的經(jīng)濟管理權力得到了加強。

　　第五是切塊下放了中央的經(jīng)濟特許管理權,如1982 年對經(jīng)濟特區(qū)、1984 年對14 個沿海開放城市賦予了較多的經(jīng)濟特許權力。中央權力的下放,其本質是一種地方分權,這種分權產(chǎn)生了許多積極作用。它不僅減輕了中央的決策與管理負擔,而且形成了多層次、多范圍的決策機制,初步形成了國家權力運用中的層級管理模式和地方利益驅動機制;使得地方開始作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的相對獨立的主體而存在,初步形成了地方競爭的格局,極大地促進了經(jīng)濟與社會的發(fā)展。

　　不過,這種純屬政策層面的“權力下放”模式對于改變中央高度集權的格局,雖在改革開放之初有其積極的作用,但存在的問題也十分明顯:

　　其一, 權力下放”雖未直接違憲但并無憲法和法律依據(jù)。在法治條件下,政府任何行使權力的行為都必須依據(jù)憲法和法律的明確規(guī)定。

　　其二, 權力下放”造成了經(jīng)濟與社會發(fā)展新的不平衡。經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡現(xiàn)象在任何國家都存在,但在高度集權國家中,這種不平衡卻有著明顯的人為色彩。在計劃經(jīng)濟條件下,有的省份完全扮演著農(nóng)產(chǎn)品和能源、原材料輸出的角色,國家限額以上的工業(yè)投資完全不考慮這樣的省份,造成這些地方的經(jīng)濟基礎極為薄弱。改革開放以來,在“權力下放”模式下,人為的非法治的因素仍然居決定性地位,最具“含金量”的經(jīng)濟管理放權政策如經(jīng)濟特區(qū)政策、沿海開放城市政策等又完全不考慮這樣的省份,甚至自籌資金的工業(yè)投資也受到中央的限制,嚴重影響了這些地方的發(fā)展。其三,“權力下放”模式的不確定性給中央與地方的權力劃分帶來了許多新的問題,如有的權力該放卻沒有放,而有的權力不該放卻又放得過早;有的地方與中央討價還價,對中央的政策陽奉陰違。近年來,許多地方在涉及到全國統(tǒng)一的經(jīng)濟市場、農(nóng)民工保護、教育收費、礦山安全、環(huán)境保護、稅收減免等諸多方面挑戰(zhàn)中央的權威。

　　既然“權力下放”是一種必然,那么就應該尋求“權力下放”的長效機制。我們認為,要有效地解決“權力下放”模式的問題,必須借鑒其他法治國家的成熟做法,以憲法和法律規(guī)定中央和地方的關系,使地方權力憲法化、法律化,即形成憲政層面的地方分權格局。2000 年3 月全國人大制定并通過的《立法法》,初步對中央與地方的立法權劃分作了法律層面的規(guī)范,對協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟條件下的中央與地方關系具有重要意義。這是一個良好的開端。

　　(二) 地方應行使的國家權力內(nèi)容

　　我們認為,將來應通過下位法的鄰接,將憲法規(guī)定的地方權力化為政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展等具體內(nèi)容。

　　1. 在政治權力方面。修改《選舉法》和有關組織法,對由省級人民代表大會選舉產(chǎn)生的干部不能輕易調(diào)往他處任職,以尊重民意和維護地方人民代表大會的權威性。

　　2. 合理劃分中央和地方事權。將除中央應保留的宏觀調(diào)控手段以外的經(jīng)濟管理權限完全賦予地方人民政府,地方政府負責本地的教育文化事業(yè)、社會事業(yè)、社會治安和社會秩序、環(huán)境保護等。

　　3. 進一步完善中央與地方分稅的財政體制。規(guī)范中央與地方的分配關系,逐步建立起規(guī)范的中央財政對地方財政的轉移支付制度,以提高中央政府對地方的財政控制能力。

　　(三) 建立有效的中央對地方的監(jiān)督體制

　　根據(jù)法國二十多年來實施《權力下放法案》的經(jīng)驗,傳統(tǒng)的中央集權國家地方權力憲法化之后,中央必須加強對地方權力的監(jiān)督,改原有的“事前監(jiān)督”為“事后監(jiān)督”,主要是監(jiān)督地方執(zhí)行憲法與法律的情況。只有這樣才能確保地方“分權而不分離”,在新的條件下維護國家的團結統(tǒng)一。

　　綜上所述,我們認為,在我國的中央與地方關系方面,將地方權力憲法化,既是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然,也是世界憲政發(fā)展潮流使然。地方權力的憲法化有利于真正體現(xiàn)人民主權原則,有助于持久調(diào)動地方的積極性,使國家的發(fā)展獲得一種永續(xù)的動力。我們相信,只要在地方權力憲法化的同時建立有效的中央對地方的權力監(jiān)督體制,就不會影響國家的團結統(tǒng)一。
注釋：

　?、偻跏澜?、錢端升:《比較憲法》,中國政法大學出版社1997年版,第15頁。

　　②③胡春惠:《民初的地方主義與聯(lián)省自治》,中國社會科學出版社2001年版,第2～3、340～341頁。

　?、芙苛值戎骶?《世界憲法全書》,青島出版社1997年版。本文所引各國憲法條文除特別注明者外,均出自該書。

　?、萃跖嘤⒕?《中國憲法文獻通編》,中國民主法制出版社2007年版,第268頁。

　?、轠英]伊夫·梅尼:《西歐國家中央與地方關系》,春秋出版社1989年版,第97頁。