【摘要】“低碳經(jīng)濟”作為未來人類經(jīng)濟發(fā)展的新模式，需要法律提供相關的保障機制。本文提出此保障機制的建立需要對能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、清潔生產(chǎn)機制、“低碳”的產(chǎn)業(yè)化和市場化等產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)提供法律保障，同時也應實現(xiàn)宏觀環(huán)境政策、環(huán)境法制及相關法規(guī)的調(diào)整、管理模式的轉(zhuǎn)變，從而有效地構(gòu)建起“低碳經(jīng)濟”保障機制。
【英文摘要】As the new model of economic development for future of mankind,〝Low carbon economy〞needs legislation to provide relevant protection mechanism. This paper argues that the law should provide legal protection to the industrial chain links such as the adjustment of energy structure, clean production mechanism, "low carbon" of the industrialization and marketization. The paper also pointes out that the adjustment of macro-environmental policy, environmental law and related laws, the change to the management model of "low carbon" economy should be realized so as to develope a "low-carbon economy" protection mechanism.
【關鍵詞】低碳經(jīng)濟；能源結(jié)構(gòu)；清潔生產(chǎn)；產(chǎn)業(yè)化；環(huán)境法制
【英文關鍵詞】〝Low carbon economy；Energy Structure；Clean Production Industrialization；Environmental Legal System
【正文】
作為全球性的話題之一，氣候、能源備受全人類關注。且看2009年10月19日在馬爾代夫舉行的“海底會議”和12月4日在尼泊爾舉行的“雪山內(nèi)閣會議”，道出了人類共同關注氣候問題的心聲。此后不久，12月7日在丹麥哥本哈根召開了聯(lián)合國氣候變化大會，與會人員為主題呼喊奔跑，民眾瞬間組成各種名義的環(huán)保衛(wèi)士，踴躍參與到這場聲勢浩大的運動中來。在會議中，馬爾代夫的呼聲很高，這個海平面只有1.5米的國家，溫室氣體造成的全球變暖已經(jīng)讓它處于危機狀態(tài)。會議召開期間，相關媒體重提“低碳經(jīng)濟”，讓這個由1992年的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和1997年的《京都協(xié)議書》所達成的共識重新在會議上體現(xiàn)。但是，受制于諸多因素，會議最終未能形成對氣候問題的解決方案。
經(jīng)濟發(fā)展不能片面追求量的提高，而應于質(zhì)上改善，這已是多數(shù)人的共識。因而，對“質(zhì)”的追求不會因一次會議的失敗而破滅。當環(huán)保、低碳主題在2010年相對冷卻之際，低碳產(chǎn)品亮相第15屆中國住博會的消息又讓人重拾這一話題：低碳經(jīng)濟是否未來經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，倘若是，我輩又如何為低碳經(jīng)濟構(gòu)建一個完善的法律保障機制。
一、低碳經(jīng)濟的概念把握
“低碳經(jīng)濟”至今實則沒有一個準確的定性，按照通說，主要是指以低能耗、低污染、低排放為基礎的經(jīng)濟模式，它是人類社會繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進步。其實質(zhì)是通過能源技術和減排技術創(chuàng)新獲得能源的高效利用、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度的創(chuàng)新以改實現(xiàn)綠色GDP，最終改變?nèi)祟惏l(fā)展的模式。在特征上可概括為以下幾點：
1．低碳經(jīng)濟是當代和未來經(jīng)濟發(fā)展的新模式。該發(fā)展模式主張“低能耗、低污染、低排放”的指標，與3R理念[1]相一致。隨著全球變暖問題引發(fā)的各種環(huán)境與生態(tài)問題，能源的無污染性成為經(jīng)濟發(fā)展應予考慮的因素。“低碳”模式的受認可度因此得到提升，與之結(jié)合的低碳經(jīng)濟必然成為未來經(jīng)濟發(fā)展模式的新選擇。
2．“低碳技術”是“低碳經(jīng)濟”的支撐，“低碳觀念”是“低碳經(jīng)濟”的行動指針。其中，低碳技術涉及電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部門以及在可再生能源及新能源、煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發(fā)、二氧化碳捕獲與埋存等領域開發(fā)的有效控制溫室氣體排放的新技術[2]。而低碳觀念則是“可持續(xù)發(fā)展理念”，“發(fā)展”理念當前已經(jīng)突破橫向關系之間的平衡，而在縱向上提出要求，即要求實現(xiàn)代際平衡。
3．低碳經(jīng)濟注重經(jīng)濟的整個過程，從生產(chǎn)到消費的基本環(huán)節(jié)上都注重CO2等的低排放，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的整體優(yōu)化目標。
二、“低碳經(jīng)濟”的歷史溯源及法價值審視
如果探尋“低碳經(jīng)濟”的源，最早見諸于政府文件是在2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》。之后2007年美國參議院提出的《低碳經(jīng)濟法案》，將低碳經(jīng)濟的發(fā)展模式納入國家未來重要的戰(zhàn)略選擇。同年，聯(lián)合國氣候變化大會通過一項決議，決定在2009年前就應對氣候變化問題舉行談判，制訂應對氣候變化的“巴厘島路線圖”。其中明確要求發(fā)達國家在2020年前將溫室氣體減排25%至40%，為全球低碳經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用，具有里程碑意義。此后，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署確定2008年“世界環(huán)境日”（6月5日）的主題為“轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，推行低碳經(jīng)濟”。在2008年7月舉行的G8峰會上，八國表示將尋求與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的其他簽約方一道共同達成到2050年把全球溫室氣體排放減少50%的長期目標[3]。
綜觀這一簡短的歷史，低碳經(jīng)濟在最近三年受到關注的程度有明顯提高，這表明該理念在當前日趨成熟并得到多方認可。然而，從2003年到2009年底七年左右的時間里，“低碳”前進的步伐是緩慢的。原因有多方面，其一，該理念帶給現(xiàn)實的改革成本之高昂，致使人們對該方案的可行性存有不少疑問。其二，各國尤其是大國在“軟法”[4]性質(zhì)的國際條約中的承諾并未明顯帶動國內(nèi)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。其三，各國并未制定關于低碳經(jīng)濟的法律法規(guī)，雖然美國在這方面牽了頭，但是其執(zhí)行效果不容樂觀。
那么到了2009年，兩次特殊的會議即馬爾代夫舉行的“海底會議”和尼泊爾舉行的“雪山內(nèi)閣會議”，將這一問題再次拿到全球談判的桌面上來。這不禁帶給全球新的危機感：如果片面地指責低碳模式成本高昂而一意孤行的話，電影《2012》、《當?shù)厍蛲Ｖ罐D(zhuǎn)動》帶給我們的視覺恐慌則可能演繹為事實。
在法律價值上，人身權(quán)高于財產(chǎn)權(quán)，低碳經(jīng)濟的發(fā)展模式在終極意義上追求以人為本，具有較強的人權(quán)意識和社會意義。因而，力促低碳經(jīng)濟的發(fā)展理應成為我輩孜孜追求的目標。從法律保障機制的角度考慮，宜從微觀與宏觀兩個方面切入，即在微觀上注重低碳經(jīng)濟于產(chǎn)業(yè)鏈上的運行，在宏觀上有政策等外部性因素對低碳經(jīng)濟的積極引導。
三、于產(chǎn)業(yè)鏈的主要環(huán)節(jié)構(gòu)筑低碳經(jīng)濟的法律保障機制
低碳經(jīng)濟作為新的發(fā)展模式，其核心的轉(zhuǎn)變在產(chǎn)業(yè)鏈。因而，從微觀上對低碳經(jīng)濟做一產(chǎn)業(yè)鏈的審視，構(gòu)筑主要環(huán)節(jié)上的法律保障措施很有必要。
（一）能源法規(guī)對能源結(jié)構(gòu)作出調(diào)整
“低碳”本身是對能源利用結(jié)構(gòu)的質(zhì)問。煤炭、石油等能夠產(chǎn)生二氧化碳的傳統(tǒng)能源帶給我們的是溫室效應，典型地表現(xiàn)在全球變暖，南極冰雪融化和海平面上升。這就迫切需要我們從能源結(jié)構(gòu)方面作出大的改觀。
當前我國的能源法主要是經(jīng)過1996年頒行的《能源法》、《電力法》和《煤炭法》，2007年修正過的《節(jié)約能源法》，2005年頒布的《可再生能源法》這幾部法律。這些法律的出臺在能源使用尤其是后兩部法在改善能源結(jié)構(gòu)方面作出了積極的調(diào)整，應當說其意義重大。但是，隨著人們能源觀念新的變化，低碳經(jīng)濟是否能夠納入這些法律規(guī)制的視野中呢？至今仍然是個問題。
細看這些法律的具體規(guī)定，它們并沒有把“能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整”作為立法的主導思想，因而隨著哥本哈根會議的召開，低碳能源應當成為法律必然涉足的內(nèi)容。在立法修改上， 2009年8月25日上午，十一屆全國人大會第十次會議舉行分組會議，審議《中華人民共和國可再生能源法（修正案）草案》[5]。筆者認為，在該法修訂中應該認真思考并準確定位低碳能源這一關系人類發(fā)展的模式，把低碳能源的結(jié)構(gòu)調(diào)整作為法律應有的主導思想。與此同時，在具體規(guī)定上不再是簡單的“軟性”規(guī)定，有必要突出“經(jīng)濟刺激措施”在市場經(jīng)濟背景下能夠產(chǎn)生新的經(jīng)濟增長點的理念，并發(fā)揮其正向效應。另一方面，該法也需完善“法律責任”項的規(guī)定。未修改的《可再生能源法》在立法定位上主要強調(diào)政府機關部門的責任，但是幾年后社會面貌發(fā)生改觀，尤其是將該法放入市場背景下重新考察，將責任主體擴展至參與到可再生能源（包括低碳能源）的開發(fā)、利用的主體，并融入“公眾參與”的理念，實現(xiàn)可再生能源的有效運作。
再則，備受海內(nèi)外關注的能源法律規(guī)范體系中的“小憲法”即新《能源法》[6]，經(jīng)過向社會征求意見稿，已于2009年2月提交國務院法制辦審議。作為能源方面的基礎性法律，是否可以在法律規(guī)定上傾斜低碳能源，從而為整個能源法規(guī)體系奠定一個新的基調(diào)。
（二）清潔生產(chǎn)法規(guī)形成的調(diào)整機制
改觀能源結(jié)構(gòu)是低碳在產(chǎn)業(yè)鏈上的第一環(huán)節(jié)，清潔生產(chǎn)機制則關注“能源”在進入生產(chǎn)領域后如何清潔生產(chǎn)的問題。作為我國環(huán)境法學第一位博士的王明遠老師對此很有見解，他認為清潔生產(chǎn)機制改變傳統(tǒng)的末端處理，關注從源頭和過程上對污染等處理進行分流和有效地疏導[7]。筆者認為，該機制帶給我們生產(chǎn)模式是新一輪的革命。當能源上的調(diào)整并未把其他碳能源排除出能源結(jié)構(gòu)時，傳統(tǒng)的煤炭、石油等產(chǎn)碳能源的繼續(xù)使用必然需要在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上作出調(diào)整。因而清潔生產(chǎn)機制成了第二環(huán)節(jié)上的必然選擇。
至今，我國已經(jīng)于2002年出臺了一部《清潔生產(chǎn)促進法》，該法的出臺對我們規(guī)范生產(chǎn)機制有重要作用。結(jié)合王老師的觀點，在清潔生產(chǎn)機制上我們需要注重四種調(diào)控制度：（1）經(jīng)濟調(diào)節(jié)，改變傳統(tǒng)的“命令——控制”措施占主導地位的情形，強調(diào)運用費、稅、許可證等限制性經(jīng)濟手段和財政扶持、采購優(yōu)先等利導性經(jīng)濟手段來實現(xiàn)生產(chǎn)機制的轉(zhuǎn)變。（2）環(huán)境信息公開，一則是灰名單、黑名單制，將構(gòu)成環(huán)境損害和不符合清潔生產(chǎn)最低指標的企業(yè)公布，將之放入大眾視野；另一方面，將環(huán)境法規(guī)、許可證審批規(guī)定公諸于眾，充分實現(xiàn)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。（3）行政指導和自愿參與，在此處主要是國家環(huán)保局及其各級機關在環(huán)境政策上作出必要的行政指導，在自愿情形下訂立行政合同，讓企業(yè)參與到這一機制中來。（4）行政強制，該手段作為最后的保障措施，為強制性削減污染物排放起著強有力的作用[8]。
作為對“低碳”的回應，筆者認為這四項措施足以改進我國的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。當然，在具體的清潔生產(chǎn)法律中，尤其是地方性法規(guī)應當結(jié)合本地實際，有針對性地提出清潔生產(chǎn)具體應對的法律措施，形成特色的地方清潔生產(chǎn)法制。
（三）低碳經(jīng)濟的市場化、產(chǎn)業(yè)化運作
當人類面臨溫室效應時，很多人的呼聲是要限制碳能源，這種看問題的角度在某種程度上屬于悲觀的。有一句話耳熟能詳?shù)脑捳f得好：“垃圾是放錯位置的資源”。那么至今仍為諸多人所依賴的碳能源所產(chǎn)生的二氧化碳是否就是尚未被人開發(fā)的資源呢？至今，全球已有50多家金融機構(gòu)投資13億美元進行低碳技術開發(fā)，以期在低碳經(jīng)濟上占領技術制高點，這些低碳技術廣泛涉及石油、化工、電力、交通、建筑、冶金等多個領域，包括煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的高附加值轉(zhuǎn)化、可再生能源和新能源開發(fā)、傳統(tǒng)技術的節(jié)能改造、CO2 捕集和封存等[9]。這一新近的發(fā)展狀況帶給我們另類的思考：低碳的市場化乃至產(chǎn)業(yè)化運作。
在金涌等人共著的文章中，作者花了不少的篇幅來講述利用科技創(chuàng)新達到“碳”的再利用。主要有“4.4開發(fā)CO2 的捕集技術以進行利用和埋藏”和“4.5 通過發(fā)展CO2利用技術推進低碳經(jīng)濟”[10]，因而該技術經(jīng)過理論的論證是可行的。那么法律又將如何作出有效引導和必要的調(diào)整呢？
張璐博士的論文為筆者打開了思路。“環(huán)境產(chǎn)業(yè)”這個聽起來仍嶄新的字眼帶給我們無盡思考的空間。作者認為，環(huán)境產(chǎn)業(yè)是一新興的朝陽產(chǎn)業(yè)，包括污染治理產(chǎn)業(yè)和資源建設產(chǎn)業(yè)[11]。那么對于本文所提及的低碳經(jīng)濟而言，低碳既可以從治理模式上進行也可從資源建設方面拓展。當前我國并未制定類似《環(huán)境產(chǎn)業(yè)法》的法規(guī)，倘若從立法的層面上考慮，筆者認為我國應當在考證當前技術能力成熟度的基礎上，依循張博士文章中所指出的“利益增進”的模式，利用行政強制機制、經(jīng)濟刺激機制和行政指導機制構(gòu)成的“混合調(diào)整機制”[12]對低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出有效地引導。
（四）低碳與循環(huán)模式的對接
如果說低碳經(jīng)濟的本質(zhì)是什么，在某種程度上就是循環(huán)經(jīng)濟在“能源”上的另類思考。因而，發(fā)展低碳經(jīng)濟最終要想循環(huán)性經(jīng)濟目標靠攏。
“循環(huán)經(jīng)濟”（cyclic economy）這個名詞在大多數(shù)人看來并不陌生，它是指在人、自然資源和科學技術的大系統(tǒng)內(nèi)，在資源投入、企業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品消費及其廢棄的全過程中，把傳統(tǒng)的依賴資源消耗的線形增長的經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鷳B(tài)型資源循環(huán)來發(fā)展的經(jīng)濟。[13]。
依循循環(huán)經(jīng)濟的理念，低碳經(jīng)濟的發(fā)展應注重三個方面關系的處理：產(chǎn)品的低碳生產(chǎn)，產(chǎn)品的低碳消費乃至產(chǎn)品的可回收性。
在產(chǎn)品的低碳生產(chǎn)上，應當予以把握的是清潔生產(chǎn)的擴面，這是在清潔生產(chǎn)機制上考慮的問題，前面已經(jīng)述及，不再贅述。
在產(chǎn)品的低碳消費上，人們生活居住的建筑節(jié)能和采暖技術應予推廣，汽車等交通方式的改觀（如最近提倡的擴建交通線路、改乘公交等現(xiàn)象），生活食物消費中肉類食物的適度減少在某種程度上能夠推進消費的低碳控制。
在產(chǎn)品的可回收性上，則強調(diào)的是一種“反生產(chǎn)”理念[14]。不僅要將CO2回收利用，而且要將能釋放CO2的產(chǎn)品也回收改造。