三、小產(chǎn)權(quán)房問題的解決對策
（一）建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
隨著改革的深入及國家所有權(quán)和集體所有權(quán)平等理念的形成，市場就會要求改變土地開發(fā)利用由國家獨占的不平等局面，改變單一的土地供應(yīng)模式，積極推行土地供應(yīng)主體多元化，建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。在此方面，有關(guān)部門也進行了一些嘗試。早在2005年廣東就通過了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，只是該辦法禁止用集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)。2006年3月國土資源部下發(fā)《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，提出進行集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。這些嘗試為建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度奠定了實踐基礎(chǔ)。為切實維護農(nóng)民集體的利益，法律應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民集體出讓土地使用權(quán)的權(quán)利。只要符合國家規(guī)劃，集體有權(quán)將土地有償出讓給他人使用，其使用年限可由雙方協(xié)商確定，也可同國有土地使用權(quán)的期限，使用費由雙方協(xié)商確定，國家收取一定的稅收，該土地的性質(zhì)不變，仍然歸該集體所有；使用權(quán)到期之后，集體有權(quán)收回土地；如果是出讓土地建住宅的，法律應(yīng)當(dāng)允許，對所建住宅由政府核發(fā)產(chǎn)權(quán)證書；到期之后房屋的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)向集體交納下一規(guī)定年限內(nèi)的土地使用費，該費用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)時的土地出讓價格核算確定，其對房屋擁有的所有權(quán)不變。
建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，還需要處理好與國家耕地保護的關(guān)系。對于基本耕地，國家應(yīng)嚴(yán)格禁止集體隨意占用進行開發(fā)建設(shè)，如確需開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)根據(jù)規(guī)定進行審批，并嚴(yán)格落實土地補償制度。
（二）嚴(yán)格區(qū)分公益征收與商業(yè)拆遷
2007年3月全國人大通過的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定了征收制度。該法規(guī)定，基于公共利益的需要，政府可以根據(jù)法定權(quán)限和程序征收屬于集體的土地。但是現(xiàn)實中許多開發(fā)商借政府名義征收集體土地用于商品房的開發(fā)建設(shè)，雖然經(jīng)過政府部門的審批，其程序合法，但由于打著“公共利益”的旗號，土地征收的價格相對較低，這也是有損農(nóng)民集體利益的重要表現(xiàn)。究其實質(zhì)，是混淆了公益征收與商業(yè)拆遷的區(qū)別，假借公共利益之名行謀取利益之實。只要開發(fā)商出于營利目的進行土地的開發(fā)建設(shè)，即使客觀上實現(xiàn)了一定的公共利益，也屬商業(yè)拆遷。對于商業(yè)拆遷，除應(yīng)按規(guī)定經(jīng)過有關(guān)部門審批之外，其土地補償價格應(yīng)由開發(fā)商與集體協(xié)商確定，不能按照國家征收的標(biāo)準(zhǔn)進行。如果協(xié)商不成，政府無權(quán)強令集體出讓土地。對于因公共利益的征收，法律應(yīng)明確公共利益的范圍，嚴(yán)格限定征收的條件和程序。2009年12月，國務(wù)院法制辦表示要制定一部新的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》，以取代《城市房屋拆遷管理條例》，新條例將嚴(yán)格區(qū)分公益征收與商業(yè)拆遷[6]，但是，新條例只是限定在國有土地之上的城市房屋拆遷，對集體土地及土地之上房屋的征收拆遷，我們也應(yīng)盡快立法，以期建立公平合理的集體土地征收拆遷制度。另外，在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建立之后，也可以允許集體與開發(fā)商約定不改變土地的性質(zhì)，直接在集體土地之上設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)進行商品房的開發(fā)建設(shè)。
（三）分別情況，區(qū)別對待，盡快解決現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房問題
小產(chǎn)權(quán)房問題不僅是房地產(chǎn)市場中的問題，而且事關(guān)法律和政策的執(zhí)行，所以這一問題已經(jīng)到了必須解決的時候了。但是，由于全國各地小產(chǎn)權(quán)房的情況千差萬別，不可能用一刀切的辦法解決，我們必須根據(jù)具體，分門別類，區(qū)別對待，才能夠積極穩(wěn)妥地處理這一社會問題。
1.嚴(yán)格禁止新開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。在新的法律和政策出臺之前，必須嚴(yán)格禁止新的小產(chǎn)權(quán)房開工建設(shè)，以確保現(xiàn)行法律的有效落實。小產(chǎn)權(quán)房之所以發(fā)展到現(xiàn)在的態(tài)勢，法律政策的執(zhí)行不力是直接原因。如果一邊解決現(xiàn)存問題，一邊又出現(xiàn)新的小產(chǎn)權(quán)房，那么這一問題將永遠(yuǎn)解決不了。所以必須痛下決心，嚴(yán)格禁止新的小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)。對新開工建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，必須堅決拆除。對于村委會為本村居民建設(shè)房屋的，必須經(jīng)嚴(yán)格審批之后才能夠興建，且應(yīng)根據(jù)村民的戶數(shù)審批房屋的套數(shù)，且每套不得超過規(guī)定的面積。在新房建成之后，村委會應(yīng)當(dāng)收回村民的舊住宅所占的土地，禁止村民變相多占宅基地。同時，嚴(yán)格禁止村民將住宅賣給非本集體成員及本集體不符合申請宅基地條件的村民。只有政府態(tài)度鮮明地執(zhí)行現(xiàn)有法律，才會有效遏制小產(chǎn)權(quán)房的繼續(xù)泛濫。
2.對符合條件的小產(chǎn)權(quán)房確認(rèn)發(fā)證。對符合城市發(fā)展規(guī)劃，建筑質(zhì)量合格的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)在對開發(fā)單位進行處罰、責(zé)令補交相關(guān)費用、將該土地征收歸國家所有的基礎(chǔ)上確認(rèn)購房人的房屋所有權(quán)，并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。購房人在申請辦理產(chǎn)權(quán)證書時應(yīng)當(dāng)補繳土地出讓金的差價。對在小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)過程中存在違法行為的相關(guān)人員必須嚴(yán)格追究法律責(zé)任。補繳土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門進行評估后確定，該標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過高，也不應(yīng)過低。過高會大大增加購房人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，給經(jīng)濟條件差的購房人雪上加霜；過低會降低違法成本，給商品房市場造成新的沖擊。另外，對于購房人，可以采取靈活多樣的方式補繳土地出讓金，如能一次性交清的，政府應(yīng)當(dāng)及時辦理產(chǎn)權(quán)證書。如果不能一次交清，也可分期繳納，待其交清之后為其辦證，但是辦證之前禁止流轉(zhuǎn)。對于確實經(jīng)濟困難不能交納的，可以由政府評估之后將該房屋界定為經(jīng)濟適用房，給其發(fā)證，允許其居住，但是限制其轉(zhuǎn)讓；也可以根據(jù)房屋評估價值與土地出讓金的比例實行政府與其共有該房屋，給其辦證，確認(rèn)其享有房屋所有權(quán)之比例，允許其居?。蝗绻麑砥滢D(zhuǎn)讓房屋，可以轉(zhuǎn)讓其享有的房屋份額，也可以與政府共同出售房屋，按共有比例分配房款。
3.對不符合條件的小產(chǎn)權(quán)房堅決拆除。對不符合城市發(fā)展規(guī)劃，建筑質(zhì)量不合格的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)堅決拆除。由于拆除給購房人造成的損失，應(yīng)當(dāng)由開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的村委會、出賣單位及違規(guī)審批單位與購房人共同承擔(dān)，因為這些單位對小產(chǎn)權(quán)房的形成具有共同的過錯，購房人明知法律禁止而購買小產(chǎn)權(quán)房，也應(yīng)承擔(dān)一定的損失。當(dāng)然，這一措施并非立即實施，而是隨著城市規(guī)劃的進行有序推進，政府通過對開發(fā)、出售單位處罰及出讓土地等方式籌措資金，給購房人一定經(jīng)濟補償?shù)姆绞竭M行。該補償金不應(yīng)是商業(yè)拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)，也不是政府征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，而是低于前兩個標(biāo)準(zhǔn)大致相當(dāng)于或略高于其購房金額。這樣，既使購房人的損失降到了最低，又使之承擔(dān)了違法的后果，也不會引發(fā)新的社會矛盾。
（四）開征房產(chǎn)稅，抑制住宅投資，控制房價過快上漲
前面提及，房價過高是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房暢銷的重要原因，而房價不斷攀升與炒房關(guān)系密切?，F(xiàn)在，在城市當(dāng)中，擁有兩套以上住房的人不在少數(shù)，許多人購買住房純粹是為了投資，近年來出現(xiàn)的“溫州炒房團”現(xiàn)象和2010年初海南房地產(chǎn)價格飆升就是很好的例證。房屋作為商品，炒賣作為一種市場行為本無可厚非，但是由于房屋離不開土地，而城市土地資源更為寶貴，為有效利用土地資源也有必要對擁有多套住房進行限制（現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民一戶一宅，但是對城市居民卻沒有這樣的限制）。同時，由于炒房行為直接刺激了房價的上漲，而高房價又會使更多的人買不起住房，許多城市就出現(xiàn)了一邊是有人擁有多套住房坐收租金，一邊是低收入者因買不起房而租房居住。隨著房價的上漲，低收入者買房的希望更加渺茫。這無疑會加大貧富差距和兩極分化，影響社會的穩(wěn)定。所以，對多套住房進行限制是十分必要的，其最直接的辦法就是開征房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅就是對持有規(guī)定以上面積或套數(shù)房屋的所有人根據(jù)其超標(biāo)的面積所征收的稅賦，即房屋持有稅，也稱物業(yè)稅。這里多套住房如何界定就成了問題，是對第二套住房就征收呢，還是對第三套以上住房才開征，有學(xué)者建議對第三套以上住房開征，其理由是對第二套住房進行調(diào)控操作性不強[7]。作者認(rèn)為，簡單地以第幾套住房為界定對象有不妥之處，不如以規(guī)定一定的面積來計算更為合理，因為房屋面積有大有小，幾套小面積的房屋還不如一套別墅面積大。因此，可以以城市居民人口和戶相結(jié)合為單位，確定適當(dāng)?shù)拿娣e，對超出規(guī)定面積的房屋，根據(jù)房屋的實際價值征收一定比例的房產(chǎn)稅。
（五）改革現(xiàn)行住房保障制度，為進城農(nóng)民和進城大學(xué)畢業(yè)生提供住房保障，促進城市化進程
城市化是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。逐步減少農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口，使其有秩序地向城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是實現(xiàn)城市化的途徑。現(xiàn)在，許多進城務(wù)工的農(nóng)民和進城工作的大學(xué)生經(jīng)過一段時間的奮斗，有了較為穩(wěn)定的工作和收入之后，就希望在城市生根、發(fā)展。他們有著融入城市的強烈愿望，但是，不斷攀升的房價就成了城市化的堅強壁壘，現(xiàn)行城市住房保障制度對他們幾無顧及，無奈之下，他們只能選擇購買小產(chǎn)權(quán)房。從社會發(fā)展的角度，這一群體如果能夠在城市定居下來，盡快融入城市，將對促進社會穩(wěn)定、縮小城鄉(xiāng)差別起重要促進作用。因此我們確有必要將這一群體納入城市住房保障體系當(dāng)中，通過各種措施給其合理的預(yù)期，使其有能力通過自己一定年限的誠實勞動在城市購得一套住房，在購得住房前能夠有房可住。當(dāng)然，從技術(shù)層面，需要規(guī)定一些必備的條件，因為外來人口流動性大，如果沒有限制，就會出現(xiàn)一哄而入的局面，浪費城市發(fā)展的成果，使城市人均利益下降。
現(xiàn)在，雖然有經(jīng)濟適用房、廉租房制度，但是由于種種原因，其受惠人群極少，還時常出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，如武漢等地出現(xiàn)的經(jīng)濟適用房連號所暴露的官商勾結(jié)事件。因此，改革現(xiàn)行住房保障制度要從以下幾方面著手：首先，要擴大保障性住房的面積，這就要求地方政府要增加保障性住房用地規(guī)模；其次，通過立法明確保障性住房的申請條件，確保真正的低收入者能夠獲得住房機會；第三，增加保障性住房發(fā)放的透明度，使之陽光操作，防止腐敗滋生；第四，加強保障性住房的監(jiān)管，對出租經(jīng)濟適用房、廉租房等違法行為嚴(yán)肅查處，取消其享受保障性住房的資格；第五，規(guī)范保障性住房的進入與退出機制。保障性住房的作用在于保障，城市居民以家庭為單位，如果已經(jīng)取得了商品房，就無權(quán)再行申請保障性住房。如果在一個城市申請了保障性住房，就不得在本市或其他城市再行申請保障性住房，對因經(jīng)濟條件改善不再符合保障性住房條件的市民，應(yīng)及時收回廉租房或作相應(yīng)處理。
總之，小產(chǎn)權(quán)房問題的解決對策包括兩個方面，一是對現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處理，二是對城市住房制度的改革。前者是堵住小產(chǎn)權(quán)房的源，后者為解決中低收入者購房的流；只有這兩個方面共同努力，不可偏廢，才會有效解決小產(chǎn)權(quán)房問題。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和保障住房制度的改革，相信小產(chǎn)權(quán)房問題會盡快得到有效地解決。
注釋:
[1]楊俠.北京：房價一路高漲，年底或回調(diào)[N].新華每日電訊，2009-08-13.
[2]趙瑩瑩.北京樓市回暖催熱小產(chǎn)權(quán)房[N].北京晚報，2009-04-21.
[3]眾廈地產(chǎn).小產(chǎn)權(quán)房專題研究[EB/OL].深圳房地產(chǎn)信息網(wǎng)，2009-07-02.
[4]阮煜琳.國土部今年重點清理“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，2010-02-01.
[5]陳新焱，王小喬.離政府最近的野樓盤倒了[EB/OL].中國財經(jīng)網(wǎng)，2008-08-31.
[6]石小磊.國務(wù)院法制辦：現(xiàn)行拆遷條例將廢除[N].新華報業(yè)網(wǎng)-揚子晚報（南京），2009-12-17.
[7]李開發(fā).國家住房建設(shè)建議稿（2010版）（建議稿解釋讀本）[EB/OL].搜房網(wǎng)，2010-02-25.