關(guān)鍵詞: 國(guó)有森林資源；產(chǎn)權(quán)改革；法律模式；法律原則；法律程序
內(nèi)容提要: 國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革是解決林區(qū)“兩危”，建設(shè)林區(qū)和諧社會(huì)的必然選擇，是促進(jìn)林業(yè)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益平衡發(fā)展的必由之路。本文針對(duì)國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)改革法律缺失的現(xiàn)狀，研究了產(chǎn)權(quán)改革的法律模式，提供了產(chǎn)權(quán)改革的法律原則，分析了產(chǎn)權(quán)改革法律程序的重要意義，概括了產(chǎn)權(quán)改革的物權(quán)依據(jù)，構(gòu)建了產(chǎn)權(quán)改革的糾紛解決機(jī)制，為產(chǎn)權(quán)改革的順利進(jìn)行奠定了法律基礎(chǔ)。
國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革是實(shí)現(xiàn)國(guó)有林區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益平衡發(fā)展的必由之路，是解決林區(qū)危機(jī)，建設(shè)林區(qū)和諧社會(huì)，達(dá)到林區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村目標(biāo)的有效途徑。改革的成敗事關(guān)重大，改革路徑的選擇尤為關(guān)鍵。從目前改革試點(diǎn)的問(wèn)題入手，我們可以發(fā)現(xiàn)；政策行政的引領(lǐng)占據(jù)主導(dǎo)地位，法制規(guī)范化存在極大缺陷。因此，為改革提供完備的法律制度成為法學(xué)工作者的當(dāng)務(wù)之急。本文擬從國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的法律模式、法律原則、法律程序、法律制度、糾紛解決機(jī)制等多方位問(wèn)題進(jìn)行研究，以期為改革達(dá)到既定目標(biāo)提供切實(shí)的法律理論支撐。
一、國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的法律模式
國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，不同的國(guó)有林區(qū)存在不同的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件和生態(tài)條件，面臨的問(wèn)題和矛盾也存在差異。因此，在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革時(shí)要根據(jù)自身的特點(diǎn)選擇適當(dāng)?shù)母母锓绞?，不能追求千篇一律、整齊劃一。國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)改革法律模式的價(jià)值在于使改革走上法制軌道。提供標(biāo)準(zhǔn)的法律模式，就使國(guó)家和改革相對(duì)人森林資源產(chǎn)權(quán)明晰，各方主體權(quán)利義務(wù)明確，法律責(zé)任和法律后果可預(yù)測(cè)。為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)奠定良好的制度基礎(chǔ)。國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的基本模式有三：契約模式、代理模式和共有模式。
（一）有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的契約模式
所謂契約模式是指在國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的過(guò)程中，國(guó)家采取與產(chǎn)權(quán)相對(duì)人訂立契約的方式讓與森林資源使用權(quán)及相關(guān)權(quán)利完成產(chǎn)權(quán)改革的法律模式。具體契約形式主要是承包合同。國(guó)家是最大的發(fā)包方，林區(qū)職工是承包方。國(guó)家收取一定的承包費(fèi)用，林區(qū)職工獲得林地使用權(quán)和林木所有權(quán)。
（二）國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的代理模式
所謂代理模式是指在國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的過(guò)程中，國(guó)家將國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)委托林業(yè)企業(yè)代為行使，國(guó)家是委托人，林業(yè)企業(yè)是受委托人，在委托合同規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，受委托人的一切行為后果均由委托人承擔(dān)的法律模式。國(guó)家擁有森林資源，企業(yè)負(fù)責(zé)使森林資源保值增值。委托期限屆滿(mǎn)，森林資源產(chǎn)權(quán)重新回歸國(guó)家。企業(yè)只是代理人，收取一定的代理費(fèi)，不享有森林資源產(chǎn)權(quán)。
（三）國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的共有模式
所謂共有模式是指在國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的過(guò)程中，國(guó)家、地方政府、企業(yè)和個(gè)人共同享有森林資源產(chǎn)權(quán)，各主體按比例分享權(quán)利和分擔(dān)義務(wù)的法律模式。其中，國(guó)家和其他主體可以自由組合，其法律后果均為共有。
二、國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的法律原則
國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的法律原則是指在改革過(guò)程中指導(dǎo)改革始終的總的指導(dǎo)思想和基本準(zhǔn)則。偏離法律原則的改革必然使改革誤入歧途。
（一）依法改革原則
國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革必須依法進(jìn)行，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定系統(tǒng)完備的改革法律，使改革有法可依，有章可循。在國(guó)家法律的引領(lǐng)下完成改革任務(wù)。具體法律應(yīng)當(dāng)包括：法律模式，法律原則，法律程序，法律制度，法律解決糾紛機(jī)制等。
（二）森林資源可持續(xù)發(fā)展原則
森林資源的管理必須堅(jiān)持依法管理的原則，只有依法辦事、依法管理，才能確保森林資源改革規(guī)范有序。堅(jiān)持森林資源依法管理的原森林資源可持續(xù)發(fā)展原則，是指在改革的過(guò)程中，堅(jiān)持改革既可以滿(mǎn)足當(dāng)代人對(duì)森林資源的需求，又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其森林資源需求的能力構(gòu)成危害的森林資源發(fā)展原則。具體內(nèi)容包括，森林資源的生態(tài)可持續(xù)性，森林資源的社會(huì)可持續(xù)性，森林資源的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。
生態(tài)可持續(xù)性指要合理地利用和保護(hù)森林資源，不斷改善生態(tài)環(huán)境。社會(huì)可持續(xù)性強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足人類(lèi)基本的需要和較高層次的社會(huì)文化需求，在充分考慮森林資源的承載能力的基礎(chǔ)上，持續(xù)不斷地提供充足而可靠的森林資源以滿(mǎn)足社會(huì)需求。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性主要關(guān)注森林資源生產(chǎn)者的長(zhǎng)期利益，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)森林資源生產(chǎn)中的效益問(wèn)題，森林資源要持續(xù)發(fā)展，就必須使生產(chǎn)者有利可圖。只有做到三者兼顧和協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
（三）利益兼顧原則
國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革必須兼顧各方利益，確保林業(yè)職工得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)、經(jīng)濟(jì)得發(fā)展。其重點(diǎn)是要統(tǒng)籌國(guó)家、政府、個(gè)人三方利益。首先要保證林區(qū)職工利益，堅(jiān)持讓權(quán)于民、讓利于民，確保林區(qū)職工在林地、林木產(chǎn)權(quán)的初始分配上得“大頭”，確保林區(qū)職工在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的利益分配上得“大頭”。同時(shí)，要兼顧國(guó)家、政府的利益，國(guó)家、政府可以收取少量林地使用費(fèi)，也可以通過(guò)提供社會(huì)化服務(wù)、多渠道盤(pán)活各種林業(yè)資源，從而分享林業(yè)發(fā)展的收益，保證林業(yè)管理活動(dòng)正常進(jìn)行。在處理林區(qū)職工得實(shí)惠與生態(tài)受保護(hù)關(guān)系上，既要確保林區(qū)職工得實(shí)惠，又要確保生態(tài)受保護(hù)，不能以資源的過(guò)量消耗為代價(jià)，更不能以破壞生態(tài)為代價(jià)，這是森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革利益兼顧原則的底線(xiàn)。
三、國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的程序
國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革程序是指在國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，法律規(guī)定的林業(yè)職工、行政部門(mén)、司法部門(mén)等主體為完成國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革特定行為所設(shè)置的步驟、手續(xù)和流程。國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革中的時(shí)間及空間構(gòu)成具有相對(duì)確定性。時(shí)間上是在國(guó)有森林資源改革完成之前；在空間上是國(guó)有林制度改革所涉及相應(yīng)行為只能由被涉及到的主體以公開(kāi)的形式表現(xiàn)和實(shí)施。法律程序是制度化的基石，是現(xiàn)代法律的特征之一。程序是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是環(huán)環(huán)相扣的，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的不完善都有可能導(dǎo)致整個(gè)程序的失敗。程序價(jià)值是一個(gè)多元的價(jià)值關(guān)系體系，它包涵公正、效率、安定、和平等多項(xiàng)內(nèi)容。因此，法律程序?qū)τ趪?guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要的意義。
（一）程序有利于維護(hù)改革法律的權(quán)威性
程序有利于保證國(guó)有森林資源改革過(guò)程中法律、政策等得到正確的實(shí)施與遵守，維護(hù)法律的權(quán)威性。程序在一定程度上依賴(lài)于實(shí)體法律行為,從屬于實(shí)體法律行為而存在,是實(shí)現(xiàn)實(shí)體法律行為的形式和方式。作為形式和方式的法律程序,其目的是實(shí)現(xiàn)實(shí)體法律所規(guī)定的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)。沒(méi)有法律程序,實(shí)體法律行為便失去操作的規(guī)范性和統(tǒng)一性,而操作的任意性和隨意性必然會(huì)背離法律設(shè)置實(shí)體權(quán)利義務(wù)的宗旨,有損實(shí)體法律行為的合法性、正當(dāng)性。因此，在國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，必須依靠一個(gè)完善的法律程序來(lái)保證法律及政策的制定和實(shí)施。如果沒(méi)有一個(gè)完善的法律程序，國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的主體，為了個(gè)人私利或者其他原因，就有可能借助程序的不完善，尋找法律的空白，違背法律，破壞法律的權(quán)威性，使國(guó)有森林資源改革失去法律的有效保障。
（二）程序是保障改革公正進(jìn)行的有效工具
程序是保障社會(huì)對(duì)國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革公正進(jìn)行的有效武器。就法律程序與公正的價(jià)值而論,正當(dāng)法律程序是克服專(zhuān)權(quán),維護(hù)公正的手段。歷史的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)表明:權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。法治社會(huì)不允許有絕對(duì)的權(quán)力,權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)必須是一個(gè)相互制衡、相互鉗制的網(wǎng)絡(luò)。而對(duì)權(quán)力實(shí)行控制的手段不只是實(shí)體法,更重要的是程序法。國(guó)有森林資資源在改革之前，雖然在法律上規(guī)定是歸國(guó)家所有的，但是，在實(shí)際上是由政府所控制和管理，可謂政府壟斷。在國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度的改革階段，各種意見(jiàn)的表達(dá)需要一個(gè)整理的階段，而在這個(gè)過(guò)程中原有的體制在一定程度上存在著不安定，而不安定是腐敗滋生的土壤，因此，必須加強(qiáng)國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中的程序建設(shè)，才能夠有效的預(yù)防腐敗，維護(hù)社會(huì)公正。
（三）程序是化解改革矛盾吸收社會(huì)不滿(mǎn)的必然選擇
程序可以給人們一個(gè)公正的感染和暗示，吸收不滿(mǎn)，減少社會(huì)矛盾。國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革，從實(shí)質(zhì)上講是一個(gè)權(quán)利再分配的過(guò)程。每一個(gè)人都希望獲得權(quán)利，因?yàn)樵讷@得權(quán)利的同時(shí)，不僅僅有法律上的意義還有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益。因此，在林改的過(guò)程中，如果沒(méi)有一個(gè)合理的程序，必然會(huì)給人們一種暗箱操作、不公平不公正的感覺(jué)，就會(huì)增加人們的反感，同時(shí)也會(huì)激起人們的不滿(mǎn)，引起社會(huì)矛盾，使得國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革無(wú)法有序的進(jìn)行下去。而公開(kāi)的程序，使各個(gè)主體了解改革整個(gè)過(guò)程，在很大程度上，能夠保障改革的結(jié)果可以被各個(gè)主體所接受。
（四）程序是提高改革效率降低成本的科學(xué)途徑
程序有利于提高國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革效率，降低改革成本，加快國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐。程序與效率之間自身就是矛盾的，嚴(yán)格的按照程序進(jìn)行操作，可能會(huì)犧牲一些效率。但關(guān)鍵在于如何看待這種得失。就事情本身的操作過(guò)程而言，講程序會(huì)需要更多的時(shí)間，但如果不講程序，出了問(wèn)題，后續(xù)花費(fèi)的時(shí)間以及由此造成損失就更大。我國(guó)是一個(gè)以國(guó)有森林資源為主的國(guó)家，對(duì)國(guó)有森林資源的改革是一個(gè)浩大的工程，本身就需要幾年甚至是幾十年的努力。如果在程序上出了問(wèn)題，就相當(dāng)于改革走錯(cuò)了路，需要重新再來(lái)。實(shí)際上是增加改革的成本，降低改革的速度。
國(guó)有林區(qū)的改革，必須堅(jiān)持民主、公開(kāi)、透明、有序的運(yùn)作；堅(jiān)持群眾參與、民主議事；改革方案必須公開(kāi)、公示；運(yùn)作程序必須有序、透明。真正做到合民心、順民意，切實(shí)保障林區(qū)職工群眾的切身利益，保障林區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。