【摘要】本世紀(jì)美國(guó)的次貸危機(jī)及金融管制立法改革動(dòng)向、上個(gè)世紀(jì)90年代日本金融危機(jī)及金融“大爆炸”改革等的金融管制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，放松金融管制固然會(huì)有效促進(jìn)金融創(chuàng)新，但是如果過(guò)于依賴市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)，無(wú)視對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的有效保護(hù)，其結(jié)果必然是縱容市場(chǎng)濫用行為、動(dòng)搖金融穩(wěn)定基礎(chǔ)，甚至可能引發(fā)金融危機(jī)。在次貸危機(jī)的影響下，我國(guó)的金融消費(fèi)者受害現(xiàn)象日益突顯。鑒于金融商品和金融消費(fèi)者的特殊性，立法者在放松金融管制的同時(shí)，有必要在金融立法中貫徹對(duì)消費(fèi)者的傾斜保護(hù)、全面保護(hù)和適度保護(hù)原則，并將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的理念落實(shí)到具體的規(guī)范當(dāng)中去。
　　【關(guān)鍵詞】金融管制立法；金融消費(fèi)者；立法原則
　　【正文】
　　一、引言
　　2007年3月美國(guó)爆發(fā)了次貸危機(jī)，回顧次貸危機(jī)的形成過(guò)程，人們注意到金融機(jī)構(gòu)針對(duì)公眾的過(guò)度信用創(chuàng)造使得金融系統(tǒng)積聚了大量信用風(fēng)險(xiǎn)，后者又成為危機(jī)爆發(fā)的直接誘因——美國(guó)住房貸款市場(chǎng)上次級(jí)抵押貸款[1]的發(fā)放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公眾的還款能力，寬松的管制政策下的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利誘惑又導(dǎo)致貸款經(jīng)紀(jì)人的掠奪性貸款（predatory lending）泛濫。[2] 在信用卡市場(chǎng)上，金融機(jī)構(gòu)濫發(fā)信用卡的問(wèn)題同樣嚴(yán)重，美國(guó)公眾的信用總額從1990年時(shí)的2386億美元飆升至2008年9月底時(shí)的9770億美元，而信用卡壞賬率增加了18%；高額收費(fèi)、交易信息不透明等信用卡欺騙行為十分猖獗，這些一度令美國(guó)面臨又一波信貸危機(jī)的威脅。[3]
　　這些市場(chǎng)濫用行為暴露出美國(guó)現(xiàn)行金融管制立法[4]的一個(gè)嚴(yán)重缺陷，[5]金融管制立法忽視了對(duì)消費(fèi)者的應(yīng)有保護(hù)，結(jié)果縱容了金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)濫用行為，最終卻引發(fā)了金融危機(jī)。2009年3月，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《金融管制改革白皮書(shū)》，針對(duì)現(xiàn)行金融管制體制的弊病提出了系統(tǒng)性的改革方案。[6]該方案除了強(qiáng)調(diào)對(duì)金融加強(qiáng)監(jiān)管的傳統(tǒng)思路以外，特別指出管制立法應(yīng)重視對(duì)于消費(fèi)者的保護(hù)，相關(guān)的改革措施包括成立消費(fèi)者金融保護(hù)署、向消費(fèi)者提供透明的、簡(jiǎn)明扼要和公平的交易信息等內(nèi)容。[7]該建議得到了奧巴馬政府的強(qiáng)烈支持，有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的立法活動(dòng)開(kāi)始陸續(xù)展開(kāi)。[8]2009年10月22日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院金融服務(wù)委員會(huì)正式通過(guò)了成立消費(fèi)者金融保護(hù)署的法案，成為美國(guó)自危機(jī)后進(jìn)行金融立法改革跨出的決定性第一步。
　　如果說(shuō)，各國(guó)從此次金融危機(jī)吸取的最大教訓(xùn)應(yīng)是真正貫徹落實(shí)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)制度，似乎也并不為過(guò)。[9]當(dāng)代，包括日本等國(guó)的金融管制立法都已開(kāi)始重視金融領(lǐng)域的消費(fèi)者訴求，并通過(guò)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)和責(zé)任，賦予消費(fèi)者法定權(quán)利等立法措施矯正交易雙方的不對(duì)等狀況，這不得不引起我們的關(guān)注。借鑒這些金融市場(chǎng)上的管制立法經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探究加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)的金融管制立法理念，對(duì)于我國(guó)正在進(jìn)行的金融放松管制和立法改革而言恰是正當(dāng)其時(shí)。
　　二、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是金融管制立法的應(yīng)有之義
　　通常認(rèn)為，金融市場(chǎng)的不確定性、信息不對(duì)稱以及負(fù)外部性使得管制成為金融市場(chǎng)運(yùn)行良好的基本保障。經(jīng)歷了20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的金融市場(chǎng)紛紛開(kāi)始走上金融管制之路。當(dāng)代，無(wú)論是美國(guó)的“雙重多頭”監(jiān)管模式、以澳大利亞為代表的“雙峰”監(jiān)管模式、還是以英國(guó)為代表的單一監(jiān)管模式等等，其金融管制的立法目標(biāo)除了強(qiáng)調(diào)維護(hù)貨幣體系與金融穩(wěn)定、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)；建立高效率、富于競(jìng)爭(zhēng)性的金融體制以外，皆將保護(hù)包括存款人、投資者在內(nèi)的各類金融消費(fèi)者權(quán)益納入到立法宗旨當(dāng)中。
　?。ㄒ唬┙鹑谑袌?chǎng)的特殊性促使金融消費(fèi)者尋求法律保障
　　在金融市場(chǎng)上，我們已經(jīng)習(xí)慣于從金融業(yè)不同領(lǐng)域的角度對(duì)個(gè)人使用相應(yīng)的身份標(biāo)志。個(gè)人去銀行辦理存款時(shí)被稱之為“存款人”、與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同時(shí)被稱之為“保險(xiǎn)相對(duì)人”，在證券交易所買(mǎi)賣(mài)股票等有價(jià)證券時(shí)又被稱作“投資人”。而在金融放松管制、金融業(yè)務(wù)交叉與創(chuàng)新的背景下，存款人、保險(xiǎn)相對(duì)人或投資人的身份區(qū)別越來(lái)越失去意義。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，選擇一項(xiàng)金融服務(wù)也就是挑選商品的過(guò)程，個(gè)人就是金融市場(chǎng)上的消費(fèi)者。[10]
　　但是，金融市場(chǎng)上的商品和消費(fèi)者又有其特殊性。一方面，金融商品較之普通商品而言具有若干特殊性。首先，金融服務(wù)構(gòu)成了金融商品的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，這使得金融商品生而具有無(wú)形性。由于金融商品沒(méi)有可供評(píng)定其價(jià)值的外形和質(zhì)地等要素，因此消費(fèi)者的交易判斷完全依賴于金融機(jī)構(gòu)一方所提供的相關(guān)信息。其次，金融商品在風(fēng)險(xiǎn)形式、費(fèi)用構(gòu)成、利潤(rùn)結(jié)構(gòu)、提前退出的懲罰機(jī)制、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等各方面都有較高的專業(yè)性壁壘，這對(duì)消費(fèi)者的專業(yè)水平提出了很高要求。即便金融機(jī)構(gòu)一方提供了商品的所有信息，但是如果大量采用晦澀難懂專業(yè)術(shù)語(yǔ)，消費(fèi)者仍然無(wú)法真正理解金融商品。再次，金融商品是關(guān)于金錢(qián)的一類特殊商品，具有收益性及相伴而生的風(fēng)險(xiǎn)性。金融商品收益性的大小是通過(guò)收益率來(lái)衡量的。金融衍生商品更是因?yàn)橐孕〔┐蟮母軛U性，在交易時(shí)只需交付少量保證金即可簽訂大額交易，從而成為高收益金融商品的代表。有收益就有風(fēng)險(xiǎn)。金融商品總是伴隨著信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)，金融消費(fèi)者如果缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)或有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的信息，則極易遭受損失?？梢?jiàn)，較之普通商品或服務(wù)而言，金融商品的信息對(duì)于消費(fèi)者進(jìn)行交易判斷更具有決定性的意義，金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則亦應(yīng)主要圍繞著交易信息的提供與獲取而展開(kāi)。
　　另一方面，金融消費(fèi)者與一般消費(fèi)者相比，交易弱勢(shì)特點(diǎn)更為突出。金融商品的無(wú)形性、專業(yè)性、高風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)，使得金融消費(fèi)者在交易中處在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱狀態(tài)。金融消費(fèi)者在知識(shí)水平、信息收集與處理能力、交涉能力、經(jīng)濟(jì)承受能力等各方面與金融機(jī)構(gòu)之間存在巨大的差距，僅靠自身的力量，很難正確有效的把握金融商品的重要信息和規(guī)避不適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融商品的宣傳、推銷和勸誘行為，以及其他與交易決策有關(guān)的信息就左右著消費(fèi)者的交易判斷。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)又會(huì)利用金融市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱侵害消費(fèi)者的權(quán)益，從而引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。
　　總之，金融市場(chǎng)上商品交易信息的高度不對(duì)稱，加之交易雙方力量差異十分懸殊，使得金融消費(fèi)者很難實(shí)現(xiàn)與金融機(jī)構(gòu)之間的公平交易。這就要求法律伸出援助之手，給予金融者應(yīng)有的傾斜保護(hù)，以矯正金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱，維持二者在信息的收集、掌握、辨別、理解等各方面的力量均衡。
　　（二）放松金融管制不能放松對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)
　　隨著金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，嚴(yán)格管制的立法體系對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)展的阻礙作用日益突顯。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，放松管制的金融立法改革在主要發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始普及，改革措施包括大量廢除行政審批等限制性規(guī)則，取消金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)限制等。[11]但是，金融創(chuàng)新和綜合經(jīng)營(yíng)亦是一把雙刃劍，如果僅依賴市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)，放任金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活動(dòng)和自由競(jìng)爭(zhēng)，金融機(jī)構(gòu)在利潤(rùn)與市場(chǎng)占有率的驅(qū)使下極易以犧牲消費(fèi)者利益為代價(jià)換取自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位。金融機(jī)構(gòu)的濫發(fā)信用、誤導(dǎo)性銷售等市場(chǎng)濫用行為不僅直接侵了害廣大消費(fèi)者權(quán)益，更將動(dòng)搖金融穩(wěn)定的市場(chǎng)基礎(chǔ)，甚至可能引發(fā)金融危機(jī)。此次美國(guó)爆發(fā)的次貸危機(jī)，正是放松管制出現(xiàn)過(guò)度，特別是金融活動(dòng)缺乏保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益規(guī)則的約束，從而走到另一個(gè)極端的真實(shí)寫(xiě)照。痛定思痛，危機(jī)之后的美國(guó)學(xué)術(shù)界已初步達(dá)成共識(shí)：提升美國(guó)在全球的市場(chǎng)份額和競(jìng)爭(zhēng)地位，只是金融管制的一項(xiàng)目標(biāo)，它不應(yīng)當(dāng)犧牲金融管制的一些基礎(chǔ)價(jià)值，首要的即是保護(hù)公眾投資者、存款人等消費(fèi)者的權(quán)益。[12]
　　美國(guó)從次貸危機(jī)中接受的教訓(xùn)，對(duì)于隔海相望的日本而言，卻有著似曾相識(shí)的熟悉感。1996年，日本進(jìn)行金融“大爆炸”的制度改革，改革雖然倡導(dǎo)“自由、公平、全球化”的基本原則，但是改革實(shí)踐卻沒(méi)有對(duì)“公平”原則給予應(yīng)有的重視。立法者在對(duì)日本金融業(yè)放松行政管制的同時(shí)忽視了對(duì)消費(fèi)者的應(yīng)有保護(hù)，結(jié)果引發(fā)了大量消費(fèi)者受害問(wèn)題。上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始，為了迅速發(fā)展金融產(chǎn)業(yè)恢復(fù)金融中心地位，日本推行了金融“大爆炸”改革。改革廢除了大量金融管制規(guī)范，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)的自由競(jìng)爭(zhēng)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，一時(shí)間各類新興的金融商品和服務(wù)像洪水一樣開(kāi)始充斥于公眾的視野，消費(fèi)者的選擇余地大大增加。與此同時(shí)各類與消費(fèi)者有關(guān)的金融糾紛也出現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)。[13] 金融消費(fèi)者糾紛激增的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)促使改革者重新審視金融大爆炸改革的方向，通過(guò)對(duì)金融管制立法的自我修正，完善對(duì)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)機(jī)制。對(duì)此，日本有學(xué)者形象地概括道：“（金融）放松管制好比是突然出現(xiàn)在消費(fèi)者眼前的一片深海，消費(fèi)者三法（筆者按：指日本消費(fèi)者合同法、消費(fèi)者信用法以及未來(lái)出臺(tái)”金融服務(wù)法“）就是這片海上保護(hù)消費(fèi)者的船只。本來(lái)海與船應(yīng)當(dāng)是配套出現(xiàn)，但是現(xiàn)在先出現(xiàn)的是海洋。在沒(méi)有船的情況下強(qiáng)迫消費(fèi)者入海，溺斃或逃生都有可能。即使消費(fèi)者僥幸逃生了，但是心理上就對(duì)這片海洋產(chǎn)生冷淡，必然影響日本的經(jīng)濟(jì)景氣。因此消費(fèi)者三法不僅僅是消費(fèi)者的法律，更是經(jīng)濟(jì)整體良好所不可欠缺的法律。”[14]