試析刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制的現(xiàn)實困境與派駐檢察官制度的融

　　目前，大部分地區(qū)都尚未建立網(wǎng)上信息共享平臺，各地檢察機關(guān)僅僅是依靠與行政機關(guān)之間的聯(lián)席會議、走訪調(diào)查或查閱相關(guān)資料等傳統(tǒng)方式來實施法律監(jiān)督，無法有效拓寬行政執(zhí)法領(lǐng)域涉嫌犯罪案件的監(jiān)督信息來源渠道。
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　　論文摘要：刑事司法和行政執(zhí)法是打擊違法、犯罪行為的兩個基本手段。實踐中，刑事司法與行政執(zhí)法的銜接機制雖已具雛形，但運作起來尚不夠順暢。本文從“兩法銜接”機制的現(xiàn)實困境中分析原因，并試通過建立派駐檢察官制度來為進(jìn)一步完善“兩法銜接”機制提供助力。

　　論文關(guān)鍵詞：兩法銜接　現(xiàn)實困境　派駐檢察官

　　論文正文：

試析刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制的現(xiàn)實困境與派駐檢察官制度的融合

　　刑事司法與行政執(zhí)法銜接(簡稱“兩法銜接”)機制是指檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)之間尋求建立的旨在避免行政執(zhí)法過程中以罰代刑、有案不移，及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送檢察機關(guān)處理的工作機制。

　　刑事司法與行政執(zhí)法是兩個相互獨立的概念，屬于兩個不同的法律體系，但實踐中，兩者又常常緊密的聯(lián)系在一起。當(dāng)行政違法行為達(dá)到一定危害程度時，可能就觸犯了刑法，此時行政違法行為就轉(zhuǎn)化成刑事違法行為，進(jìn)而行政執(zhí)法就必須過渡到刑事司法。如何將這兩者有機結(jié)合，形成對破壞市場經(jīng)濟(jì)的違法行為的打擊合力，正是“兩法銜接”機制的應(yīng)有之義。

　　一、“兩法銜接”的歷史由來

　　我國市場經(jīng)濟(jì)尚處于發(fā)展階段，各方面的機制尚不夠健全和完善，市場經(jīng)營領(lǐng)域違法犯罪行為相對較多，為此，2001年4月，國務(wù)院出臺《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，其中規(guī)定：“行政執(zhí)法部門在查處違法行為中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，必須及時通報并依法移送公安部門及其他有關(guān)部門”。

　　國務(wù)院2001年7月頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中又提及“行政機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，

　　應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督”。隨后，國務(wù)院、高檢院、公安部等又陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)范性文件，這些文件的頒布，成為刑事司法與行政執(zhí)法的連接點，是“兩法銜接”機制運行的法律基礎(chǔ)，也為檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為提供了法律依據(jù)。

　　二、“兩法銜接”機制的現(xiàn)實困境及產(chǎn)生原因

　　“兩法銜接”機制的出現(xiàn)是源于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序工作實踐的經(jīng)驗總結(jié)，全國各地都對該項工作機制的建設(shè)做了大量的探索工作，目前在一定程度上取得了有效進(jìn)展，但很多問題也不斷凸顯。

　　(一)有關(guān)“兩法銜接”機制的立法尚不完善，具有相當(dāng)大的局限性

　　一是規(guī)范性文件的位階較低，法律強制力不夠。

　　國務(wù)院頒布的文件一般屬于法規(guī)這一層級，高檢院的“兩法銜接”相關(guān)規(guī)定屬于內(nèi)部工作規(guī)定，算不上嚴(yán)格意義上的司法解釋。在實踐中，這些規(guī)定往往不被重視，因為它們對行政執(zhí)法機關(guān)沒有強制效力，行政機關(guān)是否嚴(yán)格依照這些規(guī)定執(zhí)行全憑其自身對案件移送的主觀認(rèn)識，甚至有的行政機關(guān)都不知道這些規(guī)定的存在。

　　二是規(guī)定的內(nèi)容過于原則，操作性不強。

　　相關(guān)文件數(shù)量確實不少，但大多數(shù)都只是在形式上籠統(tǒng)地用“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”這一類原則性規(guī)定來確立行為人的刑事責(zé)任。有一些文件在移送案件的條件、程序、時間等方面也都作了規(guī)定，但實踐中隨意性很大，且對于責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定仍不夠明確。

　　(二)行政執(zhí)法部門違規(guī)不予移送案件，導(dǎo)致檢察機關(guān)得不到應(yīng)有的配合

　　一是出于保護(hù)部門利益考慮。

　　行政執(zhí)法機關(guān)掌握較大的行政處罰權(quán)，很多地區(qū)的行政執(zhí)法機關(guān)罰款的多少都與其自身的經(jīng)濟(jì)利益緊密相關(guān)，有的甚至每年上級都有罰款的任務(wù)指標(biāo)下達(dá)，因此有的行政執(zhí)法機關(guān)認(rèn)為，本應(yīng)由自己給予行政處罰的案件一旦移交給檢察機關(guān)，就等于喪失了對違法行為的控制權(quán)，會影響到本單位的實際利益，對于大部分案件都不愿移送。

　　二是出于保護(hù)違法單位考慮。

　　行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉罪案件，基本是發(fā)生在本地區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位，有些還是對本地區(qū)貢獻(xiàn)很大的單位，對他們的查處勢必影響到本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。因此，對此類案件的查處過程中，大多會出現(xiàn)地方保護(hù)主義，行政執(zhí)法機關(guān)不予移送該類案件。

　　三是執(zhí)法人員缺乏法律常識。

　　部分行政執(zhí)法人員認(rèn)為已經(jīng)經(jīng)過行政執(zhí)法機關(guān)處理的問題，沒有必要再移送檢察機關(guān)給予刑事處理，或者根本就意識不到案件涉及到刑事犯罪，完全不會想到要移送檢察機關(guān)。

　　(三)對行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法行為缺乏有力的監(jiān)督

　　一是信息渠道不夠通暢。

　　目前，大部分地區(qū)都尚未建立網(wǎng)上信息共享平臺，各地檢察機關(guān)僅僅是依靠與行政機關(guān)之間的聯(lián)席會議、走訪調(diào)查或查閱相關(guān)資料等傳統(tǒng)方式來實施法律監(jiān)督，無法有效拓寬行政執(zhí)法領(lǐng)域涉嫌犯罪案件的監(jiān)督信息來源渠道。

　　二是宣傳不夠到位。

　　有些行政執(zhí)法機關(guān)工作人員對“兩法銜接”工作機制不了解、行政執(zhí)法機關(guān)部門內(nèi)部分工不夠明確，整體對該機制缺乏足夠的認(rèn)識，銜接工作不可避免地處于被動狀態(tài)，最終導(dǎo)致行政機關(guān)移送案件線索隨意性大，移送案件的質(zhì)量較差。

　　三是檢察機關(guān)的現(xiàn)狀導(dǎo)致監(jiān)督不力。

　　檢察機關(guān)雖然擁有“一府兩院”的較高地位，但實際情況并非如此，由于對行政機關(guān)在機構(gòu)、人員編制和經(jīng)費需求等方面存在依賴性，檢察機關(guān)對行政權(quán)力的影響力和約束力極為有限，這直接影響了監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。再者，目前檢察機關(guān)干警較少、辦案任務(wù)繁重，難免顧此失彼，無法對行政執(zhí)法監(jiān)督工作深入開展，多數(shù)都流于表面。

　　三、通過推行派駐檢察官制度完善“兩法銜接”機制

　　公安、法院、工商等機關(guān)都有設(shè)置“所”、“庭”一類的基層派出機構(gòu)，向行政執(zhí)法機關(guān)派駐檢察官是檢察機關(guān)積極參與加強和創(chuàng)新社會管理的一種創(chuàng)新機制，同樣也是檢力下達(dá)基層的表現(xiàn)形式。派駐檢察官制度主要是檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能，為加強對行政執(zhí)法行為實施法律監(jiān)督的及時性和有效性，安排專門檢察官常駐行政執(zhí)法機關(guān)，深入了解其執(zhí)法工作中的程序、方式、對象等，進(jìn)而更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)的工作制度。

　　派駐檢察官在參與行政執(zhí)法機關(guān)的工作中主要針對其相關(guān)執(zhí)法行為實施法律監(jiān)督，尤其是對涉嫌犯罪的違法行為案件應(yīng)當(dāng)移送司法機關(guān)處理的情形進(jìn)行監(jiān)督，因此，向行政執(zhí)法機關(guān)派駐檢察官可以從多個方面為完善“兩法銜接”機制作出貢獻(xiàn)。

　　(一)深入了解行政執(zhí)法一線工作，積極開展調(diào)研為完善立法提供參考

　　一是要從程序角度入手。

　　對“兩法銜接”機制涉及的問題，法律應(yīng)明確規(guī)定檢察機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)各自的職責(zé)，完善相應(yīng)的程序，使之明確有序，主要包括：移送涉嫌犯罪案件的要件、移送方式和法定期限、受移送的機關(guān)、不移送或遲移送應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有可操作性，同時由于行政執(zhí)法機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)依法對社會事務(wù)、公共事務(wù)行使行政管理權(quán)，并提供相應(yīng)的社會服務(wù)，對自身權(quán)限范圍內(nèi)所實施的行為具有法律效力。對此，應(yīng)賦予行政執(zhí)法機關(guān)依法獲取的證據(jù)相應(yīng)的法律證明力，這樣對于將來可能啟動的訴訟程序也是一種合理資源利用。派駐檢察官在日常工作中應(yīng)著重注意對行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法辦案中的程序進(jìn)行深入了解，結(jié)合檢察工作實際分析和挖掘兩者之間的連接點，揚長避短，加速磨合、完善，形成有效銜接。

　　二是要從實體角度入手。細(xì)

　　化對行政違法行為與刑事犯罪行為的界定標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分，盡可能作到明確、具體、可操作，改變有法難依的現(xiàn)狀，尤其是在違法情節(jié)、違法數(shù)額、危害社會程度及后果等方面的銜接，應(yīng)盡量作到協(xié)調(diào)一致，防止出現(xiàn)邏輯上的混亂甚至相互沖突。派駐檢察官在參與監(jiān)督行政執(zhí)法辦案過程中，著眼于發(fā)現(xiàn)違法行為的情節(jié)、社會危害性等方面，結(jié)合法理，細(xì)致分析行為的入刑條件及處理方式，為界定行為性質(zhì)提出實質(zhì)性、可行性建議。

　　三是要賦予檢察機關(guān)一些“實權(quán)”。

　　如對行政機關(guān)案件處理結(jié)果的調(diào)查權(quán)、對不移送理由的質(zhì)詢權(quán)、對違法不移送的檢察建議權(quán)，這些權(quán)力是法律監(jiān)督權(quán)的組成部分，是與法律監(jiān)督權(quán)同時存在的，唯有通過國家強制力去保障實施，才能保證檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的全面履行。派駐檢察官在派駐工作中應(yīng)重視實踐，及時發(fā)現(xiàn)法律監(jiān)督的盲點和難點，從取得實效的角度出發(fā)，確保檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)的法律監(jiān)督落到實處。

　　(二)加強溝通和交流，尋求建立和諧統(tǒng)一的合作機制

　　一是積極搭建信息共享平臺。

　　當(dāng)前各地“兩法銜接”工作中存在的一個極為突出的問題就是信息渠道不夠暢通，這在很大程度上制約了“兩法銜接”工作的深入開展。派駐檢察官在與行政執(zhí)法機關(guān)的日常溝通中應(yīng)積極探索在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎(chǔ)上，建立情況信息通報制度，在保密的前提下，逐步實現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)與檢察機關(guān)的信息管理系統(tǒng)相互聯(lián)網(wǎng)，將行政執(zhí)法機關(guān)查處、移送的涉嫌犯罪的案件情況以及檢察機關(guān)立案監(jiān)督、審查批捕、審查起訴、判決結(jié)果等情況放在信息平臺上，做到信息共享、資源共用。

　　二是建立和完善聯(lián)席會議制度。

　　派駐檢察官參與行政執(zhí)法機關(guān)日常工作的法律監(jiān)督，定期向派駐檢察機關(guān)匯報，同時協(xié)調(diào)安排兩機關(guān)之間召開不同范圍、不同層次的各類聯(lián)席會議，著重統(tǒng)一認(rèn)識，共同討論在執(zhí)法中遇到的新情況、新問題，協(xié)調(diào)解決重大疑難案件，必要時形成會議決議，建立長效聯(lián)席機制。

　　三是加強情況通報，強化個案協(xié)調(diào)和溝通。

　　派駐檢察官負(fù)責(zé)加強行政執(zhí)法機關(guān)通報查處相關(guān)案件的情況，對行政執(zhí)法機關(guān)查處的行政違法案件、移送涉嫌犯罪案件情況，實行定期通報，推動涉嫌犯罪的行政案件及時轉(zhuǎn)入司法審查程序。針對個別大案、要案，要一案一報，通報需做到及時、準(zhǔn)確，確保派駐檢察機關(guān)能隨時掌握案件情況。

　　(三)及時了解案件全過程，實現(xiàn)全方位檢察監(jiān)督

　　一是實施提前介入制度。

　　發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)所查處的行政違法案件可能涉嫌犯罪的，尤其是重大、疑難案件，派駐檢察官應(yīng)立即啟動法律監(jiān)督程序，提前介入案件的調(diào)查，雙方共同研討案件是否達(dá)到應(yīng)該刑事追訴的標(biāo)準(zhǔn)。同時，通過提前介入培養(yǎng)行政執(zhí)法機關(guān)辦案人員的刑事訴訟證據(jù)意識，引導(dǎo)取證、固定證據(jù)、分析證據(jù)情況和該類案件定罪的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是完善移送案件的跟蹤制度。

　　派駐檢察官不僅對行政執(zhí)法機關(guān)的案件移送實施監(jiān)督，同樣對派駐檢察機關(guān)辦理移送案件也給予應(yīng)有的督促。對于行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，檢察機關(guān)應(yīng)給予高度重視，集中優(yōu)勢力量、快速辦理，并將案件辦理進(jìn)度通過派駐檢察官及時反饋給行政執(zhí)法機關(guān)。對于案件的處理結(jié)果，應(yīng)向行政機關(guān)詳細(xì)說明法律依據(jù)，對于典型案例，可以提出在今后辦理此類案件及如何取證等方面的司法建議。

　　三是善于總結(jié)，形成長效工作機制。

　　檢察機關(guān)作為“兩法銜接”機制的主導(dǎo)者和刑事案件的偵查監(jiān)督機關(guān)、公訴機關(guān)，有責(zé)任協(xié)助行政執(zhí)法機關(guān)完善執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為。在派駐檢察官的日常工作中，可以及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法行為中出現(xiàn)的問題，對此，可以由派駐檢察機關(guān)組織行政執(zhí)法機關(guān)人員深入了解刑事案件的庭審過程，參與其所移送的案件討論過程。通過上述方式，可以促進(jìn)檢察機關(guān)與行政機關(guān)的溝通，進(jìn)一步統(tǒng)一對案件的處理標(biāo)準(zhǔn)，強化行政執(zhí)法機關(guān)的刑事證據(jù)意識，使“兩法銜接”機制得以持續(xù)有效的運作。

　　四、結(jié)語

　　刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制的建立和健全，對各地檢察機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)來說，都是一個全新的挑戰(zhàn)。檢察機關(guān)必須結(jié)合當(dāng)前實際，充分利用現(xiàn)有資源，積極穩(wěn)妥地保障“兩法銜接”機制可持續(xù)發(fā)展，深入推進(jìn)行政執(zhí)法向刑事司法過渡過程中的檢察監(jiān)督工作。