二、巴西檢察機關在公益訴訟中成功的機構因素
巴西檢察機關在公益訴訟中的成功，不能僅僅歸功于其法律地位的改變，它和巴西檢察機構本身的建設以及人員的素質是密不可分的。
（一）獨立的法律地位
巴西《憲法》明確規(guī)定了檢察機關是社會利益的維護者，并賦予其較高的獨立性?！稇椃ā芬?guī)定了檢察機關在職權、行政以及財政方面均獨立于國家政權結構中傳統(tǒng)的三個分支。每個檢察官都享有相對獨立的權力，他有權選擇如何展開民事調查和采取何種司法措施。為了保障檢察官的獨立性，憲法還規(guī)定其職業(yè)的終身性，并在降級、調任和降薪方面給予特殊保護。檢察機關在財政和行政上也很獨立，它有權獨立設置新職位，編寫自己的預算以及決定自己的薪資水平。雖然檢察長由州長任命，但州長只能夠從其他檢察官推薦的三名檢察官名單中選擇。巴西檢察機關從憲法層面上已經上升為一個權力強大并且獨立的機構，這也是其被稱為“第四權”的原因。
檢察機關在其新角色中的成功表現(xiàn)反過來又進一步擴大了其權力范圍。檢察機關在保護公共權益中的積極參與對于巴西公益訴訟制度每個方面的發(fā)展都起著重要作用，尤其是在相關法律的起草、推動、先例的發(fā)展以及學理解釋等方面。事實上，巴西檢察機關的人員在一系列公益訴訟法律的起草過程中一直扮演著非?；钴S的角色。因此，檢察官是公益訴訟最為積極的實踐者，同時還是公益訴訟法律解釋中最為權威的學者。在與政府的關系中，巴西檢察官也表現(xiàn)出很大的獨立性。巴西檢察機關將自己視為社會利益的代表，而不是政府利益的代表，因為政府利益有些時候和社會利益并不一致，事實上巴西檢察機關在過去的幾年經常將政府列為被告。[11]
（二）高素質的檢察官隊伍
自1988年《憲法》修正以來，為了適應公共民事訴訟的新職能，檢察機關在機構上也經歷了重新調整和改革。新的檢察機關在規(guī)模和專業(yè)性方面都有明顯的增強，檢察機關對新招聘人員的要求越來越高，檢察機關職位的競爭也日趨激烈。檢察機關已經成為一個在保護公共利益方面人員配備素質很高、人員薪酬豐厚又充滿朝氣的機構。
在人員上，盡管巴西公共機構在上世紀90年代很少招收新人，但檢察機關新招聘的人員確有大幅度的上升。檢察機關人員的擴大也使得檢察機關的業(yè)務水平更加專業(yè)化，尤其是在公共利益保護方面。成為檢察官必須通過競爭激烈的公務員考試，被錄用后的前兩年是實習期，在基層檢察機關跟隨檢察官學習。兩年實習期滿，就可以獲得職位有保障的正式檢察官資格，然后被分派至人口較為稀少的地區(qū)，一般是去農村地區(qū)作為該地區(qū)唯一的檢察官。因為是唯一的檢察官，因此要負責該地區(qū)包括刑事起訴以及保護公共利益在內的所有檢察職責。之后，如果職位得到升遷，就會被調到人口更多、檢察官也更多的地區(qū)，從而有機會使自己的工作更加專業(yè)化。幾次提升后，檢察官也有可能被提拔至首府城市。在首府城市，檢察官會更加專業(yè)于一個更窄的領域，譬如專注于環(huán)境保護領域。最后，經過多年的職業(yè)生涯，檢察官或能升任至“上訴法院檢察官”，僅負責處理到上訴法院的案件，但案件涉及的法律領域更廣。通常這個層級的檢察官一般也擔任機構的領導職務，如機構委員會的成員、秘書長、檢察長等職務。
檢察官招錄考試競爭非常激烈，錄取比例在百分之一到百分之三左右。而檢察官的收入在公務員中是很高的，經過兩年實習期的檢察官，工資是剛進入政府工作工資的四倍，是當?shù)刈畹凸べY標準的三十五倍，而且隨著工作年限的增加和職位的提升，工資水平的增長更快。工資水平從一定程度上也說明了檢察官職業(yè)在巴西的社會地位很高，而且隨著檢察官門檻的提高，更進一步提高了檢察官的社會地位。[12]
三、巴西經驗及其對我國的借鑒意義
從法律地位上來看，我國的檢察院并不像很多西方國家一樣隸屬于政府，相對于政府具有較大的獨立性。在憲法的規(guī)定上，我國的檢察機關除了公訴職能外，也是法律監(jiān)督的專門機關。因此無論從憲法的規(guī)定還是機構的設置，我國檢察機關應當說都具有很高的法律地位，其憲法地位與巴西檢察機關相比較而言甚至更高。但毋庸諱言，相比于巴西的檢察機關，我國檢察機關在涉及公共利益的民事訴訟中的法律監(jiān)督應該說還很不夠。具體原因是多方面的：首先，法律的規(guī)定多為原則性的規(guī)定，公益領域的法律監(jiān)督職能不明確；其次，檢察機關對民事訴訟的檢察監(jiān)督措施規(guī)定還不完善；再次，我國還沒有建立公益訴訟制度，檢察機關通過公益訴訟的方式保護公共利益的潛在功能無法得到發(fā)揮。另外一個重要的原因是，我國法律對于涉及公共利益的民事訴訟檢察監(jiān)督多落于抽象規(guī)定，缺少可操作性的法律條文和實踐經驗的積累。而巴西檢察機關目前的法律地位是從實踐中逐步樹立起來的，先有學者的提倡，再有檢察機關在公益訴訟中的不斷投入和努力推動，而后才有憲法和法律不斷地提高和強化其法律地位，可以說是“自下而上”的實踐型立法。
我國雖然有各種各樣的公益團體，但作為民間團體它們所能起到的作用有限，尤其是在面對政府部門侵犯公共利益的時候它們更無所作為。因此，中國檢察機關應該在公共利益案件中發(fā)揮更大的作用。立法上應當明確規(guī)定檢察機關在涉及公共利益的民事案件中有提起訴訟和參與訴訟的權力。對于公益訴訟，在中國的社會環(huán)境下，由個人提起公益訴訟的成本較高，影響力也較小，而檢察機關在法律上是法律監(jiān)督機關，有憲法上的依據(jù)，是最為合適的提起公益訴訟的主體。當然，這并不排斥立法同時允許個人和公益組織提起公益訴訟，在檢察機關不是提起訴訟的主體時，檢察機關可以作為法律監(jiān)督者參與訴訟。
為了更好地發(fā)揮檢察機關對公益案件的監(jiān)督作用，必須有配套的制度相互配合?？梢越梃b巴西的經驗，建立民事調查制度、行為整改制度、報告制度和備案制度。民事調查制度的目的是賦予檢察機關能夠有充分的手段獲得提起公益訴訟的證據(jù)，以及規(guī)定其他機關的配合義務。行為整改制度可以節(jié)約司法成本，在能夠有效地避免或補救公共利益的損害時，由檢察機關和侵害方達成協(xié)議，規(guī)定補救的措施和時限，而不再進入訴訟程序。另外，應當同時規(guī)定其他機關如行政機關在得知公共利益被侵害的信息時，應當向檢察機關報告，以便檢察機關能夠及時掌握侵害公共利益的信息。其他公益訴訟的主體如果要提起公益訴訟，應當向檢察機關備案，備案的目的有兩個：第一，由檢察機關審核該訴訟的公益性，以及該機構是否充分代表了公共利益；第二，在必要時，檢察機關可以作為法律監(jiān)督者參與到公益訴訟中。
注釋:
[1]Lesley K.McAllister，Revisiting A“Promising Institution”：Public Law Litigation In TheCivil Law World，24 Ga.St.U.L.Rev.693.
[2]Article 30 of the National Organization Law of the Department of Public Prosecutions-Federal Law No 8，625/93.
[3][4][5]Humberto Dalla Bernardina De Pinho，The Role of Public Prosecutions in Protectingt he Envi ronment under Brazi li an Law：The Case of“Favelas”i n t he Ci t y of Ri o DeJanei ro，24 Ga.St.U.L.Rev.735.
[6][7]引注同[2]。
[8]Lesley K.McAllister，Public Prosecutors and Environment Protection in Brazil.http：//www.spri ngerli nk.com/cont ent/t q722322552842x1/
[9][10]引注同[3]。
[11]引注同[2]
[12]引注同[2]。