三、建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟的可行性
　 1．中國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀及其管理。中國(guó)目前的環(huán)境狀況大家是有目共睹的，人為造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，愈演愈烈的環(huán)境危機(jī)對(duì)人們的生活、身心健康造成了極大的危害。雖然局部城市的環(huán)境污染得到一定控制，但是整體的生態(tài)環(huán)境還在惡化并向農(nóng)村蔓延。我國(guó)對(duì)環(huán)境的管理實(shí)行的是政府行政管理的單軌運(yùn)行機(jī)制……“行政體制的紊亂和軟弱，行政監(jiān)督的缺位與低效，及環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義等所有這些因素，致使日益擴(kuò)張的行政權(quán)力不僅未能有效地承擔(dān)起維護(hù)環(huán)境公益的重任，甚至它本身還構(gòu)成了對(duì)公共利益的威脅。”{6}因此鑒于中國(guó)目前環(huán)境的狀況以及管理的失效，環(huán)境公益訴訟制度的提出可以改變目前公民起訴無門的尷尬狀況，對(duì)于中國(guó)目前環(huán)境狀況的改善以及環(huán)境管理方面的改進(jìn)都具有重大意義。
　 2．“環(huán)境公益訴訟”的法律依據(jù)。環(huán)境公益訴訟目前雖然還沒有制度化，但是在相關(guān)國(guó)家法律及規(guī)定中已經(jīng)做出了有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，這為環(huán)境公益訴訟制度的建立奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)”。該條規(guī)定中的“一切權(quán)利”自然也包括公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利，而其中的“通過各種途徑和形式”也應(yīng)當(dāng)包括“訴訟”這一途徑和形式。
　 2002年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條規(guī)定，專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。2005年11月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，該決定提出，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度，決定還提出，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。
　 3．有關(guān)環(huán)境公益訴訟的成功案例。2005年4月25日，律師陳岳琴起訴北京市園林局，要求其根據(jù)我國(guó)《城市綠化條例》第16條和相關(guān)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)華清嘉園綠化工程進(jìn)行驗(yàn)收，并出具綠化工程竣工驗(yàn)收單。該案被告北京園林局出具的綠地率證明顯示華清嘉園小區(qū)的實(shí)際綠地率僅有16．3％與開發(fā)商售樓書上承諾的41％相差甚遠(yuǎn)，與政府強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)要求的底線30％也有差距。原告據(jù)此提出訴訟，后原被告雙方在商議后簽署了《和解協(xié)議》，被告北京園林局按照協(xié)議于2005年7月7日對(duì)華清嘉園小區(qū)綠地進(jìn)行核查，并出具了《綠地驗(yàn)收證明》，該行政訴訟案最終以和解的方式成功結(jié)案。該案被認(rèn)為是中國(guó)環(huán)境公益訴訟成功第一案，開創(chuàng)了中國(guó)環(huán)境公益訴訟的先河。
　 4．公民環(huán)境法律意識(shí)提高和環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，公民的環(huán)境法律意識(shí)也在不斷提高，人們不再僅僅滿足于物質(zhì)生活的富足，也在逐步要求生存環(huán)境質(zhì)量的提高。公民法律意識(shí)的提高作為法律發(fā)展的外部動(dòng)力，也在積極推動(dòng)著法律往更加完善的方向發(fā)展。隨著公民環(huán)境法律意識(shí)的提高，眾多的環(huán)保團(tuán)體建立并發(fā)展起來，目前我國(guó)約有環(huán)保團(tuán)體1600多了，比較著名的有中國(guó)環(huán)境科學(xué)協(xié)會(huì)、中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、中國(guó)可持續(xù)發(fā)展研究會(huì)、中華環(huán)保基金會(huì)、自然之友等。賦予公民及環(huán)保團(tuán)體訴訟的權(quán)利以維護(hù)環(huán)境公益是必須的，但是現(xiàn)有的制度卻無法實(shí)現(xiàn)這一需要，因此，有必要建立環(huán)境公益訴訟。
　 四、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的構(gòu)想
　 1．環(huán)境公益訴訟的制度化。建立環(huán)境公益訴訟制度，首先要在法律上對(duì)環(huán)境公益訴訟作出明確的規(guī)定。筆者同意以下三種方式一是由最高司法機(jī)關(guān)指定專門的司法解釋，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的基本程序；二是通過水污染防治法、大氣污染防治法等環(huán)保單項(xiàng)法律的修訂，設(shè)立專門的環(huán)境公益訴訟條款；三是通過民事訴訟法、行政訴訟法的修訂，設(shè)定包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟程序。
　 2．原告資格的適當(dāng)放寬。按照傳統(tǒng)訴訟法理論，只有與訴訟有直接利害關(guān)系的人才可以提起訴訟。但是由于環(huán)境侵害往往具有間接性、潛在性、廣泛性，環(huán)境公益的損害不一定與個(gè)人有直接的利害關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條的規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。按照這條規(guī)定法律應(yīng)當(dāng)賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人以環(huán)境公益訴權(quán)。其中，特定國(guó)家機(jī)關(guān)為檢察機(jī)關(guān)；相關(guān)社會(huì)團(tuán)體為環(huán)保類非政府組織；個(gè)人則是具有我國(guó)國(guó)籍、年滿18周歲且有完全行為能力的我國(guó)公民。
　 3．環(huán)境公益訴訟的受理范圍。環(huán)境民事公益訴訟范圍應(yīng)主要限于行政機(jī)關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接干預(yù)的、損害環(huán)境公共利益的民事主體的行為；環(huán)境行政公益訴訟的范圍應(yīng)在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上，適當(dāng)予以擴(kuò)展。“針對(duì)被訴訟行政行為，我國(guó)目前僅限于具體行政行為，這在因環(huán)境公益而提起的訴訟方面是不充分的。抽象行政行為往往同公共利益的聯(lián)系更為緊密，對(duì)環(huán)境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環(huán)境公益的維護(hù)，因而應(yīng)將其作為被訴對(duì)象，允許提起行政訴訟。”{7}這樣，環(huán)境公益訴訟的原告就可以對(duì)侵害環(huán)境公益的不當(dāng)行政行為，或者有保護(hù)環(huán)境公益職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的不作為提起訴訟。
　 4．舉證責(zé)任的分配。（1）環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任的分配。民事訴訟中采用的是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證原則，但是在環(huán)境公益訴訟中被告相對(duì)離證據(jù)近，易取證，而且環(huán)境污染的案件專業(yè)性較強(qiáng)，如果由原告取證，會(huì)使其處于不利地位。因此，《最高人民法院關(guān)于<中華人民共和國(guó)民事訴訟法）若干問題的意見》第74條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，被告對(duì)原告提出的侵權(quán)事實(shí)予以否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。所以，環(huán)境民事公益訴訟的原告只要提出證明被告有污染行為的初步證據(jù)，而污染事實(shí)存在與否以及污染行為與損害結(jié)果之間是否具有因果關(guān)系等則采取舉證責(zé)任倒置由被告承擔(dān)。
　 （2）環(huán)境行政公益訴訟舉證責(zé)任的分配。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第32條規(guī)定，被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的這句和所依據(jù)的規(guī)范性文件。在環(huán)境公益訴訟中，被訴的具體行政行為由被告負(fù)舉證責(zé)任，對(duì)于被訴具體行政行為以外的有關(guān)程序或民事上的事實(shí)應(yīng)根據(jù)具體情況由原告和被告分別承擔(dān)。
　 5．訴訟費(fèi)用的分擔(dān)。我國(guó)目前實(shí)行訴訟費(fèi)由原告方預(yù)付，判決生效后由敗訴方承擔(dān)的制度。在環(huán)境公益訴訟中，訴訟費(fèi)用數(shù)目相當(dāng)大，取證時(shí)也可能運(yùn)用到技術(shù)性較高的方法，所需費(fèi)用龐大，并且公益訴訟是原告出于對(duì)公共利益的維護(hù)而提出的，因此如果由原告負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用，則不可避免的會(huì)挫傷其積極性，不利于對(duì)公益的維護(hù)。
　 關(guān)于環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用，我們可以把民眾的環(huán)境公益訴訟列入《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第26條原告不預(yù)交案件受理費(fèi)的范圍中。檢察院提起的環(huán)境公益訴訟，如果要承擔(dān)必要的訴訟費(fèi)用的，由同庫(kù)支付。原告方是社會(huì)組織或公民的環(huán)境公益訴訟，原告敗訴的，其訴訟費(fèi)用可通過兩種方式轉(zhuǎn)嫁：一是訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)。二是成立環(huán)境公益訴訟基金會(huì)。從每件勝訴的環(huán)境公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為環(huán)境公益訴訟基金，同時(shí)，基金會(huì)還可以接納社會(huì)捐款作為基金來源。環(huán)境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向環(huán)境公益訴訟基金會(huì)申請(qǐng)公益訴訟費(fèi)用，環(huán)境公益訴訟基金會(huì)在接到申請(qǐng)后通過對(duì)申請(qǐng)的審查，認(rèn)為提起的是環(huán)境公益訴訟，并有相應(yīng)的事實(shí)和理由，就可批準(zhǔn)。
　 6．建立原告獎(jiǎng)勵(lì)制度。由于環(huán)境公益訴訟是對(duì)環(huán)境公共利益的維護(hù)，訴訟的受益人并不限于原告本人，并且環(huán)境公益訴訟的提起耗力耗時(shí)，原告可能需要承擔(dān)一定的訴訟費(fèi)用，因此為了調(diào)動(dòng)民眾提起公益訴訟的積極性，我們可以借鑒國(guó)外的做法建立原告獎(jiǎng)勵(lì)制度，例如美國(guó)《反欺騙政府法》規(guī)定，敗訴的被告將被處以一定數(shù)額的罰金，原告有權(quán)從被告的罰金中提取15％—30％的金額作為獎(jiǎng)勵(lì)。
　 7．發(fā)展環(huán)保團(tuán)體。在我同，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展需要大力發(fā)展環(huán)保團(tuán)體，特別是發(fā)展非政府組織的環(huán)保團(tuán)體。環(huán)保團(tuán)體的建立與發(fā)展，可以激發(fā)民眾保護(hù)環(huán)境的熱情，環(huán)保團(tuán)體本身作為環(huán)境公益訴訟的適格原告也可以充分發(fā)揮它的作用為保護(hù)環(huán)境出力。此外，公益訴訟的專業(yè)性、訴訟雙方實(shí)力的不對(duì)等以及訴訟的持久性更需要律師這一法律職業(yè)人的參與。能站在公共立場(chǎng)對(duì)社會(huì)不斷提出問題的律師被稱為“公益律師”。公益律師的參與使得公益訴訟在制度、政策的制定和運(yùn)作方面的影響大大增加，公益律師的專業(yè)操作和律師在社會(huì)生活中的特殊地位和影響，有利于實(shí)現(xiàn)通過公益訴訟影響未來的公共決策的目的。正是通過公益律師的參與和努力，公益訴訟不僅實(shí)現(xiàn)了私權(quán)利的救濟(jì)，而且還成為與政府和企業(yè)對(duì)話的契機(jī)和場(chǎng)所，成為號(hào)召民眾關(guān)注和維護(hù)自己切身利益的旗幟。{8}
　 8．防止訴訟濫用。由于環(huán)境公益訴訟擴(kuò)大了原告的范圍，在舉證、訴訟費(fèi)用等方面的規(guī)定也方便了原告提起訴訟，這就存在濫訴的可能。為防止濫訴，可以建立行政先置程序，即起訴人在提起環(huán)境公益訴訟前，先向相關(guān)行政主管部門進(jìn)行舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未做出決定并及時(shí)采取措施，公民或其他有權(quán)主體可以自行提起環(huán)境公益訴訟。對(duì)于原告濫用訴權(quán)而導(dǎo)致被告遭受損失的情況，原告應(yīng)為此承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任，賠償被告的精神損失和物質(zhì)損失。行政先置程序和侵權(quán)責(zé)任制可以有效的防止環(huán)境公益訴訟的濫用，避免司法資源不必要的浪費(fèi)。
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