論文關鍵詞:行政收費法律規(guī)制法律對策
　　論文摘要:行政收費膨脹已成為社會吝界普追關注的熱點問題，必須從制度層面予以必要的規(guī)制。而將行政收費納入司法審查的范疇，給予行政相對人全面的法律救濟，尤其至關重要。
　　當前，行政收費行為極不規(guī)范，收費規(guī)模過度膨脹，收費資金胡支亂花，無約束的行政壟斷與經濟壟斷并存，集體腐敗與個人腐敗并舉，已超越了社會各階層的承受能力。違規(guī)收費屢禁不止，大有愈演愈烈之勢，已成為社會各界普遍關注的熱點問題。
　　一、我國行政收費制度存在的問題
從我國行政收費的現狀看，主要存在以下問題:
　　〔一)行政收費的設定權限非?；靵y。其表現為:第一，設立行政收費的主體混亂。國家明文規(guī)定，行政收費實行中央和省兩級審批。但在現實中，越權立項的情況禁而不止、八方泛濫。許多自行創(chuàng)設的行政規(guī)章既沒有法律和行政法規(guī)依據，也沒有地方性法規(guī)依據。更有甚者，有的地方政府擅自在內部文件中，也為自己或所屬部門設立行政收費項目。層次越低的國家機關在設定行政收費方面的積極性越高。第二，行政收費的名目繁多。從中央到地方的各級政府機構設立了成干上萬的收費項目。凡是需要政府機構許可、頒發(fā)資格證書、出具批準文件的事項，無不收取費用二行政收費可以說已經到了只怕想不到而不怕收不到的地步。第三，收費范圍的異化。在實踐中，自立標準的收費項目中，執(zhí)法部門、執(zhí)法人員可以信口開河，隨意調價，以致一些繳費單位和個人苦不堪言。有的收費項目從表面上看具有“有償性”特征，即有關部門在收費的同時，也提洪了某種“服務’，但由于這些服務對繳費人而言。并不具有多大價值，且收費標準往往大幅度超過其真實成本，實質上屬于強制無償的征收行為。行政收費膨脹，加重了納稅人的負擔，扭曲了行政行為，嚴重影響了社會經濟的發(fā)展。
　　(二)有關行政收費的規(guī)范性文件缺乏公開性和透明度。征收的法律依據不公開、不透明，很多的征收權所依據的是行政機關內部的文件和規(guī)定，有的甚至是已經被廢止了的內部規(guī)定仍在作為征收依據使用。在很多情況下交費人根本不清楚哪些該交的，哪些是不該交的，更搞不清楚他們繳納的這些費用有多少是真正交給了國家，真正用在了所謂的交費項目上。面對名目繁多的行政收費，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些屬于合法收費，哪些屬于違法亂收費。行政收費項目的廢止或收費標準的變更也缺乏公開性，面對執(zhí)法人員收費時的隨意性，行政相對人往往無可奈何。
　　(三)征收手段不規(guī)范，程序不完備。由于我國立法上對行政收費很少規(guī)定征收手段及征收程序，因此，某些行政機關在實施征收的過程中可以說無所不用其極，車輛購買者如不交齊所有的費用就別想領到牌證，土地承包戶不按規(guī)定交齊費用可能面臨合同被撕毀的厄運，至于農村中因農民交不起各種費用而引起的趕豬、牽羊、扒墻、拆屋事件更是屢見不鮮。
(四)行政收費欠缺應有的監(jiān)督、救濟制約機制。為遏制亂收費，從中央到地方的具有國家正式約束意義的各種決定、規(guī)章、辦法等制度不可謂不全不嚴，而且一再三令五申，一查再查，但為何猛藥下去仍未治住亂收費呢?其根本原因在于未能形成一個強有力的監(jiān)督機制。
首先，收費的使用缺少監(jiān)督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納人預算管理，使部分資金游離于預算外，坐收坐支。有的把行政性收費變成了脫離預算監(jiān)督、脫離審計監(jiān)督的“第二財政”，致使大部分資金留在機關的“小金庫”里面，收人不人帳、支出不計帳，幾乎成為行政機關自行支配的“私有財產”。
其次，沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗。收費監(jiān)控、監(jiān)督機制不健全或者監(jiān)控機制的變異主要表現為:監(jiān)督主體和客體棍淆，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。按照控制論的要求，監(jiān)督主體和監(jiān)督客體應該是兩個相對獨立的系統(tǒng)，否則。自己作自己案件的法官，必然導致監(jiān)督形同虛設。我國現行的行政收費管理體制中，“同級監(jiān)督同級”、“同系統(tǒng)監(jiān)督同系統(tǒng)”，上有政策，下有對策，收費政策的出臺、收費票據的制發(fā)、收費資金的使用和財務管理，往往由單一部門單獨主管，整個過程被置于社會監(jiān)督之外，其他部門針插不進，水撥不進。
再次，監(jiān)督機制的軟弱，收費管理方面的法律、法規(guī)滯后。盡管黨中央、國務院對治理整頓收費采取了許多措施。起到了一定遏制作用，但至今沒有一個全國性的法律、法規(guī)來規(guī)范和約束各種收費行為，對收費監(jiān)管的措施仍停留在一般的文件上，權威性不夠，約束力不強，不足以引起有關部門和單位的重視。何況現行的收費主管部門物價局作為地方政府的一個職能部門，一直面臨歸屬問題，其管理收費的權威性自然大打折扣。另外，監(jiān)督機制軟弱無力，也助長了收費過程的異化。行政收費對相對人權益的影響絲毫不亞于行政處罰中的罰款，相對方對處罰不服可以找到明確的法律依據申請行政復議或提起行政訴訟;而對于行政機關的亂收費行為，交費者沒有一個可利用的法律武器予以抵制。老百姓對亂收費敢怒而不敢言，司法實踐上對亂收費也是束手無策，從而導致亂收費之風屢禁不止，愈演愈烈。
　　二、行政收費的法律規(guī)制
　　面對日益膨脹的行政權力，由于我國傳統(tǒng)行政監(jiān)督處在一種‘“泛監(jiān)督”狀態(tài)，無法深人行政系統(tǒng)內部和行政行為過程之中，難以發(fā)揮應有的功效。因此，規(guī)范國家權能，制約行政權力，實現權力制衡，建立有效的法律監(jiān)督機，才是解決行政亂收費的治本之道。行政收費只有制度化、法律化后，才能做到“依法收費，依法治費”。
(一)建立、健全行政收費法律制度，制定一部統(tǒng)一的《行政收費法》
我國行政收費制度之所以存在以上諸多問題，主要原因就在于法制化程度不高，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。因此，應盡快制定統(tǒng)一的《行政收費法》，以強化收費單位與繳費者的法律意識，做到有法可依?！秲r格法》第47條規(guī)定:“國家行政機關的收費，應當依法進行，嚴格控制收費項目，限定收費范圍、標準。收費的具體管理辦法由國務院另行制定。”但筆者認為，財產權是公民的一項基本權利，非有法律規(guī)定，不得任意剝奪。依據我國《立法法》所確定的法律保留原則，行政收費實際上是對非國有財產的征收，屬于全國人大及其會專屬立法權的范疇。鑒于《國家機關收費管理條例》遲遲不能出臺，為避免重走先出臺法規(guī)、后制定法律的老路，應優(yōu)先考慮制定《行政收費法》，提高其權威性。
行政收費的設定是行政收費最核心的問題。法治的精髓在于將權力作適當的分離，從而使權力相互制衡。否則，權力過分集中，必然導致權力的濫用。行政實踐中，濫施行政收費權已成為一大頑癥，其根本原因就在于設定權與實施權未能分開，形成自行設定收費、自行實施收費的狀況。要治理行政收費的亂象，須從規(guī)范行政收費設定上入手，《行政收費法》應借鑒《行政處罰法》的成功經驗，將行政收費權的主體分解為行政收費設定權與行政收費實施權，并在行使兩種權力的主體上作適當的分離，只有這樣才能從根本上解決問題。
同時，必須通過制定《行政許可法》、《行政程序法》等一系列配套法律、法規(guī)，改革行政審批制度，整頓行政許可范圍，以遏制行政機關利用許可亂收費，并在具體行政法規(guī)、規(guī)章中完善行政收費制度，使行政收費法的內容進一步細化，保證行政收費法的有效實施，建立、健全對行政相對人的保護機制，使行政主體不敢亂收費;同時要建立行政主體的自我約束機制，通過完善行政收費的集權審批制度，并嚴格監(jiān)督機制，使征收主體不能亂征收。
(二)進一步完善收費決策聽證、公告制度，做到事前控制
1.實行價格聽證，規(guī)范合理收費。決策聽證作為一種制度并通過法律形式確定下來，這是《價格法》的一大貢獻。今后，每一項收費在批準是否保留或設立前都應在一定范圍內召開聽證會，規(guī)定經過聽證和必要的立法程序后才允許收費C同時，一切收費資金都必須納入財政預算管理，各種收費項目一旦確定，就要嚴格按規(guī)定標準收取。
2.理順體制，集權審批。鑒于行政收費具有行政強制性和單方壟斷性等特點，因此，收費管理部門必須加強對收費項目審批權限、標準核定和管理。立項從嚴，集權審批。立項及收費標準的制定應有明確的依據。設定重要的帶有全局性的收費項目應實行高度集中管理，必須通過法律、法規(guī)確立，使之具有公正性、權威性，實行全國或全省統(tǒng)一收費標準。理順體制，規(guī)范管理。應明確物價、財政部門的職能分工，物價部門集中精力從收費行為上嚴格管理，把住“收人”關，規(guī)范和監(jiān)督收費行為;財政部門從資金使用上嚴格管理，把住“支出”關，管住收費單位的資金使用，進而建立起“定價管理”和“資金管理”相互制約的雙重約束機制，從管理體制上避免國家機關經費不足就立項收費。
　　3。價格公告與舉報制度?！秲r格法》第24條規(guī)定，“政府指導價、政府定價制定后，由制定價格的部門向消費者、經營者公布”，從而確立了價格公告制度。實行價格公告制度，既可以有效地約束收費主體的收費行為，防止收費主體在政策不透明的情況下，隨意亂收費;又便午規(guī)范政府定價行為，提高政策透明度。同時，應建立、健全舉報制度，各級價格主管部門要重視舉報工作，包括公布舉報電話、設立舉報信箱的處理制度，充分發(fā)揮舉報的威力，及時制止亂收費。

(三)行政收費程序正當，實施事中控制
行政收費涉及公民、法人和其他組織的權利義務問題，只能依據正當法律程序對其權利加以限制或剝奪;否則，即屬違法要求履行義務。但由于《行政程序法》至今尚未出臺，導致收費權運作的極不穩(wěn)定性和隨意性，難以進行有效的監(jiān)控。從規(guī)范收費的角度考慮，審計、財政、物價等專門機關應在各自職權范圍對收費行為的全過程予以有效監(jiān)督。
1.收費許可證制度。收費實施機關取得法律設定的收費權后，必須向當地物價部門申領行政事業(yè)收費許可證，否則有關單位和個人有權拒付。收費目錄除在報刊上公布外，還應在行政機關備份以供公眾查閱，做到收費公開，接受輿論和社會監(jiān)督。無證收費無效，應追究收費主體的行政責任。
2.“定、收、查”分離制度。長期以來，行政收費由行政機關自定、自收、自查，存在收費的隨意性。筆者認為，應采取由收費主體發(fā)出通知，由銀行負責收取，并由財政、稅收、物價負責檢查監(jiān)督的制度。同時實行行政收費目錄制度，即行政收費的監(jiān)督部門將現有各種收費按一定格式編成冊，并通過媒體公之于眾，以便接受社會各方面監(jiān)督的制度。凡未經物價部門批準或擅自提高標準的收費，均屬亂收費，要堅決依法查處。
3。加強資金管理，實行收支兩條線制度。長期以來，我國國家機關收費大都實行收費單位自收自管自支，收管用一體化，缺乏約束機制，成為亂收費的經濟動因。為了有效控制和管理收費，一方面應加緊推進收費征收方式上的改革，實行收繳分離、票款分開，收費單位不與資金直接接觸，從利益上切斷收費單位與資金的直接聯系。另一方面，在資金運行上改為資金直接納人預算，收人上交財政部門在銀行開立的帳戶，支出由用款單位編制計劃，經財務部門審核后按計劃撥給，實行?？顚Ｓ?，杜絕收費與職工獎金、福利掛鉤的現象，實現收支兩條線。
(四)推行行政救濟制度，實施事后控制
行政收費是一種侵益行政，直接涉及到相對方的合法權益。“有權利必有救濟，有損害即應賠償”，行政主體對相對人實施行政收費時，必須給相對方提供充分的救濟渠道，否則不能實施行政收費。行政收費的救濟途徑除了相對人申請行政復議，提起行政訴訟之外，還應包括相對人對行政收費不服時的聲明異議、陳述、申辯以及要求聽取意見等。
　　1、行政復議制度。行政復議是來自行政主體內部的救濟，當繳納主體認為征收主體的征收行為侵犯其合法權益，可以依法向有管轄權的行政機關提出申請，由其對該征收行為進行審查并作出決定。我國《行政復議法》第6條第7款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的”，有權依法申請行政復議。行政復議機關必須依法履行審查職責，若發(fā)現行政收費的有關具有普遍約束力的決定、命令與法律、法規(guī)相抵觸，應在職權范圍內予以撤銷或者改變，以糾正錯誤，保障行政相對人的財產權益。
　　2.行政賠償制度。行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯了公民、法人或其他組織合法權益并造成損害，應當依法承擔損害賠償責任，是法治行政的應有之義。賠償的基本作用就是使受到損害的權利或利益得到恢復和彌補。通過實施賠償，預防和控制國家機關及其工作人員職務違法侵權行為，促進行政主體加強內部監(jiān)督和行政人員的自律，體現民主，標示法治。《國家賠償法》第4條規(guī)定，行政機關及其工作人員違反國家規(guī)定征收財物、攤派費用侵犯相對人的財產權利的。受害人有取得賠償的權利二“亂征收”、“亂攤派”的行為不僅與依法行政的原則相違背，而且侵犯了公民的財產權益。任何公民、法人或其他組織都有權予以拒絕。如果財物或金錢已被強制征收，受害人有權要求國家賠償。
3.司法審查制度。一切有權力的人都容易濫用權力，直到權力受到約束時為止。行政權具有較強的膨脹性、擴張性。為了抑制行政征收權為惡，必須強化對行政收費行為的司法審查。行政訴訟作為一種司法救濟手段，是現代民主國家普遍設立的一項重要法律制度，也是最有效的一種救濟方式。行政收費是涉及財產權益的行政行為，根據《行政訴訟法》的規(guī)定，涉及財產權的行政行為都在司法審查之列。因此，行政訴訟不失為行政征收的最終救濟渠道。對行政收費進行司法審查，應當審查行政收費是否有法定依據，審查行政收費是否越權、是否濫用職權、是否違反法定程序，最重要的是審查收費的事實證據是否充分，包括審查繳納主體是否有繳納義務、征收標的物是否屬于征收范圍、收費的標準是否適當、是否重復收費等。
隨著我國市場經濟的發(fā)展及成為雙的成員國，我們應借鑒西方國家的做法，把抽象行政行為納人司法審查范疇，允許人民法院在一定范圍內審查行政機關的抽象行政行為，有權對該規(guī)范性文件是否合法有效的問題作出最終的明確判斷一“一旦法院確認該規(guī)范性文件無效，則該文件不僅不能對訴訟當事人產生拘束力，而且對任何一般人也沒有約束力。人民法院透過確認判決和撤銷判決來規(guī)范和監(jiān)督行政收費行為，對于切實保障行政相對人的合法權益，達成“依法治費“的目標，顯然具有重大的現實意義。