土地法學(xué)研究論文
土地法學(xué) 是一門理論性與實(shí)踐性非常強(qiáng)的課程。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的土地法學(xué)研究論文，供大家參考。
土地法學(xué)研究論文篇一
《 農(nóng)村土地征收制度的法學(xué)探析 》
摘 要：農(nóng)村土地征收制度是我國的一項(xiàng)重要制度，為了規(guī)范農(nóng)村土地征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收所有權(quán)人的合法權(quán)益而制定了該項(xiàng)制度，它的制定和實(shí)施都是有法律依據(jù)的。因而，實(shí)踐中程序合理公正是重中之重;科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制是這一行政行為得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。
關(guān)鍵詞：土地征收制度;征收補(bǔ)償;立法理念;司法救濟(jì)
中圖分類號(hào)：D614 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596(2013)10-0128-03
土地征收又為征地，是指國家為了公共利益需要，根據(jù)法律的規(guī)定，在符合其權(quán)限和程序的前提條件下將農(nóng)村集體所有的土地征為國家所有，并對(duì)被征地的對(duì)象予以補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｍ恋卣魇盏姆珊蠊峭恋厮袡?quán)的轉(zhuǎn)移變更。它是一種行政行為，具有強(qiáng)制性。土地征收的當(dāng)事人雙方地位不平等，在符合法定條件下，行政機(jī)關(guān)征收土地不需要被征地的所有人同意，是對(duì)方必須同意。所以征地必須用于公共利益并且補(bǔ)償是必備要件。這一制度涉及深層次的民生和社會(huì)穩(wěn)定。因此，土地的征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則。
一、農(nóng)村土地征收制度的立法理念及立法原則
土地是人類生存重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，妥當(dāng)?shù)霓r(nóng)地制度安排是任何一國賴以穩(wěn)定的發(fā)展之本，我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國。因此相關(guān)農(nóng)村土地的制度不僅僅是單純的法律問題，它更與一國的經(jīng)濟(jì)政治體制有密切聯(lián)系，因此，土地征收制度對(duì)解決我國農(nóng)村、農(nóng)民土地與國家之間的矛盾有很大的作用。黑格爾認(rèn)為，法的理念是指法的概念及其現(xiàn)實(shí)化，它內(nèi)化在法律思想、法律制度、法律設(shè)施以及人們的行為模式中，并在精神和原則上引導(dǎo)和制約它們發(fā)展的觀念和價(jià)值體系。法的理念不僅提高了法律的理論品質(zhì)，也有利于法律的具體實(shí)施，它還為人們提供了理性的生活方式和評(píng)價(jià)對(duì)與錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)[1]。
1.堅(jiān)持“以人為本”的立法理念。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。《立法法》規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，以人為本使法律成為人們實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障和行使權(quán)利的規(guī)則。農(nóng)村土地征收制度在立法精神上充分體現(xiàn)了“以人為本”的指導(dǎo)思想，保障了農(nóng)民處分自己權(quán)利的自由意志。土地征收制度中規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收的土地所有權(quán)人予以公平的補(bǔ)償，這充分體現(xiàn)了社會(huì)主義法治理念中的公平正義原則。
2.土地征收制度的立法理念的轉(zhuǎn)變。為了公共利益征收土地是典型的行政行為，其在實(shí)行過程中形成了兩種重要的影響力。第一，土地征收制度的規(guī)定是一種抽象的行政行為，它廣泛的限制了相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力濫用，也保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，公權(quán)力占絕對(duì)優(yōu)勢的情況有明顯的改變。第二，征地針對(duì)特定對(duì)象做出時(shí)若不存在違法事由，則一經(jīng)做出就生效，具有強(qiáng)制的執(zhí)行力，這對(duì)農(nóng)民的權(quán)益有很大的威脅，因此《行政法》和《土地管理法》加強(qiáng)了對(duì)做出這一行為的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和約束?？傊?，土地征收制度的立法理念有了很大變化，加大了對(duì)公權(quán)力的限制，擴(kuò)大了對(duì)私權(quán)利的保護(hù)。
3.土地征收制度的立法原則，比例原則和公平補(bǔ)償原則是征收制度的具體原則，體現(xiàn)了合理行政原則，約束了合法限度內(nèi)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，同時(shí)給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。這兩個(gè)具體原則可以準(zhǔn)確理解為協(xié)調(diào)征收原則，指在農(nóng)村土地征收過程中要協(xié)調(diào)各方利益，指通過對(duì)利益的協(xié)調(diào)分配，不僅要保障土地所有者的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，還要促進(jìn)各級(jí)政府的財(cái)政收入的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)土地資源的科學(xué)可持續(xù)利用，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)的和諧發(fā)展。其核心是協(xié)調(diào)私利和公共利益。
4.成員參與原則，基于立法理念應(yīng)當(dāng)在限制公權(quán)力、強(qiáng)化農(nóng)民財(cái)產(chǎn)私權(quán)的基礎(chǔ)上，通過參與可以使信息更公開、明亮，提高農(nóng)民的知情度，也增加了該制度的威信，提高了執(zhí)行效率。
二、我國農(nóng)村土地征收制度存在的主要問題
隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各地都掀起投資熱，隨著房地產(chǎn)業(yè)的迅猛來襲，城鎮(zhèn)周邊的大量耕地被占，大量的農(nóng)村土地也隨之被征收占用。其中最能引發(fā)社會(huì)問題的是農(nóng)民土地的流失。
(一)制度實(shí)施過程中的法律及相關(guān)因素的影響
土地征收制度是由相關(guān)部門根據(jù)憲法和土地管理法制定和認(rèn)可的，相關(guān)部門涉及到的土地征收問題都必須以此為規(guī)范。盡管土地征收制度是征地過程中所依據(jù)的主要規(guī)范，但是民間的一些非法律規(guī)范也起著很重要的作用。非法律規(guī)則包括國家或地方政府的相關(guān)政策和民間習(xí)俗所形成的不成文的規(guī)則。政策是國家或者其政黨制定的行動(dòng)準(zhǔn)則，而民間習(xí)俗所形成的不成文規(guī)則是指在長期的社會(huì)實(shí)踐過程中，自發(fā)的依靠社會(huì)互動(dòng)形成的行為準(zhǔn)則，其共同點(diǎn)是對(duì)人們行為的約束和規(guī)范作用。由于征地過程中不同的規(guī)則相互交叉的沖突，導(dǎo)致農(nóng)民土地問題糾紛不斷，群體事件不斷上演。造成多種規(guī)則并在又各自存在合理的合法性的根本原因在于政治和法律關(guān)系沒有明確的分化的制度結(jié)構(gòu)，致使法律規(guī)定模糊，征地目的不明確，使征地當(dāng)事人沒有明確的可預(yù)知性。因此，執(zhí)行過程變成了執(zhí)行者單方的規(guī)則選擇的過程，變成了政治競爭而非法律衡量[2]。種種規(guī)則的重疊沖突，表露了我國土地制度的根本問題是政府的強(qiáng)權(quán)強(qiáng)制壓制農(nóng)民私權(quán)，其矛盾的主要根源在于農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益被侵犯甚至被剝奪，這是對(duì)我國土地征收過程中官民矛盾沖突不斷和黑幕重重的最好解釋。一些地方政府與一些國有企業(yè)勾結(jié)，假借公共利益之名低價(jià)征收農(nóng)民的土地，有時(shí)甚至使用暴力和破壞的方式威逼農(nóng)民放棄耕種，道路水電等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重受損，使農(nóng)民不得不放棄。還有農(nóng)民在征地中沒有參與權(quán)和知情權(quán)，被征地后無地、無業(yè)、無社保，因而引發(fā)大量的上訪、群體性事件[3]。
(二)土地征收過程中的程序問題
在我國，土地征收被視為國家意志的體現(xiàn)，屬于行政行為，具有強(qiáng)制性。因此在利益的驅(qū)動(dòng)下，一些地方在征地時(shí)沒有全部甚至完全沒有依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行。特別是在法律的邊緣地帶，政府以及一些民間組織規(guī)避法律制度直接導(dǎo)致了征地權(quán)限的濫用。根據(jù)調(diào)查，70%以上的征地存在少批多占、沒批先占的情況;90%以上沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的知情確認(rèn)程序;85%以上在征地過程中沒有按照《國土資源聽證規(guī)定》公開組織被征地農(nóng)民參與聽證討論。按現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，土地征收必須遵循嚴(yán)格的法定程序才能夠頒發(fā)使用證。其中最重要的是審批和公告，其目的是為了保證來自各方的監(jiān)督和程序的公正。審批主要是為了防止公權(quán)的濫用，是運(yùn)用上級(jí)機(jī)關(guān)的力量對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行監(jiān)管。有些地方擅自下放土地審批權(quán)，違反規(guī)定、甚至違法調(diào)整修改土地利用的總體規(guī)劃。公告是為了確保農(nóng)民的合法權(quán)益不被利益集團(tuán)以公益的名義進(jìn)行侵犯，也避免了村干部在農(nóng)民毫不知情下出賣土地?？稍趯?shí)際的征地過程中，從征地的認(rèn)定到補(bǔ)償費(fèi)的確定，凡涉及農(nóng)民實(shí)際利益時(shí)農(nóng)民卻往往被排除在外，硬使公告變成了通知書。這種做法完全無視農(nóng)民的權(quán)益，加劇了官民沖突和社會(huì)的不穩(wěn)定。 (三)征地補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)置
根據(jù)我國法律的規(guī)定，征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t是保證被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，土地被征收后要使原有土地的農(nóng)民生活達(dá)到征地前的水平。如果達(dá)不到就要采取相應(yīng)的措施，如提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。
目前我國的征地補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)逐漸由一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)定。近年來補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，表明國家對(duì)農(nóng)村土地的重視。但是我國的補(bǔ)償機(jī)制相比國外仍處于低水平階段，需要不斷地完善。測量方法不科學(xué)，對(duì)需要何種性質(zhì)的土地的情況不了解，是征地補(bǔ)償機(jī)制的失誤。應(yīng)從科學(xué)的測量方法開始，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，深入各地了解不同地區(qū)的民風(fēng)民情和相關(guān)政策，從而完善補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)村大量事實(shí)證明，以往的補(bǔ)償很難恢復(fù)他們以前的生活。此外，被法律漏掉的被征地上的附著物，對(duì)它們的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有明確的規(guī)定，這就讓補(bǔ)償機(jī)制的效益在運(yùn)行中大打折扣。
(四)公共利益的界定模糊
土地征收是國家為了公共利益而所為的，雖然憲法、土地管理法、物權(quán)法對(duì)公共利益都有所規(guī)定的，但是卻沒有明確何為公共利益，且如何確定。這就導(dǎo)致了土地征收的權(quán)限沒有明確的限權(quán)，權(quán)力的濫用可想而知。根據(jù)調(diào)查，在我國存在大量的以公共利益為名的商業(yè)利用。在一些地方還存在為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展或政績工程，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，使農(nóng)民利益嚴(yán)重受損，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。
三、完善我國農(nóng)村土地征收制度的建議
從立法到執(zhí)行的過程中可以看出我國農(nóng)村土地征收制度的一些弊端，比如法律與政策的不分家;對(duì)公共利益的界定不明確;存在大量的欺世盜名的“公共用地”?？傊?，該項(xiàng)制度的出爐是很被看好的，但是能有效的保障老百姓的權(quán)益還需不斷完善。
(一)完善相關(guān)法律法規(guī)，明確征地目的，嚴(yán)格限制征地權(quán)
首先是在相關(guān)法律法規(guī)中明確界定國家對(duì)于征地的職權(quán)，從征地的審批到公告程序以行政法的“法無明令即禁止”來限制行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限。其次，把國家因?yàn)楣怖娑鴮?shí)施的征地行為分為兩種情況：一是國家在給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下僅僅是使用，用完后盡量恢復(fù)原狀。二是征收，即國家依照法定程序，通過給予合理補(bǔ)償取得土地所有權(quán)。法律規(guī)范必須明確，國家的征地權(quán)只能用于必要的公益性用地。目前最重要的是修改《土地管理法》，使其與《憲法》規(guī)定的內(nèi)容相一致。必須嚴(yán)格界定公益性用地的范圍，可由人大組織聽證會(huì)，把政府、開發(fā)商、被拆遷者或者普通公眾，按照合理的比例組成聽證代表，通過民主程序決定某一項(xiàng)目是否出于公共利益的需要。
(二)完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
現(xiàn)在有關(guān)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍過低，不僅不能從客觀上解決國家公共利益與農(nóng)民利益之間的矛盾，也解決不了農(nóng)民的基本生活問題。因此，必須改進(jìn)評(píng)估辦法，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
(三)完善司法救濟(jì)
在土地征收的過程中，政府是直接行為者、決定者和征地糾紛的裁判者。當(dāng)征地糾紛發(fā)生時(shí)，政府的角色往往使其終局裁決無法讓土地所有人的利益得到充分保護(hù)，裁決也不會(huì)得到信服。因此，在行政權(quán)實(shí)施的同時(shí)必須有相關(guān)權(quán)利的制約，而司法救濟(jì)是保障農(nóng)民合法權(quán)益的最有效手段。然而在實(shí)踐中，法院對(duì)這一類的征地補(bǔ)償案件基本上不予受理，這是不合理也不合法的。依據(jù)行政法規(guī)定，對(duì)具體行政行為針對(duì)對(duì)象的一方不服的，有權(quán)向上級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議或向法院提起訴訟。筆者認(rèn)為還應(yīng)該規(guī)定有專門的律師或組織組成法律救援團(tuán)體，對(duì)征地農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)等方面的指導(dǎo)，讓農(nóng)民不再受蒙蔽，在發(fā)生糾紛時(shí)農(nóng)民不再手足無措，任人擺布?？梢砸勒辗ǘǔ绦蛳蛴嘘P(guān)機(jī)構(gòu)提出請(qǐng)求，并依法要求法院做出相關(guān)回應(yīng)，而不是一味的不予受理，相信司法才是正義的最后一道屏障。
土地是一國之根本，近年來農(nóng)村土地的流失逐漸嚴(yán)重，我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村土地的保護(hù)變得迫在眉睫。關(guān)于農(nóng)村土地征收，制度的完善是關(guān)鍵，實(shí)踐中程序合理公正是重中之重;科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制是這一行政行為得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。應(yīng)有效的解決政府與農(nóng)民的矛盾，從各方面協(xié)調(diào)二者的利益關(guān)系，充分保障農(nóng)民的權(quán)益，從而從根本上解決由于征地所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)事件。
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土地法學(xué)研究論文篇二
《 法學(xué)視角下我國土地分類之完善 》
摘要：法律上，我國的土地分類主要按土地的用途和利益性質(zhì)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。按照用途，土地被分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。依土地利益的性質(zhì)，土地被分為公益性用地和經(jīng)營性用地。2002年的《土地分類》(試行)中的土地分類以服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要特征，以生態(tài)功能為主的生態(tài)用地被作為“其他農(nóng)用地”對(duì)待。2008年的《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)設(shè)12個(gè)一級(jí)土地利用類型，也未將生態(tài)用地作為獨(dú)立的地類。為此，法律應(yīng)明確公益性用地的層次，將生態(tài)用地作為獨(dú)立的地類，且為層次較高的公益性用地。
關(guān)鍵詞：土地分類;生態(tài)用地;公共利益;公益性用地
中圖分類號(hào)：D924.12 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-2529(2011)06-0069-04
2008年我國制定了《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)，建立了統(tǒng)一的土地分類。為保證標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性，《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)取消了原有的農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地三大類分類體系，主要按土地用途設(shè)立的12個(gè)一級(jí)土地利用類型不受三大類型框架的限制而自成體系。這意味著包括林地、草地、水利等生態(tài)用地不再是《土地管理法》中的“農(nóng)用地”，應(yīng)作為獨(dú)立的土地利用類型。而現(xiàn)行有關(guān)土地法律制度仍是以農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地三大類分類為基礎(chǔ)，結(jié)合公益性用地與經(jīng)營性用地的理論構(gòu)架的。本文提出了如何銜接土地用途分類與土地利益分類以完善我國土地分類的問題。
一、土地法律用途角度之土地利用分類及評(píng)析
1.土地法律用途角度的土地利用分類
“農(nóng)用地”和“非農(nóng)用地”恐怕是我國土地分類或者土地利用分類最早的劃分類型。1984年的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》是我國最早的土地/土地利用分類依據(jù)。根據(jù)該規(guī)程，土地利用現(xiàn)狀分類的主要依據(jù)是“土地的用途、經(jīng)營特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征等因素”，而土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的目的則是“為制訂國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和有關(guān)政策，進(jìn)行農(nóng)業(yè)區(qū)劃、規(guī)劃，因地制宜地指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)……等項(xiàng)工作服務(wù)。”
1998年《土地管理法》按用途將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。為配合《土地管理法》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步明確農(nóng)用地，我國于2002年制定了《土地分類》(試行)，1984年《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的“土地利用現(xiàn)狀分類及含義”和1989年《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》中的“城鎮(zhèn)土地分類及含義”同時(shí)停止使用。《土地分類》(試行)在原來兩個(gè)土地分類基礎(chǔ)上，修改、歸并成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全國土地分類體系。在2002年的《土地分類》(試行)中，一級(jí)類設(shè)3個(gè)，即《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。三大類的界定嚴(yán)格按照《土地管理法》第四條第三款的規(guī)定，耕地、園地、林地、牧草地及新設(shè)的“其他農(nóng)用地”等5個(gè)地類共同構(gòu)成農(nóng)用地。
2008年，我國制定了《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)。制定該標(biāo)準(zhǔn)的主要目的是統(tǒng)一土地分類體系，從根本上消除政出多門、口徑不一等弊端，為第二次全國土地調(diào)查服務(wù)。在2008年《土地利用現(xiàn)狀分類》中，一級(jí)類主要按土地用途進(jìn)行分類，二級(jí)類按經(jīng)營特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征進(jìn)行續(xù)分，所采用的指標(biāo)具有唯一性。一級(jí)類土地利用現(xiàn)狀包括耕地、園地、林地、草地等。現(xiàn)行的土地利用類型“打破了原有的三大類分類體系”，使得12個(gè)一級(jí)類不受三大類型框架的限制而自成體系，以保證標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性。
2.對(duì)土地法律用途之土地利用分類的評(píng)析
每一個(gè)“土地”分類被視為表述了一種理論體系和相關(guān)假設(shè)，是理論運(yùn)用的結(jié)果。我國之前和現(xiàn)行土地利用分類的背后隱藏著何種價(jià)值假設(shè)?這種假設(shè)又如何影響到土地利用法律政策的設(shè)計(jì)?
“農(nóng)用地”和“非農(nóng)用地”的劃分一直都是我國土地利用分類的主要做法。上述《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的“土地利用現(xiàn)狀分類及含義”以及《土地分類》(試行)都是最好的例證。那些以生態(tài)功能為主的土地如生態(tài)林地、生態(tài)草地、濕地等，一律被納入“其他農(nóng)用地”的范疇?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要(2006-2020)》第三章“保護(hù)和合理利用農(nóng)用地”明確將“其他農(nóng)用地”表述為除耕地之外的林地、草地等。這反映在制度上便是1998年《土地管理法》和2002年《農(nóng)村土地承包法》都把農(nóng)用地分為耕地與其他農(nóng)用地，林地、草地、灘涂等被視為其他農(nóng)用地。
法律和政策將林地、草地等視為“其他農(nóng)用地”的做法，是以土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之基礎(chǔ)為出發(fā)點(diǎn)的，也是我國作為農(nóng)業(yè)大國的國情對(duì)法律、政策產(chǎn)生影響的真實(shí)注腳。農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)地位，耕地則是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。有關(guān)土地法律制度的設(shè)計(jì)都圍繞耕地保護(hù)展開，甚至以保護(hù)耕地為唯一的目的。如1998年《土地管理法》的立法和修訂意圖“主要是加強(qiáng)土地管理，解決亂占耕地、濫用土地的問題……”;1997年修訂《刑法》時(shí)只將非法占用耕地改作他用的行為規(guī)定為犯罪，非法占用耕地以外的農(nóng)用地的行為不被視為犯罪，如此立法的原因是“實(shí)踐中一些地方為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，非法占用耕地用于基本建設(shè)的情況非常嚴(yán)重，耕地減少速度過快，如果不加以特殊保護(hù)，國家糧食安全將無法保證”。
顯然，將土地粗略地按照“農(nóng)用地”和“非農(nóng)用地”以及“農(nóng)用地”內(nèi)部按照耕地與其他農(nóng)用地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，是非常簡單化的分類。其最大的缺陷是忽視了土地利用現(xiàn)狀分類即用途分類是以土地的形式分類為基礎(chǔ)的。應(yīng)在土地形式分類允許的情況下開展土地利用現(xiàn)狀分類，這是由土地始終是自然生態(tài)系統(tǒng)決定的。如1976年聯(lián)合國糧農(nóng)組織在其制定的《土地評(píng)價(jià)綱要》中將土地定義為“土地是影響土地利用潛力的自然環(huán)境總稱，包括氣候、地形、土壤、水溫和植被等……”
因此，土地的形式分類是第一位、決定性的，土地利用現(xiàn)狀分類應(yīng)以土地形式分類為基礎(chǔ)。保護(hù)和恢復(fù)土地生態(tài)條件的生態(tài)修復(fù)和保護(hù)政策必然會(huì)對(duì)土地利用現(xiàn)狀分類產(chǎn)生相當(dāng)?shù)挠绊懀恋乩矛F(xiàn)狀分類應(yīng)考慮此種影響。我國上述土地利用分類的做法沒有充分注意這點(diǎn)，導(dǎo)致對(duì)土地分類的爭論較多。其中較為一致的觀點(diǎn)是將生態(tài)用地作為獨(dú)立的土地類型。2008年《土地利用現(xiàn)狀分類》考慮了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)對(duì)土地利用現(xiàn)狀分類的影響，如把2002年《土地分類》中原有的“灌溉水田”和“望天田”合并為“水田”，實(shí)際上是取消了“望天田”這一分類，這是因?yàn)?ldquo;隨著各地退耕還林還革，望天田的面積越來越少，已不適單獨(dú)作為二級(jí)類型……”。不過。生態(tài)用地并沒有作為獨(dú)立的土地利用類型出現(xiàn)在?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》中。對(duì)此;有觀點(diǎn)認(rèn)為，在土地分類中不單獨(dú)設(shè)立諸如“濕地”、“生態(tài)用地”等交叉較多或范圍不夠確切的類型是適宜的。該觀點(diǎn)間接說明，我國現(xiàn)行土地利用現(xiàn)狀分類沒有以土地的形式分類為基礎(chǔ)，沒有考慮到生態(tài)保護(hù)和建設(shè)政策對(duì)土地利用現(xiàn)狀分類的決定性影響。
二、法律利益角度之土地利用分類及評(píng)析
土地經(jīng)濟(jì)供給的特點(diǎn)會(huì)引發(fā)因用途不同而導(dǎo)致利用效益不同的土地利用沖突。“利益沖突通常需要靠法律來制衡”，法律對(duì)利益進(jìn)行平衡就是“對(duì)各種利益重要性作
出估價(jià)或平衡，以及為協(xié)調(diào)利益沖突提供標(biāo)準(zhǔn)”。法律對(duì)土地利用沖突進(jìn)行制衡的前提便是將土地按利益性質(zhì)劃分為經(jīng)營性用地和公益性用地。此種分類需以土地用途分類為基礎(chǔ)，因此土地/土地利用分類的科學(xué)與否會(huì)直接影響土地利益調(diào)整的法律規(guī)范。
1.經(jīng)營性用地和公益性用地的劃分
經(jīng)營性用地概念最初出現(xiàn)在1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中。該通知規(guī)定，“商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅等經(jīng)營性用地，原則上必須以招標(biāo)、拍賣方式提供”。2002年國土資源部出臺(tái)的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條更肯定，經(jīng)營性用地必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓方式出讓。可見，經(jīng)營性用地是指用于或者可以用于工、商、農(nóng)、服務(wù)等營業(yè)目的的土地。經(jīng)營性用地上追逐的利益應(yīng)歸人私人利益的范疇。2008年《土地利用現(xiàn)狀分類》土地利用類型中的商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地等都屬于經(jīng)營性用地。
法律上的公益性用地概念間接出現(xiàn)在《土地管理法》第五十四條等關(guān)于以劃撥方式取得土地使用權(quán)的規(guī)定中：“城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地”可以劃撥方式取得。從該條可以推論出公益性用地的范疇。一般認(rèn)為，“公益性用地是指用于國家管理、教育、科研、國防、各種不盈利的公共設(shè)施和公共福利設(shè)施等非營業(yè)目的，且不允許用于任何營業(yè)目的的國有土地。”
法律將士地分為經(jīng)營性用地和公益性用地，主要在于兩者所代表利益的性質(zhì)有根本差異，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)因此存在明顯的差異。如為了公共利益的需要，可以對(duì)經(jīng)營性用地進(jìn)行征收、征用;為保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，公益性土地以劃撥方式取得，經(jīng)營性用地則應(yīng)當(dāng)通過有償?shù)姆绞饺〉茫渲懈偁幮源蟮慕?jīng)營性用地須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等公開方式取得。
2.經(jīng)營性用地和公益性用地分類之評(píng)析
法律對(duì)經(jīng)營性用地和公益性用地予以劃分是必要的。公益性用地的界定直接與公共利益這一核心概念相關(guān)?！段餀?quán)法》在第四十二條籠統(tǒng)規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地……”，并沒有對(duì)公共利益進(jìn)行界定或者列舉。2011年的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖然在第八條列舉了公共利益的外延，卻存在沒有明確公共利益層次的缺陷。
土地法背后的假設(shè)是，個(gè)人為了允許其進(jìn)入土地之法律表明之目的，將選擇、申請(qǐng)繼而利用每一種類型的土地，土地利用因而將以一種相當(dāng)有序和明智的方式進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)公共利益，法律必然會(huì)對(duì)不同用途的土地利用行為做出限制性乃至禁止性的規(guī)范。如有些土地須予以保留，不能由私人擁有;有些土地盡管可以私有，但其利用土地的方式、范圍和程度會(huì)受到一系列嚴(yán)格的限制。目前，有些用途的土地尤其是“濕地”、“生態(tài)用地”并沒有被明確作為獨(dú)立的地類，導(dǎo)致一些用途類型的土地不能自然地作為公益性用地。因此，應(yīng)完善2008年《土地利用現(xiàn)狀分類》下的12個(gè)一級(jí)土地利用類型，明確公益性用地的范圍及其層次性。
三、我國土地利用分類之法律完善
1.完善土地利用分類之法理
土地有多種用途，但具有多種用途的土地的自然供給是有限的。列寧指出，“土地有限是一種普遍的現(xiàn)象。”有限的土地“引起了土地利用、供給及價(jià)格等方面的一系列經(jīng)濟(jì)學(xué)特性”，最突出的是土地利用目標(biāo)上的沖突。根據(jù)美國著名土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊利的觀點(diǎn)，“土地利用有三個(gè)目標(biāo)：個(gè)人目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和增加生活的樂趣”
土地自然供給的有限性特點(diǎn)使不同用途的土地利用目標(biāo)產(chǎn)生沖突，但導(dǎo)致沖突加劇或嚴(yán)重化的卻是土地的經(jīng)濟(jì)供給。土地的經(jīng)濟(jì)供給具有彈性：即就經(jīng)濟(jì)效益而言，當(dāng)某一項(xiàng)用途需求增加，其帶來的利益必然提高，原作為其他用途的土地必有一部分轉(zhuǎn)作該項(xiàng)用途，使該項(xiàng)用途的土地供給量增加。土地經(jīng)濟(jì)供給的這種彈性在法律不健全的情況下，必然導(dǎo)致和加劇不同用途用地之間的利用沖突。按照土地利用沖突的利益的性質(zhì)，土地利用沖突分為：經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益的沖突、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)保護(hù)的沖突。目前，土地利用上經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)保護(hù)的沖突是政策和法律忽視的角落。
哪些土地利用類型在土地經(jīng)濟(jì)供給中處于劣勢地位，法律如何有效地解決土地利用中經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)保護(hù)的沖突?這些問題的回答依賴于對(duì)土地利用類型的厘清。有關(guān)土地分類的重要性，美國早在1922年給予了正視。1922年，美國總統(tǒng)哈丁召開“農(nóng)業(yè)大會(huì)”，美國有關(guān)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的最大權(quán)威在會(huì)上討論了一種名副其實(shí)、合適、綜合性的土地政策的緊迫需要。如RichardT.EIy博士指出，“如果不以土地的分類為基礎(chǔ)，就沒有土地政策值得哪怕是一分鐘的考慮。因此，讓我們將土地分類置于首位……將土地進(jìn)行分類從而判斷哪些區(qū)域應(yīng)當(dāng)用于作物、種草、森林是必要的，因?yàn)槲覀儗?duì)于土地這些種類的每一個(gè)類型都必須有截然不同的政策……”代表美國農(nóng)業(yè)部幾個(gè)部門的一個(gè)特別委員會(huì)在其最終報(bào)告中得出結(jié)論：“用于造林以及為了牧場、作物應(yīng)當(dāng)保留的面積，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過審慎的選擇而決定……為了實(shí)現(xiàn)此目的，對(duì)我們保存的土地面積進(jìn)行系統(tǒng)的分類是必要的。”因此，我國法律有關(guān)土地的分類應(yīng)有效地協(xié)調(diào)土地利用中的各種利益沖突，達(dá)到個(gè)人目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和增加生活樂趣同時(shí)實(shí)現(xiàn)的目的。
2.將生態(tài)用地作為獨(dú)立的土地利用類型
大力推進(jìn)生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)建設(shè)是我國自1998年以來為保障生態(tài)安全實(shí)施的戰(zhàn)略重點(diǎn)，即把退化了的土地自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)并發(fā)展到良性狀態(tài)，不少土地以發(fā)揮生態(tài)功能為主。為此，我國學(xué)術(shù)界較為一致地強(qiáng)調(diào)將以發(fā)揮生態(tài)功能為主的土地即生態(tài)用地作為獨(dú)立的地類。2008年《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)沒有將生態(tài)用地作為獨(dú)立的地類。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在土地分類中不單獨(dú)設(shè)立諸如“濕地”、“生態(tài)用地”等交叉較多或范圍不夠確切的類型是適宜的，該觀點(diǎn)同時(shí)肯定生態(tài)用地可以作為非基礎(chǔ)性的地類。實(shí)際上，我國有些政策已明確生態(tài)用地是獨(dú)立的土地類型而且是重要的土地類型。2000年《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》提出了生態(tài)用地的概念和保護(hù)。該綱要規(guī)定，“加強(qiáng)生態(tài)用地保護(hù)，凍結(jié)征用具有重要生態(tài)功能的草地、林地、濕地。建設(shè)項(xiàng)目確需占用生態(tài)用地的，應(yīng)嚴(yán)格依法報(bào)批和補(bǔ)償，并實(shí)行‘占一補(bǔ)一’的制度，確保恢復(fù)面積不少于占用面積。”《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》秉承“最具有生態(tài)價(jià)值的用地留住、保住，然后是基本農(nóng)田，基礎(chǔ)設(shè)施，在那之后才是城鎮(zhèn)村工礦用地”的理念，明確規(guī)定“生態(tài)用地與生活、生產(chǎn)用地并行”，要求“……保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地;嚴(yán)格控制對(duì)天然林、天然草場和濕地等基礎(chǔ)性生態(tài)用地的開發(fā)利用”;“嚴(yán)禁改變生態(tài)用地用途”;在城鎮(zhèn)發(fā)展中要“提高生態(tài)用地比例”。
科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋乩矛F(xiàn)狀分類……關(guān)系到土地利用類型結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及土地資源社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益的綜合發(fā)揮。生態(tài)安全已成為我國土地利用的重要價(jià)值取向，土地生態(tài)安全的保障和實(shí)現(xiàn)要求將土地中以發(fā)揮生態(tài)功能為主的土地類型――生態(tài)用地作為獨(dú)立的土地類型。生態(tài)用地作為獨(dú)立地 類也是確保土地合理利用之基礎(chǔ)。《憲法》第十條規(guī)定“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”，《土地管理法》第三條更明確指出“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。合理利用土地的前提是合理的土地利用結(jié)構(gòu)，生態(tài)用地作為獨(dú)立的土地利用類型是合理的土地利用結(jié)構(gòu)之要義。因此，法律應(yīng)將生態(tài)用地明確為獨(dú)立的土地類型，不再將其作為“其他農(nóng)用地”。
3.將生態(tài)用地納入公益性用地的范疇
土地是財(cái)富之母，經(jīng)營性用地和公益性用地的土地分類因此直接關(guān)涉到土地所有權(quán)制度、土地使用權(quán)制度等一系列權(quán)利和義務(wù)問題。如在土地取得上，有些土地必須保留為公有，不能私有;有些土地盡管可以由私人擁有，但出于公共利益仍然可以對(duì)其進(jìn)行征收、征用。為此，2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》特別要求“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”。
在將生態(tài)用地作為獨(dú)立的土地利用類型后，需要明確其是公益性用地還是經(jīng)營性用地。2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條列舉了公共利益的外延。如果將生態(tài)用地作為獨(dú)立的土地利用類型，為保障和實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的土地自然是公益性用地。實(shí)際上，環(huán)境利益為公共利益得到了法律的明確肯定。如我國《信托法》第60條將“發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境”列為公共利益目的之一，設(shè)立的信托屬于公益信托。臺(tái)灣《土地征收條例》第3條在列舉公益需要時(shí)，明確指出環(huán)境保護(hù)事業(yè)為公益事業(yè)。因此，環(huán)境利益為公共利益這一點(diǎn)是毋庸置疑的。由此可以得出結(jié)論：保障和實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的生態(tài)用地是公益性用地。就目前而言，應(yīng)作為公益性生態(tài)用地的土地包括：一級(jí)地類“林地”中的生態(tài)林地、森林類型的自然保護(hù)區(qū)土地;“草地”中的生態(tài)草地;“公共管理與公共服務(wù)用地”中的“公園與綠地”、“風(fēng)景名勝用地”等。
4.厘清公益性用地的層次
公益性用地類型眾多，眾多的公益性用地是否應(yīng)當(dāng)?shù)攘魁R觀?即它們?cè)诠矝Q策和立法的利益平衡過程中是否具有相同的權(quán)重?“公共利益需要有不同的層次，每一個(gè)層次所代表的公共利益需要的范圍、程度各不相同……”。同樣地，公益性用地也存在層次之分。這是由土地的自然特征決定的。如在實(shí)現(xiàn)公共利益的目的上，公益性建設(shè)用地不依賴或者較少地依賴于土地的自然特征。公益性生態(tài)用地則不同，其主要依賴于土地的自然特征才能實(shí)現(xiàn)。前者的選擇性大，對(duì)土地沒什么要求，不同自然特征的地塊之間可替代性較強(qiáng)。后者則完全不一樣，除了人工環(huán)境或者人工因素較多的環(huán)境外，環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)與土地的地形、地貌、土壤、坡度、侵蝕度、氣候、水文密切相關(guān)。如濕地功能的發(fā)揮，完全取決于其所在的位置、水文等。因此，生態(tài)公益性用地在一定程度上應(yīng)區(qū)別于那些較少依賴土地自然特征的公益性用地。
可見，公益性用地也存在層次之分，這決定公益性用地的制度安排應(yīng)有差異。最高層次的公益性用地應(yīng)是國防用地，這一點(diǎn)無需多言。國防用地之外的公益性用地的制度安排應(yīng)當(dāng)考慮其公共利益的實(shí)現(xiàn)對(duì)土地自然條件的依賴程度，依賴程度越高，其公共利益層次就相應(yīng)地高。因此，在國防用地之外的眾多公益性用地中，水利用地應(yīng)為層級(jí)最高的公益性用地;公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)事業(yè)用地次之;教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè)，政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑，交通事業(yè)，公用事業(yè)等是再次之的公益性用地。
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