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環(huán)境法視野下我國小礦的法律規(guī)制
【摘 要】礦業(yè)的發(fā)展是各國關(guān)注的重要內(nèi)容，其對經(jīng)濟和能源方面的貢獻不言而喻。然而由于礦業(yè)對生態(tài)的破壞和近年來礦難的不斷發(fā)生和升級，又使它成為眾矢之的。產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要取得經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏局面，同時也要求在法律層面具有可供參考的依據(jù)。本文基于對我國小礦的研究，分析了其在環(huán)境法視野下的法律規(guī)制。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境法;法律規(guī)制;小礦。
作為礦業(yè)的一個分支，小礦在國家經(jīng)濟發(fā)展中起到了較為重要的作用，尤其是在發(fā)展中國家，由于其具有投資小、回報快、技術(shù)要求低的優(yōu)勢，使其在欠發(fā)達地區(qū)起到了經(jīng)濟支柱的作用。然而，一個非常顯著的問題是小礦的運營勢必而且已經(jīng)造成眾多的社會問題和生態(tài)問題，應(yīng)該引起足夠的重視。
一、我國小礦在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。
由于我國的礦產(chǎn)資源結(jié)構(gòu)和地理分布的原因，小礦的出現(xiàn)和發(fā)展是不可避免的現(xiàn)象。小礦的技術(shù)要求低、投入少、回報少，并且伴隨著一系列的安全環(huán)境問題，但是小礦對我國的經(jīng)濟發(fā)展的作用是不容忽視的，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。
(一)資源方面。
我國的礦產(chǎn)資源存在著天然的不足，大礦、單一礦普遍較少，同時礦產(chǎn)資源分布地區(qū)地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，這些客觀因素都使大型開采設(shè)備在很多地區(qū)難以進行采礦工作，或者即使開采其獲得的經(jīng)濟效益和資源效益甚至不能抵消開采成本。小礦生產(chǎn)有效的解決這種矛盾，使零星分布的資源得到了很好的利用。
(二)就業(yè)方面。
我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)存在很大的問題，城鄉(xiāng)發(fā)展差異大，地區(qū)間也存在著較大的不均衡性，勞動力一部分集中在沿海發(fā)達地區(qū)，一部分則滯留在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村。小礦的成立通常是在農(nóng)村或邊緣地區(qū)進行的，這種勞動密集型產(chǎn)業(yè)能夠最大限度地吸收農(nóng)村剩余勞動力，擴大了農(nóng)村就業(yè)市場，為我國的就業(yè)難題發(fā)揮了一定的積極作用。
(三)經(jīng)濟方面。
小礦本身就具有盈利性質(zhì)，礦產(chǎn)資源從開發(fā)到流通環(huán)節(jié)都能產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟效益。同時，小礦的輻射面較廣，能夠拉動建筑業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、機械制造業(yè)、水利水電業(yè)等的發(fā)展，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)無疑具有重大的戰(zhàn)略意義。
二、環(huán)境法視野下我國小礦法律制度問題分析。
(一)小礦的法律地位不明確。
我國目前的經(jīng)濟體制把企業(yè)劃分為國有經(jīng)濟成分和非國有經(jīng)濟成分，小礦的經(jīng)濟成分通常是非國有經(jīng)濟占多數(shù)，而且個體私營越來越多。這就使得小礦在取得礦業(yè)權(quán)時遇到很多阻礙，同時在礦業(yè)部門、工商部門等均會受到不同的對待，使小礦的合法權(quán)益不能得到履行。
(二)小礦整合中缺乏環(huán)境監(jiān)管機制。
由于小礦存在的諸多問題，我國在 2005 年對小礦進行了專門的整治，大力拆除不合格的小礦，使企業(yè)效益相對較好的小礦進行整合。然而，在整治之后很多地方留下了數(shù)量眾多的廢礦，由于得不到有效的環(huán)境監(jiān)管，這些廢礦造成了巨大的環(huán)境和安全問題。
(三)小礦立法分散，層次低。
我國對小礦進行規(guī)范的法律制度總體來說比較分散，缺乏內(nèi)在的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，這些法律條文并沒有形成一個專門的體系，而是散見于各種法律規(guī)范中，例如《安全生產(chǎn)法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《中小企業(yè)促進法》等等。這種法律上的困境使小礦的經(jīng)營常常游走在法律邊緣，對自身發(fā)展和社會總體發(fā)展都產(chǎn)生了隱患。
(四)小礦準(zhǔn)入門檻高。
由于小礦的法律規(guī)范存在很大問題，也就使得想要合法成立一個小礦就要面臨繁雜的申辦手續(xù)，耗費時間長，費用較高。這種困境一方面為部分小礦進入礦業(yè)市場設(shè)置了極大的障礙，另一方面也可能催生“官煤勾結(jié)”的無證開礦行為，對礦業(yè)正常秩序帶來不利。
三、健全我國小礦法律規(guī)制的措施。
我國小礦的發(fā)展面臨諸多的法律困境，缺乏以小礦為主的專門立法，相關(guān)法律規(guī)范較為分散，層次較低，這都為我國健全小礦法律規(guī)范提出了迫切要求。
(一)設(shè)立我國小礦立法的基本原則。
法律的基本原則是立法的基礎(chǔ)，對法律的建立、完善、實施具有重要的指導(dǎo)意義。針對目前我國小礦產(chǎn)生的諸多問題和法規(guī)上的缺陷，要切實貫徹以下原則：
1、平等原則。平等原則主要是指小礦和大礦具有相同的法律地位，即要履行法律規(guī)定的義務(wù)，同時也享有法律賦予礦產(chǎn)企業(yè)的一般權(quán)利。平等原則能夠改變目前我國對小礦監(jiān)管不嚴(yán)、社會和企業(yè)對小礦存在歧視的狀況。
2、環(huán)境和安全責(zé)任原則。我國傳統(tǒng)的小礦企業(yè)已經(jīng)成為污染環(huán)境和礦難事故的代名詞，在進行立法時要重點把握小礦在環(huán)境和安全方面的責(zé)任劃分及處理規(guī)定，使小礦的發(fā)展符合現(xiàn)今企業(yè)低碳環(huán)?？沙掷m(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，保護小礦工作人員的生命安全。
3、資源合理利用原則。礦業(yè)本身的特征決定了在對小礦進行立法規(guī)范時要注意礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和有效利用。資源問題是我國乃至世界深切關(guān)注的話題，我國在解決資源問題時采取了一系列措施，對小礦的管理應(yīng)納入下一階段立法重點內(nèi)容。
(二)對小礦進行專章立法。
目前我國的法律在涉及到小礦管理和規(guī)范時，體現(xiàn)出礦業(yè)保障不完善、法律地位不明確、立法分散等諸多問題。出現(xiàn)這些問題的主要原因是我國目前還沒有對小礦進行專章專項的立法，而出現(xiàn)小礦立法散布于其他法律條文中的情況。因此，我國亟需一部以保障小礦權(quán)利為主的高層次的系統(tǒng)性法律，對小礦的定義、界定范圍、小礦權(quán)利的設(shè)定和流轉(zhuǎn)、小礦的準(zhǔn)入問題進行詳細的規(guī)定。
參考國際上關(guān)于小礦的立法可以總結(jié)出立法的兩種模式，一種是小礦單獨立法，這種立法形式具有的優(yōu)勢是針對性強，同時由于其獨立性便于進行修改;第二種是將大礦和小礦的立法進行一體化操作，具體表現(xiàn)為在在礦業(yè)法中設(shè)立專門的篇章對小礦進行規(guī)范和權(quán)利保護，這一種模式的立法能從宏觀上把握對小礦的管理，同時對小礦的法律效力也相應(yīng)的得到提高。我國目前的立法模式采用的是第二種，但是相比國際上礦業(yè)立法發(fā)達的國家來說，法律條文還略顯單薄。因此，應(yīng)考慮立法技術(shù)和我國小礦的獨特性進行有針對性的專章立法。
(三)健全小礦管理法制機制。
法律的效用一方面來自于其震懾力，一方面來自于在實際生產(chǎn)生活中的實施。完善的法律需要進行有效地貫徹執(zhí)行才能切實發(fā)揮其重大作用，完善對行業(yè)秩序的整頓。目前我國小礦的管理體制存在機構(gòu)設(shè)置改組頻率高、權(quán)利相對不集中、層次關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題，因此需要完善的法律法規(guī)和健全的組織結(jié)構(gòu)對小礦進行有針對性的監(jiān)管。在健全管理組織機構(gòu)的同時，還應(yīng)轉(zhuǎn)變政府的管理理念。從我國政府對小礦的實際管理來看。一直以來都是采取單一化的監(jiān)管模式，機動靈活性受到極大的壓制，對小礦發(fā)展中出現(xiàn)的問題很難想出有效的解決方案。從現(xiàn)代管理理念出發(fā)，參考國外的管理經(jīng)驗，使政府樹立起服務(wù)性的管理理念，以人文本，將可持續(xù)發(fā)展引入對小礦的立法監(jiān)管中，從環(huán)境方面、安全方面、教育方面、技術(shù)方面給予小礦相應(yīng)的支持和管理。
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我國電子垃圾污染防治立法初探
〔摘 要〕 目前我國電子垃圾污染日益嚴(yán)重，而有關(guān)防治電子垃圾污染的立法還不夠完善。應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)，建立系統(tǒng)性電子垃圾回收處理及利用法律體系，完善生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，并加強對電子垃圾進口的法律規(guī)制。
〔關(guān)鍵詞〕 電子垃圾; 二次資源; 延伸責(zé)任; 回收處理。
一、電子垃圾的特征。
電子垃圾是指已經(jīng)報廢的電腦、電話機、手機和家用電器等電子產(chǎn)品。[1]即家用電器、計算機通信設(shè)備、工業(yè)控制設(shè)備等電子產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中和使用后報廢或者淘汰下來，不能再做原用途的廢棄物。
電子垃圾具體包括： 生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的不合格設(shè)備及其零部件; 維修過程中產(chǎn)生的報廢品及廢棄零部件; 消費者廢棄的設(shè)備; 根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，被視為電子垃圾的。[2]電子垃圾有如下特征：
1. 電子垃圾數(shù)量大、增長快。中國現(xiàn)在已經(jīng)成為全球家電及電子產(chǎn)品生產(chǎn)和消費大國，電子產(chǎn)品日益普及，逐漸成為中國普通居民家庭生活必需品。據(jù)統(tǒng)計，2008 年我國電視機產(chǎn)量 9015 萬臺、冰箱4600 萬臺、洗衣機 3900 萬臺、空調(diào) 6850 萬臺、電腦13800 萬臺、打印機 6167 萬臺、移動電話 6 億部。據(jù)專家估算，我國電器電子產(chǎn)品每年淘汰數(shù)量以千萬臺計。同時，一些國內(nèi)外不法商販利用我國電子垃圾法律監(jiān)管不健全，將大量的電子垃圾轉(zhuǎn)移到我國，更增加了我國電子垃圾的數(shù)量。
2. 電子垃圾的潛在危害性。電子垃圾能否對環(huán)境造成污染和危害，主要取決于兩個方面： 一是電子垃圾中是否含有能夠?qū)Νh(huán)境造成危害的物質(zhì);二是對電子垃圾采取何種方法進行處置。電子垃圾不經(jīng)處理，直接混在生活垃圾中填埋或者焚燒，會對人和環(huán)境造成嚴(yán)重的危害。同樣，如果處置方法不當(dāng)，如采用酸浸、火燒等原始的工藝進行回收處理，會嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。[3]一些手工作坊，為了追求短期效益，采用露天焚燒、強酸浸泡等落后方式處理廢棄電器電子產(chǎn)品，廢氣、廢液、廢渣隨意排放造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，對人體健康造成了潛在威脅。
3. 電子垃圾的資源性。電子垃圾中含有多種貴重金屬和其他有用材料，比如有色金屬、黑色金屬、玻璃、塑料等。如果能夠?qū)ζ溥M行回收利用，電子垃圾就是珍貴的資源，對于節(jié)約資源和保護環(huán)境都具有重要的意義。從材料角度來講，這些廢棄物只是暫時失去了使用價值，其基本性質(zhì)和特征并沒有發(fā)生改變，是一種低成本的資源。
二、我國電子垃圾存在的問題及立法現(xiàn)狀。
( 一) 我國電子垃圾污染防治現(xiàn)狀。
1. 我國電子垃圾回收處理現(xiàn)狀。在電子垃圾的回收處理方式上，家庭作坊式的處理方法是我國目前的主要方式。所回收的廢舊家電都流向不正規(guī)的報廢家電拆解作坊，通過手工拆解后，將可以利用的元件回收利用，不能利用的當(dāng)做一般垃圾進行處理，根本談不上合理的回收利用。電子垃圾的組分復(fù)雜，其中包含許多危險廢物，需要專門的技術(shù)和設(shè)施進行處理，才能保證不造成污染并合理的回收利用，而現(xiàn)今我國并沒有一套完整的比如稅收、貸款、補貼等方面的政策支持。加之我國電子垃圾回收處理技術(shù)落后，回收處理產(chǎn)業(yè)處于初級階段，這使我國對電子垃圾的有效回收處理面臨重重困難。
2. 我國電子垃圾的管理現(xiàn)狀。在我國，家用電器和電子產(chǎn)品廢棄后主要有以下出路： 一是大量的電子垃圾流向二手市場，經(jīng)銷商翻新后作為二手商品出賣，這些廢舊產(chǎn)品由于“超期服役”，容易造成能源的浪費和安全的隱患。二是大多數(shù)電子垃圾特別是廢舊家電在技術(shù)落后的小作坊或者家庭院落中被拆解。這些設(shè)備簡陋、缺乏環(huán)保條件的加工點，對報廢的電子產(chǎn)品進行拆解，并利用簡單原始的方法進行處理，僅僅取出有價值的元件和金屬材料，拆解的廢棄物污染了水、土壤和空氣，造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題。三是被處置，其處置手段主要是填埋，其次是混在生活垃圾中被焚燒，這些處置手段沒有對電子廢物進行專門的環(huán)保處理，不能消除電子垃圾帶來的環(huán)境危害。
[4]解決電子垃圾污染問題，其根本在于從源頭上減少電子垃圾的產(chǎn)生。而我國目前既沒有對電子垃圾進行嚴(yán)格監(jiān)管也沒有超前的引導(dǎo)措施來引導(dǎo)電子產(chǎn)品向環(huán)保化和低污染低成本化發(fā)展，對電子垃圾基本處于無監(jiān)管狀態(tài)。
( 二) 我國電子垃圾污染立法的現(xiàn)狀。
2003 年 1 月 1 日，《清潔生產(chǎn)促進法》開始實施，該法對電子電器的生產(chǎn)領(lǐng)域進行了管理。2005年 4 月 1 日，新修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》也開始實施，該法以循環(huán)經(jīng)濟為理念，對電子垃圾的回收處理做出了規(guī)定，如第三十七條： “拆解、利用、處置廢棄電器產(chǎn)品和廢棄機動車輛，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，采取措施，防止污染環(huán)境。”[5]對電子垃圾的處理做出了原則性規(guī)定。2006 年 2 月 28 日，為應(yīng)對歐盟“WEEE ”和“ROHS”兩項指令帶來的技術(shù)壁壘，規(guī)范國內(nèi)電子電器設(shè)備制造行業(yè)的生產(chǎn)和出口行為，信息產(chǎn)業(yè)部、國家發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)總署、工商總局、質(zhì)監(jiān)總局、環(huán)保總局聯(lián)合制定并頒布了《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》，《辦法》于 2007 年 3 月 1 日起正式實施。為從源頭上控制電子電器設(shè)備的廢棄量，防治電子垃圾回收處理過程中的環(huán)境污染問題，促進國內(nèi)相關(guān)行業(yè)盡快研發(fā)鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴二苯醚和多溴聯(lián)苯等有害物質(zhì)的替代品，國家環(huán)?？偩?、科技部、信息產(chǎn)業(yè)部、商業(yè)部又于 2006 年 8 月23 日聯(lián)合發(fā)布了《廢棄家用電器與電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》，該《技術(shù)政策》主要規(guī)定了電子電器設(shè)備生產(chǎn)者的責(zé)任。另外，由國家發(fā)改委起草的《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理條例》在 2009年 2 月由溫家寶總理簽署國務(wù)院令，于 2011 年 1 月1 日起開始實施，以此來規(guī)范我國目前混亂的電子垃圾回收處理行為。
目前為止，我國對電子垃圾的處理規(guī)范主要是部門規(guī)章，并沒有一部專門性的法律對電子垃圾規(guī)范化處理進行系統(tǒng)、全面、細致規(guī)定，造成了我國電子垃圾處理無法做到系統(tǒng)化、規(guī)范化和環(huán)?；?，且我國目前規(guī)范電子垃圾的法律法規(guī)多為原則性規(guī)定，實際操作性極差。
三、我國防治電子垃圾污染的立法建議。
( 一) 制定和完善電子垃圾污染防治法律法規(guī)。
我國目前還沒有關(guān)于電子垃圾污染防治的綜合性、統(tǒng)率性立法，應(yīng)該在完善《固體廢物污染環(huán)境防治法》的基礎(chǔ)上參照國外成功立法經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，盡快建立和完善電子垃圾污染防治法律體系，實現(xiàn)國內(nèi)的電子產(chǎn)品生產(chǎn)及回收處理的無害化。通過提高電子垃圾污染防治法律的立法層級，完善電子垃圾污染防治法律法規(guī)。避免部門規(guī)章效力沖突時，執(zhí)法部門無所適從的現(xiàn)象，保證電子垃圾得到合理的處置，做到廢舊家電的資源循環(huán)利用，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。
( 二) 建立系統(tǒng)性電子垃圾回收處理法律體系。
電子垃圾系統(tǒng)性回收處理法律體系，就是要用立法的形式對電子垃圾的回收處理進行系統(tǒng)性設(shè)定，用法律來規(guī)范電子垃圾的回收、處理和再利用。一方面，要在法律中對電子垃圾的回收處理流程做出明確、具體的規(guī)定。應(yīng)在法律上構(gòu)建一個系統(tǒng)完整的電子垃圾回收處理規(guī)范體系，對電子垃圾回收處理實行多元化回收和集中處理。生產(chǎn)企業(yè)負有對自己產(chǎn)品的處理責(zé)任，經(jīng)銷商和售后服務(wù)機構(gòu)有義務(wù)回收電子垃圾，并將回收的電子垃圾交售給有資質(zhì)的處理企業(yè)。另一方面，要建立電子垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)法律體系，對處理企業(yè)明確規(guī)定具體的資格、條件以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。處理企業(yè)應(yīng)按照法律規(guī)定設(shè)立，嚴(yán)格按照國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，對回收的電子垃圾進行分類檢測。對經(jīng)測試、維修后達到再利用安全標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)貼上再利用產(chǎn)品標(biāo)識，方可在舊貨市場上銷售。
( 三) 完善生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，在立法中明確各方責(zé)任。
美國的生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度是值得我們借鑒的，應(yīng)在立法中結(jié)合我國的實際進行完善，建立有區(qū)別的生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，并明確各方在電子垃圾處理中的責(zé)任。我國在電子垃圾污染環(huán)境立法中，在各責(zé)任方的責(zé)任分擔(dān)上，生產(chǎn)者承擔(dān)的不是像歐盟一樣的全部全程責(zé)任，而是部分全程責(zé)任，即生產(chǎn)者負有對電子垃圾從回收到處理到再利用的全部實施責(zé)任和部分經(jīng)濟責(zé)任。[6]銷售者在回收環(huán)節(jié)承擔(dān)協(xié)助回收的法律責(zé)任，并和消費者一起分擔(dān)剩余的部分經(jīng)濟責(zé)任。政府除了有監(jiān)管的責(zé)任外，還要為電子垃圾的回收處理提供科研技術(shù)支持。只有在立法中明確各方責(zé)任，讓生產(chǎn)者、銷售者以及政府在電子垃圾處理的各環(huán)節(jié)中各司其職，方能促使各方積極履行職責(zé)，防治電子垃圾污染環(huán)境。
( 四) 完善電子垃圾回收利用法律體系。
對于新興的中國市場而言，電子垃圾回收處理的建立和健全，還有很長的路要走。在立法中應(yīng)對電子垃圾的回收利用建立一個系統(tǒng)完整的法律規(guī)范體系，積極引導(dǎo)和扶持有條件的中心城市建立再生資源回收網(wǎng)絡(luò)和集散市場。在法律的引導(dǎo)下逐步實現(xiàn)由單純處理轉(zhuǎn)向綜合、集中、高科技化處理，實現(xiàn)電子廢棄物再循環(huán)企業(yè)的市場化運營，推動再生資源回收利用企業(yè)逐步向集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。目前我國已經(jīng)在浙江省、廣東省及青島市、大連市等省市開展了廢舊家電回收利用試點工作，為建立規(guī)?；墓I(yè)園區(qū)，爭取第一手的資料。[7]在堅決取締個體加工處理廢舊家電的基礎(chǔ)上，做到分散回收、集中處理，充分利用各類廢棄物的有用資源，減少資源浪費。
( 五) 加強對電子垃圾進口的法律規(guī)制。
對電子垃圾進口進行法律規(guī)制，即通過在法律中建立一系列的懲戒措施，用法律來規(guī)范電子垃圾的進口行為，防止電子垃圾污染轉(zhuǎn)嫁。我國要用立法來禁止發(fā)達國家和地區(qū)向我國出口電子垃圾，進行污染轉(zhuǎn)嫁，在法律上嚴(yán)格規(guī)范廢舊電子產(chǎn)品的進口行為，嚴(yán)防國外電子垃圾進入我國。我國是《巴塞爾公約》的成員國，《巴塞爾公約》是禁止富國向窮國出口電子垃圾的國際公約。我國要在自己的國內(nèi)法中將公約的精神和原則本土化，建立嚴(yán)格的法律懲戒制度，規(guī)范進口者的進口活動，嚴(yán)防國外電子垃圾對我國的污染轉(zhuǎn)嫁。
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