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試析國家建構(gòu)過程中村民自治面臨的困境及對策
摘 要：村民自治作為中國現(xiàn)代化國家建構(gòu)的一個戰(zhàn)略選擇，不僅是中國歷史和社會發(fā)展的邏輯結(jié)果，更是保障國家穩(wěn)定的必然選擇。但是，隨著國家經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅的取消，村民自治出現(xiàn)了無法避免的制度局限，也給村民自治帶來了新的挑戰(zhàn)。文章從大量的調(diào)研出發(fā)，歸納了村民自治過程中出現(xiàn)的矛盾與困境，并提出了幾點(diǎn)可操作的對策。
關(guān)鍵詞：國家建構(gòu); 村民自治; 農(nóng)村治理。
村民自治自實(shí)行以來，一直為我國農(nóng)村治理及國家政權(quán)的穩(wěn)固發(fā)揮著非常重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的不斷加快和國家建構(gòu)下的政策調(diào)整，村民自治也面臨著新的挑戰(zhàn)。
一、我國村民自治的演進(jìn)。
村民自治是指廣大農(nóng)民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。1987 年彭真在全國人大常委會討論《中華人民共和國村民委員會組織法( 試行) 》時發(fā)表題為《通過群眾自治實(shí)行基層直接民主》的講話，詳細(xì)闡述了用民主的方式重組農(nóng)民的方法。1987 年《中華人民共和國村民委員會組織法( 試行) 》頒布，村民自治正式確定為一項國家法律保障的制度，1998 年11 月修訂通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，中國村民自治進(jìn)入到一個國家整體推進(jìn)的全新階段。村民自治不僅建立了基本的制度框架和體系，而且也日益下沉，成為我國農(nóng)民群眾的政治實(shí)踐。
現(xiàn)代國家包括兩個部分，首先是領(lǐng)土完整的民族國家，再者是民主國家。亨廷頓通過研究認(rèn)為：“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進(jìn)而成為政府的穩(wěn)固基礎(chǔ)，那它就必須把自己的組織擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)?！盵1]村民自治作為一種國家法律制度，是在現(xiàn)代化背景下的國家建構(gòu)中產(chǎn)生的。在發(fā)展中國家，現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要任務(wù)之一，就是對占人口多數(shù)的農(nóng)民的吸納。誰能吸納農(nóng)民，誰就能擁有國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)和國家發(fā)展的動力。[2]村民自治正是國家權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村的制度創(chuàng)新，是國家以民主治理體制吸納廣大農(nóng)民，這種將農(nóng)民置身于鄉(xiāng)村治理體制中心的方式，激發(fā)了億萬農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。阿爾蒙德曾經(jīng)指出： “盡管發(fā)展的邏輯意味著國家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)要先期進(jìn)行，但發(fā)展的政治卻迫使第三世界國家同時面臨著人們對參政的分配的要求及期望?！?]村民自治在國家法律和政策許可的范圍內(nèi)，具有直接民主的特性，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四種形式直接管理與自己利益密切相關(guān)的村莊社會事務(wù)。通過這種基層群眾自治形式，將農(nóng)民吸納到黨和國家的政治體系中，建立起國家與農(nóng)民的縱向聯(lián)系，從而鞏固國家政權(quán)，維護(hù)國家穩(wěn)定。這不僅是國家建構(gòu)的重要組成部分，也是維持經(jīng)濟(jì)社會等各方面發(fā)展的保障。
二、村民自治過程中面臨的困境。
1. 經(jīng)費(fèi)短缺： 免稅時代的村級財政。
1983 年，農(nóng)民迎來了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。2006 年，9 億中國農(nóng)民又迎來了“免稅時代”，依法徹底告別了延續(xù)了兩千多年的“皇糧”傳統(tǒng)。億萬人民歡天喜地的同時，村民自治也迎來了制度性挑戰(zhàn)。村民自治作為一種來自鄉(xiāng)村內(nèi)生型的治理機(jī)制嵌入到原有的自上而下的治理結(jié)構(gòu)中，必然會產(chǎn)生機(jī)制性摩擦。[2]本來就不寬裕的村級財政，遭受到了沉重打擊。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，許多村級日常活動無法開展，村民期盼的公共服務(wù)難以提供。中國有句俗語： “巧婦難為無米之炊?！鞭r(nóng)業(yè)稅免除后，各級政府以減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的制度和措施相應(yīng)出臺，不允許以任何理由任何形式集資籌款。資源匱乏、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村委會普遍出現(xiàn)了運(yùn)轉(zhuǎn)困難，功能難以發(fā)揮的局面。村民委員會作為基層群眾性自治組織，擔(dān)負(fù)著維護(hù)村莊社區(qū)秩序、提供村莊社區(qū)公共產(chǎn)品、促進(jìn)村莊社區(qū)發(fā)展的重任。村委組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，包括辦公設(shè)施的具備、村組人員的基本工資保證、組織活動的必要經(jīng)費(fèi)，等等?？梢姶逦瘯恼＿\(yùn)轉(zhuǎn)離不開必要的財政支持，村民委員會要想履行好各項職能，首先必須確保自身能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但在免除農(nóng)業(yè)稅后，村級財政周轉(zhuǎn)只局限于上級轉(zhuǎn)移支付和村集體經(jīng)濟(jì)的收入，在筆者調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)一些集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱的村莊在上級較為有限的轉(zhuǎn)移支付下，負(fù)債累累。免稅前留下的種種遺留問題至今也沒有解決，以前農(nóng)戶欠的稅一直沒有補(bǔ)齊，或者以前修理公共設(shè)施集資的欠款，有些已經(jīng)成為“活死賬”，但沒有明確的規(guī)定辦法以解決此類問題，村委會更加難以運(yùn)轉(zhuǎn)。
現(xiàn)代國家的理想治理體制是縱向統(tǒng)一和橫向多元的有機(jī)結(jié)合，以便既保障主權(quán)國家的一致性，又促使社會充滿活力。[2]黨的十七屆三中全會明確提出要培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，有益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，可以培育一些有益于豐富群眾精神生活和社會和諧的文化娛樂組織，也可以培育一些有益于鄉(xiāng)村民主管理和權(quán)益保護(hù)的農(nóng)村公益組織。然而在村級財政陷入癱瘓之時，村級各類組織的成長和發(fā)育面臨困難。村民自治的核心就是要發(fā)揮億萬農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，自主決定與自身利益相關(guān)的事務(wù)。徐勇教授曾指出，如果將現(xiàn)有的村民委員會作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的成長。[2]村民委員會為村民自治提供了制度性平臺，需要農(nóng)民組織化參與。通過高度理性化的社會組織，將分散化的單個人組織起來，通過集體行動，參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，并在這一過程中使村民自治權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。在市場化過程中形成的理性化社會和農(nóng)民的自我組織，能夠?yàn)榇迕褡灾蔚某砷L提供必要的社會條件。[4]然而村級經(jīng)濟(jì)合作組織、文化組織由于資金短缺而無法完成自我服務(wù)的目標(biāo)，村級組織不再是充滿活力，而是舉步維艱。村民群眾參與的廣度和深度，決定村民自治發(fā)展的好壞，村民與村級組織之間的互動減少、農(nóng)民組織化程度低、農(nóng)村組織發(fā)展不完善等情況，嚴(yán)重影響了村莊治理的有效性。
長期以來，村民對村委會的依賴性一直表現(xiàn)在日常生產(chǎn)生活的各個方面，大到農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場信息、文娛活動、勞務(wù)輸出，小到鄰里矛盾、婚喪嫁娶等。由于村民委員會受制于諸多因素，并不能及時、有效地提供相應(yīng)的村民服務(wù)，難以滿足農(nóng)民群眾日益多元化的需求，村民對村委會的期望值超出了村委會的能力范圍，不滿情緒難免產(chǎn)生。再者，城市的公共設(shè)施、公益事業(yè)都由國家財政承擔(dān)，相比之下，農(nóng)村的各項建設(shè)和發(fā)展經(jīng)費(fèi)則是農(nóng)民事農(nóng)民辦，甚至包括農(nóng)村義務(wù)教育、水利維護(hù)、道路修建等都是農(nóng)民出資興辦。農(nóng)民享受不到同等的國民待遇，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，村級財政嚴(yán)重短缺，難有積累。特別是中西部地區(qū)，仍屬于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財政，從而造成現(xiàn)代政府體系與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財政的尖銳沖突。[5]。
2. 體制障礙： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的擠壓。
據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員的職能主要包括兩個方面，一是依法履行自治職能，辦理村務(wù); 二是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，協(xié)力政務(wù)。然而在現(xiàn)行體制下，村委會往往主動或被動地被鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府納入科層化組織體系中，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主控下的村民委員會也往往將完成政務(wù)作為工作的首要，村務(wù)只是在完成政務(wù)的情況下兼顧，其職能履行存在著片面化的傾向。在筆者調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，有的村委會為完成國家新農(nóng)村建設(shè)的硬性指標(biāo)，一些公共基礎(chǔ)設(shè)施的購買和建設(shè)往往使村級財政不堪重負(fù)，但是為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的任務(wù)，不惜借錢欠款。很大比例上的村民委員會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設(shè)組織和辦事機(jī)構(gòu)。村委會被動行政化，擠壓了鄉(xiāng)村社會自主性空間，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治權(quán)利被削弱，這不利于村民自治規(guī)范有序的發(fā)展。計劃生育、新農(nóng)村建設(shè)、殯葬改革等硬性工作指標(biāo)的強(qiáng)制完成使村委會在強(qiáng)大的行政壓力下失去了自主性?？v向的行政權(quán)如何與橫向的自治權(quán)相結(jié)合，便成為村民自治面臨的突出矛盾。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家所行使的權(quán)力是社會公共權(quán)力的組成部分，是政權(quán)意志的體現(xiàn)。村委會是以村民委員會為代表的自治組織，其權(quán)力來源于村民的選舉和授權(quán)，是一種社區(qū)自治權(quán)。雖然實(shí)行村民自治制度以來，國家行政權(quán)力逐步退出了鄉(xiāng)村社會，但是國家不可能放棄也不應(yīng)該放棄對鄉(xiāng)村社會的管制。這樣就出現(xiàn)了“鄉(xiāng)政管理權(quán)與村民自治權(quán)二元并存”的局面。[6]免稅之后的村級財政出現(xiàn)了嚴(yán)重赤字的局面，維持村委會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)大部分來自于上級的轉(zhuǎn)移支付，村級的財政轉(zhuǎn)移支付由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，村干部也往往潛意識中認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)完成的好，才會有更多的轉(zhuǎn)移支付，這使得村級組織更加依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為自治組織的村民委員會及其成員村干部的自主性日益喪失。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項。然而據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村事務(wù)的管理還是很多，如有的村莊低保評定受上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“指導(dǎo)”，村里公共設(shè)施的施工由上級領(lǐng)導(dǎo)指定的施工隊進(jìn)行，等等?；鶎诱畬r(nóng)村事務(wù)的管理權(quán)力不斷擴(kuò)張，使村民的自治權(quán)受到限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊發(fā)展、村莊規(guī)劃、招商引資的實(shí)施起推進(jìn)作用，所以村莊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性更加明顯。
3. 青年缺失： 外出務(wù)工對村民自治的削弱。
隨著我國城市化進(jìn)程的加快，以農(nóng)村為流出地、城市為流入地的人口流動明顯增強(qiáng)，這一趨勢改變了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，也使村民自治制度受到了影響。有學(xué)者指出，現(xiàn)有的村民自治制度是一種適合于傳統(tǒng)村莊的自治制度。即人口相當(dāng)、居住集中、居民日常流動性不強(qiáng)的村莊。然而在現(xiàn)代國家建構(gòu)下，制度已明顯與現(xiàn)實(shí)需求不符合。
徐勇教授研究發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段農(nóng)村人口流動呈三種不良勢態(tài)： 即有流動無發(fā)展的鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”，有流動無突破的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)再復(fù)制以及有流動無安寧的鄉(xiāng)村秩序失衡。[7]通過筆者在湖北及河南等地調(diào)研的資料可以看出，村里留守的都是老人、婦女和兒童，青壯年往往選擇外出打工。近幾年，不但空巢家庭戶數(shù)在增加，全家外出打工的戶數(shù)也呈增長趨勢。在現(xiàn)代社會的經(jīng)濟(jì)壓力下，醫(yī)療教育資金的支出日益攀高，村民不愿意支出路費(fèi)等行使自己的選舉權(quán)和其他權(quán)力。大多數(shù)外出打工人員只選擇春節(jié)回家，返回打工地點(diǎn)的時間也越來越提前，留在村莊的時間越來越少，造成其客觀上和主觀上的關(guān)系疏遠(yuǎn)，對村里公共事務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)等無暇過問，村民與村莊的關(guān)系呈淡化趨勢。在這種情況下，投票選舉都難以保證，民主管理、民主監(jiān)督更無法淡及。村民自治制度“以人為本”的核心要素缺失，資金等要素流失，農(nóng)民群眾一定程度上主動放棄了村民自治中的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。再者，外出打工人員多是年輕人，對村莊來說，失去了活力和發(fā)展激情，村莊發(fā)展需要村民集思廣益，以發(fā)揮最大的主觀能動性。長年在外的打工者對村莊變化不敏感，也不能使他們發(fā)揮自己在城市所獲得的新思路和新想法，這一年齡層的缺失破壞了鄉(xiāng)村原有的人口結(jié)構(gòu)，極大地削弱了村民自治的有效性。
4. 利益沖突： 被迫拆遷對農(nóng)民自治權(quán)的侵犯。
媒體和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)使越來越多的人了解到，新農(nóng)村建設(shè)和城市化發(fā)展帶來的對農(nóng)民土地的征用和侵占，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的利益分配等問題逐漸突出，成為亟須解決的問題。土地、宅基地征用，粗暴侵占案例增多，征地拆遷已成為農(nóng)村突出的社會矛盾，農(nóng)民自治權(quán)遭到嚴(yán)重侵犯。征地拆遷矛盾重重，主要原因在于民眾參與度低，民主管理、民主監(jiān)督走形式主義，知情權(quán)遭漠視乃至剝奪。如今，征地拆遷過程大多由地方政府單方面主導(dǎo)，權(quán)利人對補(bǔ)償安置政策內(nèi)容無法影響，更無力改變。尤其是那些離縣區(qū)及市區(qū)較近的城郊鄉(xiāng)村，違背大多數(shù)村民意見的拆遷更是時常發(fā)生。在這些征地拆遷過程中，激化的不是村民與征地方的矛盾，而是村民與政府的矛盾，在很多拆遷事件中，村民主要表達(dá)對政府的不滿意。由拆遷引發(fā)的矛盾和沖突將形成破壞力，摧毀城市化的成果，它不僅延緩城市化進(jìn)程，還會影響社會安定。
拆遷矛盾的激化說明了村民無法實(shí)行自治權(quán)，無法依法安排自家宅基地的使用權(quán)，村民無法民主管理村莊事務(wù)。一些地區(qū)村干部與征地方相勾結(jié)非法出售村集體用地的使用權(quán)等現(xiàn)象，也說明了民主監(jiān)督的無效性，說明了“制度設(shè)計與民主實(shí)踐的巨大差距”[8]。程序細(xì)節(jié)設(shè)置、相關(guān)懲處措施及法律規(guī)定的不完備無法保障村民行使自治權(quán)。
三、完善村民自治的對策。
現(xiàn)代國家構(gòu)建中權(quán)力的集中化、制度化和理性化為民主權(quán)利保障和參與擴(kuò)大提供了可能性，而現(xiàn)代國家愈益深入滲透社會，愈益需要大眾的參與和認(rèn)同來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的理性化和可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。[9]自實(shí)行農(nóng)業(yè)稅免稅以來，村民自治出現(xiàn)了不可避免的新問題，法律及制度的調(diào)整不僅是保障村民自治有效性的工具，更是保障農(nóng)民權(quán)益和維護(hù)國家穩(wěn)定的法寶。
1. 加大轉(zhuǎn)移支付，重在公共物品及公共服務(wù)的提供。
農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村農(nóng)民和城市市民的公共物品及公共服務(wù)相比，農(nóng)民所享受到的可以說是九牛一毛。農(nóng)業(yè)稅的取消使村級組織越來越依賴于上級的轉(zhuǎn)移支付，村級各項工作和服務(wù)的開展完全受限于資金。道路方面，路網(wǎng)建設(shè)以來，沒有實(shí)現(xiàn)組組通的村莊比比皆是，修整公路需要大量的資金，超出了地方政府的可支配范圍，亟須中央轉(zhuǎn)移支付的支持。電網(wǎng)方面，在中西部的山區(qū)及丘陵地區(qū)，經(jīng)常停電，變壓器等設(shè)備陳舊，維修人員奇缺，無法保證全天二十四小時供電。水利設(shè)施方面，水利設(shè)施的陳舊是影響農(nóng)作物產(chǎn)量的主要原因之一，設(shè)備更換及正常檢修也需要由上級轉(zhuǎn)移支付資金做保障。自農(nóng)家書屋廣泛使用以來，給村民生產(chǎn)和生活帶來了極大方便，但是仍然存在需求量小于供給量、圖書管理雜亂急需管理員的現(xiàn)象。農(nóng)民培訓(xùn)方面，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民受訓(xùn)情況并不樂觀，培訓(xùn)機(jī)會少、內(nèi)容不豐富、培訓(xùn)地點(diǎn)較遠(yuǎn)等因素造成培訓(xùn)效果不佳，需要更多的資金支持保障培訓(xùn)次數(shù)、培訓(xùn)質(zhì)量、培訓(xùn)效果。文化下鄉(xiāng)方面，主要問題是演出次數(shù)少，滿足不了村民需求。村民普遍反映，一年到頭的演出等活動只有一至兩次，電影放映及戲劇等演出費(fèi)用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府支出，大多數(shù)村級自治組織沒有足夠的財力為村民提供文化類演出服務(wù)。
從以上可以看出，資金不足是村民無法享受到滿意的公共服務(wù)的首要原因，而當(dāng)前的資金來源只能依賴于上級的轉(zhuǎn)移支付。
2. 完善法律法規(guī)，保障自治權(quán)完整。
法律的完善是解決村級自治組織行政化的重要手段。1982 年，村民委員會組織被載入憲法，我國《村民委員會組織法》第四條規(guī)定： 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。但是，村委會的協(xié)助工作已經(jīng)成為村委會的首要任務(wù)，并沒有詳細(xì)的規(guī)定和范圍制定。當(dāng)前，法律主體的地位和關(guān)系方面并不清楚，易產(chǎn)生歧義，造成打“擦邊球”現(xiàn)象的發(fā)生。同時，缺少相應(yīng)的問責(zé)及追究機(jī)制，造成二者之間的相互博弈，從而使法規(guī)和政策難以落實(shí)，致使村民的自治權(quán)被侵犯。要保障農(nóng)民有效參與村民自治，提高基層民主的程度，就需要用更加明確、更加細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼呋蚍?，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級事務(wù)管理的范圍，加強(qiáng)責(zé)任追究及監(jiān)督。國家和政府的目標(biāo)和任務(wù)要通過村委會這一自治組織來實(shí)現(xiàn)，對村委會成員的監(jiān)督及問責(zé)也亟須完善，以防止村委會成為其徇私舞弊和權(quán)力濫用的工具，更需要以法律的力量監(jiān)督村務(wù)公開的次數(shù)及內(nèi)容的真實(shí)性。以此來保障廣大村民的自治權(quán)，實(shí)現(xiàn)法治民主，做到真正的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。
3. 提高知識水平、法律水平，改善民主環(huán)境村民自治作為一項基本制度自實(shí)行以來，為國家的發(fā)展發(fā)揮了有目共睹的作用。但是，從筆者調(diào)研資料可知，大多數(shù)村民并了不解“村民自治”所謂何物，多年來與農(nóng)民關(guān)系最為密切的制度并不為農(nóng)民所了解，可見，農(nóng)民受教育水平相比于城市市民還是處于較低水平。加布里埃爾·A·阿爾蒙德等人對各國的調(diào)查統(tǒng)計表明： 教育層級與參與程度成正比。3]農(nóng)民是村民自治的實(shí)踐者，也是村民自治的受益者，受教育水平不僅直接影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活，并且影響農(nóng)民的政治生活。教育是提升農(nóng)民政治意識及政治素養(yǎng)的唯一途徑。農(nóng)民的政治意識和素養(yǎng)不僅決定了其參與鄉(xiāng)村管理能力和水平的高低，并且影響村民自治的深度及廣度，進(jìn)而決定了村民自治的有效性和村民自治的成果。當(dāng)前，農(nóng)村青少年雖然已經(jīng)享受到了國家義務(wù)教育的實(shí)惠，但是農(nóng)村大多數(shù)村民受教育水平仍在初中水平，缺乏政治文化形成的環(huán)境。首先，要大力發(fā)展農(nóng)村科教文化事業(yè)，通過教育改變和更新農(nóng)民的價值觀，滿足農(nóng)民的思想意識與政治民主發(fā)展對知識的需求。其次，通過不同的方式向村民宣傳法律，講解法律，如與農(nóng)民聯(lián)系較為密切的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律，消除法盲，提高其法律意識。這樣不僅可以規(guī)范農(nóng)民行為，并且可以使得農(nóng)民在土地使用權(quán)和自身其他相關(guān)政治權(quán)益被侵犯時，學(xué)會使用法律，理性維權(quán)。再者，要以農(nóng)民能夠接受的方式，如用平實(shí)的語言直接講解、村委會廣播宣傳、本村大學(xué)生返村演講等有效方法，向農(nóng)民講解村民自治的內(nèi)容，普及村民自治的參與方式和方法等。最后，對村干部的教育是重中之重。村民自治并不是所有的村民都要直接參與村里的每一件事，村干部需發(fā)揮導(dǎo)向性作用。村干部應(yīng)不斷學(xué)習(xí)新的知識，更新觀念，及時了解國家相關(guān)政策，學(xué)習(xí)各地優(yōu)秀的事例和方法，以便實(shí)現(xiàn)更有效的村民自治。
當(dāng)前，農(nóng)村大量青年外出打工，特別是較為貧窮的中西部地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村自我管理后備軍不足。
同時，村干部平均年齡呈現(xiàn)出越來越大的趨勢，農(nóng)村管理及發(fā)展受制于村干部自身的受教育水平低下及思想落后的事實(shí)?！按蚬ば汀贝迩f的主要留守群體是婦女，可通過鼓勵有知識基礎(chǔ)的婦女參與到村民委員會中來的方式緩解農(nóng)村人才不足的情況。
另外，雖然我國現(xiàn)行的“大學(xué)生村官”制度對這種情況有所緩解，但是由于大學(xué)生村官對所工作村沒有歸屬感和責(zé)任感，往往將村官工作作為職業(yè)生涯的跳板，其發(fā)揮的效用并沒有達(dá)到最大值。有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村莊可引進(jìn)外來管理人才，學(xué)習(xí)城市社區(qū)管理的模式，這樣不僅可以保障村民自治，而且可以提高自治和管理的效率。
四、結(jié) 論。
從村民自治的制度實(shí)行以來，這種“基層群眾性自治”在爭議和懷疑中走過了幾十個年頭，所取得的成就是中國人民有目共睹的。在國家建構(gòu)過程中，村民自治的成長離不開國家政策的推動，國家要通過村民自治來規(guī)范鄉(xiāng)村治理，穩(wěn)定基層政權(quán)，更離不開各行政部門的配合、法律的完善及制度細(xì)節(jié)的調(diào)整。村民自治作為中國鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新之舉，對基層最廣大農(nóng)民的政治處境的改變、政治意識的提高、政治參與的促進(jìn)、政治評價的認(rèn)同都起到了積極作用。其發(fā)展前景和后勁是保證中國基層穩(wěn)定的法寶，也是現(xiàn)代化國家進(jìn)程的重要推動力量。
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論法治與人治
【摘 要】法治和人治的爭論由來已久，古代西方和中國對法治和人治都有各自的論述，他們之間有許多相同的理念，也有許多差別，比較中西方關(guān)于法治與人治的思想，得出法治內(nèi)含的平等、正義、自由等社會價值。通過分析法治與人治之間存在的內(nèi)在關(guān)系，吸取其法治精華成分，借鑒人治中的“德治”思想，通過當(dāng)下發(fā)生的幾起引人深思的案例，分析德治發(fā)展的社會基礎(chǔ)，以及對現(xiàn)代中國法治進(jìn)程建設(shè)的重要意義。
【關(guān)鍵詞】法治; 人治; 德治; 品德教育。
一、古代西方的法治與人治思想。
在西方，“法治”觀念源遠(yuǎn)流長，系統(tǒng)的法治理論也有悠久的歷史。至亞里士多德時代已經(jīng)理論化，柏拉圖的人治思想被學(xué)生的“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”的思考所否定。古羅馬的法學(xué)家、思想家同樣主張“以法為據(jù)”，他們除制定了完備的法律，尤其是反映發(fā)達(dá)的簡單商品生產(chǎn)關(guān)系的私法之外，在法治理論上也頗有建樹。古希臘、羅馬的法治思想對西方法律文化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，近代資產(chǎn)階級法治理論很大程度上就是以古代法治思想傳統(tǒng)為基礎(chǔ)而形成和發(fā)展起來的。
( 一) 柏拉圖的“人治論”( 哲學(xué)王統(tǒng)治) 與“金質(zhì)的法律紐帶”。
柏拉圖是西方歷史上最著名的思想家，他在生命的大部分時間對法律治理社會持否定態(tài)度，而竭力主張賢人統(tǒng)治。這主要是受蘇格拉底“美德即知識”的思想影響。根據(jù)蘇格拉底的說法，知識在政治法律領(lǐng)域則表現(xiàn)為他的這樣一句政治論理格言： “進(jìn)行統(tǒng)治的應(yīng)是有知識的人?！庇纱?，柏拉圖便認(rèn)為統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系就是有知與無知之爭，有知戰(zhàn)勝無知就是有德，無知壓倒有知便為無德。國家乃是由人類組織而成，國家及政治如何，完全取決于人的品性。哲學(xué)王有非凡的才能，有超越法律的能力，國王的主張都是合理的主張，人民都會服從，不需要法律來強(qiáng)制。另外，柏拉圖也看到了法律的缺陷 - - 剛性、刻板和固定，法律有很強(qiáng)的原則性，不能適用于每個特殊的事例，無法適應(yīng)迅速變化的情況，用法律條文束縛治理國家的哲學(xué)家國王的手腳是愚蠢的，就好像強(qiáng)迫一個有經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生從醫(yī)學(xué)教科書的處方中去抄襲藥方一樣。
但是，柏拉圖在晚年又意識到自己的“理想國”不可能實(shí)現(xiàn)，遂于《法律篇》中制定了一個所謂“第二等完善的國家”的方案，開始承認(rèn)法律在城邦政治生活中的作用，明確提出了法治國的方案，作為未來理想國的預(yù)選方案之一。他說，法律是智慧的標(biāo)準(zhǔn)、理想的結(jié)晶和全部道德之體現(xiàn)，人的生活需要由法律來引導(dǎo)，因?yàn)槿诵氖冀K存在著兩種矛盾思想 - - 避苦求樂、好壞、善與惡的斗爭。它們像兩種拉力似的，拉著人們向兩個相反方向發(fā)展。這些復(fù)雜的拉力，如同許多條繩子拉著人們走，而其中領(lǐng)頭的繩子是用金子做的，既柔軟又文雅，它就是國家公共的法律。人們只有緊緊抓住這條繩子，才能抗拒其他繩子的拉力，只有國家法律規(guī)定善惡是非界限，人們才能循法而達(dá)到快樂的境地。這就是有名的“金質(zhì)的法律紐帶”說。
( 二) 亞里士多德的法治思想。
柏拉圖之后，其學(xué)生亞里士多德在認(rèn)真思考“由最好的一人或最好的法律統(tǒng)治，哪一方面較為有利”這個問題之后，明確主張“法治優(yōu)于一人之治”。并對法治的內(nèi)容及其作用做了較為系統(tǒng)的論述。他說： “法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義： 已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身的制定得良好的法律?！?/p>
法治之所以優(yōu)于人治，主要原因有三：
( 1) 法治代表理性的統(tǒng)治，而人治則難免使政治混入獸性的因素，因?yàn)榧词沟淖詈玫馁t人也不能消除獸欲、熱忱和私人情感，這就往往在執(zhí)政時引起偏見和腐敗，而“法律恰恰正是免除一切情欲影響的神袛和理智的體現(xiàn)，”
( 2) 法律是經(jīng)過眾人審慎考慮制定的，眾人的智慧優(yōu)于個人或少數(shù)人的智慧，眾人的判斷總要比任何個人的判斷要好些?！皢为?dú)一人就容易因憤懣或其他任何相似的感情而失去平衡，終至損傷了他的判斷力; 但全體人民總不會同時發(fā)怒，同時錯斷?！痹谠S多事情上，群眾比任何一人可能作較好的裁斷，許多人必須舉辦的宴會可以勝過一人獨(dú)辦的酒席。如同“物多者比較不易腐敗?！?/p>
( 3) 法治內(nèi)含著平等、正義、自由等社會價值，推行法治也就是在促進(jìn)這些社會價值。正如他所說： “法律不應(yīng)該被看做和自由相對的奴役，法律毋寧是拯救?！?/p>
二、古代中國的法治與人治思想。
( 一) 儒家的人治思想。
我國最早的人治理論是由儒家提出的?！抖Y記》上說： “文武之政，布在方策，其人存則其政舉，其人亡則其政息?！泵献釉隈g斥法治論時說： “徒法不能以自行……唯仁者宜在高位。”這里的人或仁者，就是指以君主為最高代表的“賢人”。賢者的統(tǒng)治的模式無非是仁治、禮治、德治。儒家并非不要法，而是把法置于禮之下位，作為禮的補(bǔ)充，也就是《禮記》中的“禮者禁于將然之前，法者禁于已然之后”。
歸納起來，人治論者的基本假設(shè)大致有以下兩點(diǎn)：
1、社會和國家的統(tǒng)治說到底最終要通過人來進(jìn)行，特別是賢人和智者。
2、社會中會產(chǎn)生這樣的具有高尚道德和高度智慧的人。
( 二) 法家的法治思想。
法家的代表人物韓非子抨擊儒家的人治論，在其《韓非子》中說： “以法治國，舉措而已矣……故矯上之失，治下之邪，治亂決繆，絀羨齊飛，一民之軌，莫如法。”又說： “釋法術(shù)而以身治，則誅賞予奪從君心出矣……而以心裁輕重，則同功殊賞，同罪殊罰矣，怨之所由生也?！狈胰宋镞€提出“事斷于法”、“刑無等級”、“法不阿貴”等膾炙人口的佳句。法家的法治要求“不別親屬，不殊貴賤，一斷于法”。其推行法治的方法主要為“以法為本”，使法令成為人們言行的唯一標(biāo)準(zhǔn)，善于運(yùn)用賞罰，將法與勢、術(shù)相結(jié)合等。但是，法家的法治指的是把法作為統(tǒng)治手段意義上的法治，而非全會一律平等地依法辦事意義上的法治。換言之，是“用法來統(tǒng)治”，而不是“法的統(tǒng)治?！?/p>
三、法治與人治。
民主與專制的關(guān)系同法治與人治的關(guān)系是完全一致的。差別在于，前者是國家政體問題，后者是國家權(quán)力運(yùn)用機(jī)制問題。民主政體要求法治，專制政體要求人治。中國法家提倡的法治和古代西方的法治，都不同于近代的人人平等地依法辦事意義上的法治。
近代以來，西方資產(chǎn)階級之所以能夠提出系統(tǒng)的法治學(xué)說并在實(shí)踐中加以貫徹，同西方古代的傳統(tǒng)影響有關(guān)，而更根本的是由于它是資本主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系的客觀產(chǎn)物。商品貨幣交換本身已包含著人的“自由因素”和“法律因素”，使人人都按照市場規(guī)律及反映這種規(guī)律的統(tǒng)一準(zhǔn)則( 法律) 進(jìn)行活動，開展自由競爭。
中國當(dāng)代對法治與人治的關(guān)系有一種世俗化的理解，認(rèn)為人治就是指官僚主義，長官意志，執(zhí)政者為所欲為等。比較柏拉圖的哲學(xué)王統(tǒng)治和儒家的人治思想，都要求賢明的君主具備很高的素養(yǎng)，才能維持其統(tǒng)治秩序。儒家的“人治”主義，就是重視人的特殊化，重視人可能的道德發(fā)展，重視人的同情心，把人當(dāng)做可以變化并可以有很復(fù)雜的選擇主動性和有倫理天性的“人”來管理統(tǒng)治的思想。從這一角度看，“德治”主義和“人治”主義有很大的聯(lián)系?！暗轮巍睆?qiáng)調(diào)教化的程序，而“人治”則偏重德化者本身，是一種賢人政治。近代以來的社會發(fā)展告訴我們，不可能有這種放之四海而皆準(zhǔn)的治理方式，一個社會的最佳治理方式必須是適應(yīng)該社會發(fā)展需要，必須是為人們社會生活所需要的。因此，僅僅依賴思辨不可能將這個討論引向深入。而“思辨終止的地方，……正是描述人們的實(shí)踐活動和實(shí)際發(fā)展過程的真正實(shí)證的科學(xué)開始的地方”。因此，我們也許應(yīng)當(dāng)將人治與法治問題的討論放在一個歷史發(fā)展的語境中重新思考。法治和人治都具有其特定的合理性，而且這種合理性都是歷史和社會構(gòu)成的，并不具有永恒的普遍的合理性。相對說來，法治具有更多的普遍的合理性，但是，這種優(yōu)點(diǎn)不是法治本身具有的，而是由于社會生活的特點(diǎn)促成的。
四、人治中的德治思想對當(dāng)今法治建設(shè)的借鑒意義。
德治是中國古代的治國理論，是儒家學(xué)說倡導(dǎo)的一種道德規(guī)范，被封建統(tǒng)治者長期奉為正統(tǒng)思想。儒家的德治就是主張以道德去感化教育人。儒家認(rèn)為，無論人性善惡，都可以用道德去感化教育人。這種教化方式，是一種心理上的改造，使人心良善，知道恥辱而無奸邪之心。這是最徹底、根本和積極的辦法，斷非法律制裁所能辦到。周人提出“明德慎刑”、“為政以德”，后經(jīng)兩漢魏晉南北朝的法律儒家化運(yùn)動，禮法合流，《唐律》最后確定了“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”的德治方略，并為以后歷代所尊崇。
當(dāng)下的中國社會需要“德”的思想理念對社會秩序進(jìn)行調(diào)整，德的缺失比法的缺失后果更為嚴(yán)重，因?yàn)榈卤确ㄔ从谖覀兩?，改革開放之初，我們存在無法可依的情況，我們的社會秩序主要是靠德的力量來維持。法律的不普及，或者并不被公眾所認(rèn)同，是另一種法律缺失，況且還存在法律規(guī)范的范圍所達(dá)不到領(lǐng)域，在這時加強(qiáng)德的教育就顯得十分必要，道德感的強(qiáng)化效果有時會比法律的強(qiáng)制手段更為有效。
試想，如果存在這樣一種情況，公眾把偷盜行為看成了不以為恥的行為或者是應(yīng)該的，這個社會出臺多少法律才能改變公眾的思想。這種偷盜行為的發(fā)生，筆者親身經(jīng)歷過，王某在借為一工廠包工補(bǔ)修機(jī)器設(shè)備之際，把替換下來的鋼板藏在車?yán)?，在每天下午完工之后，賣給廢品收購站，在整個過程中，只有在開車出工廠大門口的時候，守門人員例行的形式上的檢查，收鋼板的老板明知鋼板的來源，一律來者不拒。而且在這個行業(yè)中存在這樣的潛規(guī)則，包工干活是次要的，主要是為了能把換掉的鋼板偷運(yùn)出去賣掉，每天能偷運(yùn)出的鋼板的價值大于每天的工資收入。周圍的人并沒有對其作出否定的評價，去制止這種行為，因其隱蔽性極強(qiáng)，不容易被發(fā)現(xiàn)，而且能輕松地獲得一筆豐厚的收入，這對于靠體力勞動獲得收入的人來說是十分可觀的。
在這個事件中，真正受到損失的應(yīng)該是工廠，當(dāng)問到如果是為一個私人工作是否會偷運(yùn)鋼材，他們的回答是否定的。問題是此工廠就是私人開的，為什么還會發(fā)生偷盜行為。原因是因?yàn)樵谒麄兒汀八饺恕敝g存在一個工廠，把他們和“私人”隔離開了，他們認(rèn)為偷的是工廠的財物，并不是哪個具體的個人的，工廠的所有者和管理者是分開的，他們并不和所有者直接接觸，導(dǎo)致他們錯認(rèn)為工廠是“公共”的，當(dāng)不存在監(jiān)督或者監(jiān)督的力度很小并不影響他們偷盜或者和監(jiān)督者串通一起時，他們借助著這個漏洞從事偷盜行為并認(rèn)為這是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑?。其心里和此類偷盜案件存在某些共性。
此時對公眾的德治教育，就顯得比法治更為重要，公眾基本道德評價標(biāo)準(zhǔn)的建立是公民守法的基礎(chǔ)，道德規(guī)范的指引更有利于社會良好秩序的發(fā)展，對行政官員的道德規(guī)范約束，有利于其進(jìn)行科學(xué)行政管理，以及行政品質(zhì)的建設(shè)。德治與法治相互促進(jìn)，并不存在當(dāng)然的矛盾，兩者不可偏廢。
所以，我們對傳統(tǒng)文化中的“德治”思想的借鑒，不僅僅是“拿來主義”，通過深刻思考他存在的社會基礎(chǔ)，我們可以得出儒家文化已經(jīng)深入到了當(dāng)時的社會基礎(chǔ)，得到了社會的認(rèn)可，并且已經(jīng)形成了濃厚的儒家文化氛圍，而我們現(xiàn)在缺乏的就是這種文化的積淀。沒有一定的文化底蘊(yùn)作為法治建設(shè)的基礎(chǔ)，單純的“德治”教育也是無濟(jì)于事的，就像是治病一樣，“根治”和“表治”應(yīng)該有機(jī)的統(tǒng)一結(jié)合起來，才能形成一種良性的社會治理機(jī)制。
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