我國(guó)小額貸款公司存在的法律問(wèn)題及完善建議
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趙建敏1由 分享
【摘 要】：近年來(lái)小額貸款公司逐漸發(fā)展起來(lái)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域其對(duì)規(guī)范民間資本、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有積極意義。但由于其還處在嘗試階段，目前關(guān)于小額貸款公司的一些基本問(wèn)題尚沒(méi)有規(guī)定或規(guī)定仍有不合理之處。還存在一些法律問(wèn)題：設(shè)立門(mén)檻高、監(jiān)管主體不明確、風(fēng)險(xiǎn)控制能力低等。這會(huì)成為制約其發(fā)展的瓶頸。為了推動(dòng)小額貸款公司的健康持續(xù)發(fā)展，提出有利于小額貸款公司發(fā)展的建議：為小額貸款公司的發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，明確對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管，提高小額貸款公司自身的風(fēng)險(xiǎn)控制能力等。
【關(guān)鍵詞】：小額貸款公司； 法律風(fēng)險(xiǎn)； 監(jiān)管主體
2005年，小額貸款公司在內(nèi)蒙古、山西、陜西、貴州、四川五省啟動(dòng)。2008年5月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、央行聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，小額貸款公司以試點(diǎn)的形式迅速發(fā)展。2009年4月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》為小額貸款公司的發(fā)展指明了方向。截至2010年10月底全國(guó)已設(shè)立小額貸款公司2348家。經(jīng)歷了幾年的實(shí)踐工作，小額貸款公司取得了良好的社會(huì)效應(yīng)，對(duì)改善農(nóng)村金融服務(wù)、解決中小企業(yè)融資難的問(wèn)題起到了積極的作用。
1.小額貸款公司的現(xiàn)狀
1.1小額貸款公司的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)
小額信貸，是指專(zhuān)門(mén)向中低收入階層提供小額的持續(xù)的信貸服務(wù)活動(dòng)。小額貸款公司是指由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。
小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，并以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。小額貸款公司股東對(duì)其資產(chǎn)享有收益權(quán)，并享有參與重大決策和選擇管理者的權(quán)利，以其認(rèn)繳的出資額或以其認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。
小額貸款公司應(yīng)執(zhí)行國(guó)家的金融方針和金融政策，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其合法的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到法律的保護(hù)。
1.2小額貸款公司存在的意義
小額貸款公司主要解決一些小額、分散、短期的資金需求，是專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)村和中小企業(yè)開(kāi)展貸款業(yè)務(wù)的公司。其存在和發(fā)展具有重大的作用和意義。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，小額貸款公司具有機(jī)制靈活、手續(xù)簡(jiǎn)便、無(wú)需抵押、無(wú)需擔(dān)保、放貸速度快等商業(yè)銀行無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，可以更好地為農(nóng)村和中小企業(yè)提供金融貸款服務(wù)，解決其生存和發(fā)展過(guò)程中融資難的問(wèn)題。第二，小額貸款公司的存在有利于疏導(dǎo)、吸引民間資本，解決民間信貸混亂的狀況，實(shí)現(xiàn)民間金融向正規(guī)金融過(guò)渡。第三，有利于加大扶貧力度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義社會(huì)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。
2.小額貸款公司存在的主要法律問(wèn)題
小額貸款公司近年來(lái)實(shí)現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，是目前我國(guó)信貸市場(chǎng)的重要組成部分和補(bǔ)充力量。但在其經(jīng)營(yíng)中也存在一定法律問(wèn)題。
2.1 小額貸款公司的設(shè)立存在法律漏洞
銀監(jiān)會(huì)和央行發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省政府主管部門(mén)提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T(mén)申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”從形式上說(shuō)小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)資格批準(zhǔn)屬于一項(xiàng)行政許可。結(jié)合《意見(jiàn)》的規(guī)定，使這一行政許可缺少了法律依據(jù)。因?yàn)橐罁?jù)《行政許可法》規(guī)定，設(shè)立行政許可的主體，應(yīng)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，若以上主體都沒(méi)有規(guī)定，確需要立即實(shí)施行政許可的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章設(shè)立臨時(shí)性行政許可。小額貸款公司僅由《意見(jiàn)》來(lái)確定行政許可是缺少法律依據(jù)的。
另外，小額貸款公司的設(shè)立門(mén)檻偏高。據(jù)規(guī)定，小額貸款公司主發(fā)起人“凈資產(chǎn)不低于5000萬(wàn)元（欠發(fā)達(dá)縣域不低于2000萬(wàn)元），資產(chǎn)負(fù)債率不高于70%,連續(xù)盈利且利潤(rùn)總額在1500萬(wàn)元（欠發(fā)達(dá)縣域不低于600萬(wàn)元）以上”,上述規(guī)定保證了小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)控制能力，但讓很多投資中介望而卻步。這就導(dǎo)致許多投資中介無(wú)形中向地下錢(qián)莊方向轉(zhuǎn)化了，這將不利于我國(guó)金融的穩(wěn)定發(fā)展。
2.2對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管不明確
《意見(jiàn)》稱(chēng)“凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門(mén)(金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本省(區(qū)、市)的縣城范圍內(nèi)開(kāi)展組建小額貸款公司試點(diǎn)”。即小額貸款公司是由省政府指定的省金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，并承擔(dān)可能出現(xiàn)的試點(diǎn)失敗的損失，但以上主體都不具備行政主體資格。在實(shí)踐過(guò)程中，“相關(guān)機(jī)構(gòu)”到底是指哪些機(jī)構(gòu)，到目前為止，沒(méi)有任何一部法律法規(guī)對(duì)此作出明確的規(guī)定。而且，監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)監(jiān)管主體到底從哪些方面進(jìn)行監(jiān)管沒(méi)有統(tǒng)一口徑。上述諸多問(wèn)題、造成了對(duì)小額貸款公司的多頭監(jiān)管或監(jiān)管空白，使監(jiān)管在操作上失去了可操作性，流于形式。一個(gè)新興事物一旦監(jiān)管出現(xiàn)了混亂，就會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化，甚至導(dǎo)致一些不法分子鉆法律的空子，對(duì)于小額貸款公司來(lái)說(shuō)，阻礙了其發(fā)展，也不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。隨著試點(diǎn)的運(yùn)行逐步走向軌道，這種監(jiān)管模式需要得到進(jìn)一步的修改。
2.3小額貸款制度存在風(fēng)險(xiǎn)
2.3.1 小額貸款資金的使用缺乏有效的約束機(jī)制。一方面小額貸款資金管理的難度大，貸款發(fā)放面向千家萬(wàn)戶(hù)，資金數(shù)額較小，并存在任意信貸和人情信貸的問(wèn)題。另一方面，有相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)把小額信貸資金隨意挪作他用，甚至當(dāng)作無(wú)償?shù)姆鲐毧睿瑢?duì)如何利用小額信貸資金卻缺乏技術(shù)上的支持和信心。
2.3.2小額貸款資金的回籠缺乏可靠的保障機(jī)制。小額貸款資金的回收情況，取決于農(nóng)戶(hù)的收益。由于對(duì)項(xiàng)目的了解不夠深入，項(xiàng)目無(wú)法按照原來(lái)的設(shè)想實(shí)施，或者遭遇自然災(zāi)害，造成了無(wú)法承受的損失，農(nóng)戶(hù)就沒(méi)有辦法如期償還貸款，小額信貸資金的回籠也就難以保證。
2.3.3小額貸款的運(yùn)作缺少有效的補(bǔ)償機(jī)制。在我國(guó)小額貸款的利率受到嚴(yán)格的限制，該利率通常低于正常商業(yè)貸款的利率，這與小額貸款公司較高的管理成本和呆壞帳成本相互矛盾，所以小額信貸運(yùn)作難以有效的補(bǔ)償。要想使小額貸款公司能夠持續(xù)發(fā)展，還需政府提供補(bǔ)償金予以支持。
另外，小額貸款公司的服務(wù)對(duì)象是三農(nóng)產(chǎn)業(yè)和小企業(yè)，服務(wù)對(duì)象的規(guī)模偏小，他們大都信用等級(jí)差，資質(zhì)不佳。在實(shí)際操作中，一些小額貸款公司自身規(guī)章不健全，管理不規(guī)范，工作人員缺少必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在面對(duì)農(nóng)村整體信用制度不健全的大環(huán)境下，使原本就存在高風(fēng)險(xiǎn)的小額貸款公司的抗風(fēng)險(xiǎn)能力顯得更加單薄了。
3．促進(jìn)小額貸款公司發(fā)展的建議
3.1明確小額貸款公司的具體性質(zhì)
我國(guó)小額貸款公司試點(diǎn)已經(jīng)有5年，小額信貸機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)辦法公布也已3年。但是社會(huì)對(duì)小額貸款公司的認(rèn)識(shí)到仍未形成共識(shí)。到目前為止，小額貸款公司還不作為金融機(jī)構(gòu)，所以，不能享有國(guó)家農(nóng)村金融的一系列的優(yōu)惠政策。例如，同樣做農(nóng)村金融，如果是金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行會(huì)得到包括減免營(yíng)業(yè)稅等等，但是小額貸款公司，對(duì)于大多數(shù)省份來(lái)說(shuō)沒(méi)有這樣的優(yōu)惠。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，有部分小貸公司包括營(yíng)業(yè)稅、所得稅等等，稅率高達(dá)33%。而社會(huì)和政府又期望小額貸款機(jī)構(gòu)承擔(dān)起擔(dān)子不輕的社會(huì)責(zé)任。性質(zhì)不明是小額貸款公司的發(fā)展的第一大風(fēng)險(xiǎn)。所以，需要明確小額貸款公司金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。
3.2為小額貸款公司專(zhuān)門(mén)立法
小額貸款公司作為一個(gè)新生事物，在我國(guó)的發(fā)展還處于起步階段，有關(guān)法律還很不完善，這就要求社會(huì)各方面為其發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，加快《小額貸款公司法》的出臺(tái)。
目前央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《意見(jiàn)》和銀監(jiān)會(huì)制定的《貸款公司管理暫行規(guī)定》都對(duì)小額貸款公司的運(yùn)作提出了具體指導(dǎo)方案，但二者的法律位階過(guò)低，配套的法律法規(guī)不完善。隨著試點(diǎn)的運(yùn)行，國(guó)家應(yīng)視情況出臺(tái)《小額貸款公司法》等高位階的專(zhuān)門(mén)法律來(lái)規(guī)范小額貸款公司的發(fā)展。
在立法中應(yīng)明確小額貸款公司的性質(zhì)，規(guī)范設(shè)立制度，確定具體主管機(jī)關(guān)。并且，在出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)注意各法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，對(duì)其規(guī)定有不一致的地方應(yīng)該進(jìn)行必要的修改，以促進(jìn)小額貸款公司的進(jìn)一步發(fā)展。
3.3加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管
第一，必須確定小額貸款公司的主管監(jiān)管主體。由法律授權(quán)的主管部門(mén)主體，對(duì)小額貸款公司的準(zhǔn)入、公司運(yùn)行及退出的全部運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。目前，試點(diǎn)中各地小額貸款公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)大至有以下幾種:一是由金融辦負(fù)責(zé)監(jiān)管；二是由人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管；三是新設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管；四是銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管。隨著小額貸款公司試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)逐漸豐富，政府應(yīng)衡量各種監(jiān)管主體監(jiān)管的利與弊，以法律的形式將其確定下來(lái)，以規(guī)范小額貸款公司的發(fā)展。
第二，加強(qiáng)行業(yè)自律。政府監(jiān)管雖然重要，但隨著小額貸款公司的逐漸成熟、經(jīng)驗(yàn)的積累，政府應(yīng)該弱化其監(jiān)管的力度，能夠起到宏觀(guān)調(diào)控作用即可。而行業(yè)監(jiān)管則應(yīng)逐漸成為監(jiān)管的主要方式。2011年初，中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)成立，其是由全國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)自發(fā)建立的公益性自律組織機(jī)構(gòu)。它的成立，有利于我國(guó)小額信貸行業(yè)的規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。今后應(yīng)當(dāng)以小額信貸機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)作為對(duì)小額貸款公司的主要監(jiān)管主體，使其發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。
第三，強(qiáng)化合作銀行監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。合作銀行也掌握小額貸款公司資金往來(lái)運(yùn)作的全部信息，各地在選擇合作銀行時(shí)，同時(shí)確定合作銀行具有監(jiān)管小額貸款公司的責(zé)任。同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。即地方政府可建立有獎(jiǎng)舉報(bào)的制度，對(duì)于存在非法集資、暴力催債的小額貸款公司進(jìn)行有獎(jiǎng)舉報(bào)，調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督的積極性。
3.3提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力
小額貸款公司應(yīng)進(jìn)一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，制定有效可行的公司規(guī)章制度和實(shí)施辦法，聘請(qǐng)具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人才，加強(qiáng)對(duì)職工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)逐步建立信用評(píng)級(jí)和激勵(lì)機(jī)制，提高小額貸款者的還款意識(shí)?，F(xiàn)階段，小額貸款公司只能以自有的資金發(fā)放貸款，并且“只貸不存”，不能吸收存款。但投資者的資金畢竟有限，資金不足是小額信貸機(jī)構(gòu)另一大發(fā)展瓶頸。對(duì)此，符合條件的小額貸款公司可以升格為村鎮(zhèn)銀行。同時(shí)，政府可以適時(shí)適度地放寬小額貸款公司的融資渠道，逐步允許少量經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好、信用記錄優(yōu)的小額貸款公司通過(guò)同業(yè)拆借、吸收存款等方式擴(kuò)大資金來(lái)源，也可以與具有一定資金實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)合作，擴(kuò)大融資渠道，提高小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)控制能力，確保其可持續(xù)性發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】：小額貸款公司； 法律風(fēng)險(xiǎn)； 監(jiān)管主體
2005年，小額貸款公司在內(nèi)蒙古、山西、陜西、貴州、四川五省啟動(dòng)。2008年5月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、央行聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，小額貸款公司以試點(diǎn)的形式迅速發(fā)展。2009年4月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》為小額貸款公司的發(fā)展指明了方向。截至2010年10月底全國(guó)已設(shè)立小額貸款公司2348家。經(jīng)歷了幾年的實(shí)踐工作，小額貸款公司取得了良好的社會(huì)效應(yīng)，對(duì)改善農(nóng)村金融服務(wù)、解決中小企業(yè)融資難的問(wèn)題起到了積極的作用。
1.小額貸款公司的現(xiàn)狀
1.1小額貸款公司的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)
小額信貸，是指專(zhuān)門(mén)向中低收入階層提供小額的持續(xù)的信貸服務(wù)活動(dòng)。小額貸款公司是指由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。
小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，并以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。小額貸款公司股東對(duì)其資產(chǎn)享有收益權(quán)，并享有參與重大決策和選擇管理者的權(quán)利，以其認(rèn)繳的出資額或以其認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。
小額貸款公司應(yīng)執(zhí)行國(guó)家的金融方針和金融政策，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其合法的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到法律的保護(hù)。
1.2小額貸款公司存在的意義
小額貸款公司主要解決一些小額、分散、短期的資金需求，是專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)村和中小企業(yè)開(kāi)展貸款業(yè)務(wù)的公司。其存在和發(fā)展具有重大的作用和意義。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，小額貸款公司具有機(jī)制靈活、手續(xù)簡(jiǎn)便、無(wú)需抵押、無(wú)需擔(dān)保、放貸速度快等商業(yè)銀行無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，可以更好地為農(nóng)村和中小企業(yè)提供金融貸款服務(wù)，解決其生存和發(fā)展過(guò)程中融資難的問(wèn)題。第二，小額貸款公司的存在有利于疏導(dǎo)、吸引民間資本，解決民間信貸混亂的狀況，實(shí)現(xiàn)民間金融向正規(guī)金融過(guò)渡。第三，有利于加大扶貧力度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義社會(huì)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。
2.小額貸款公司存在的主要法律問(wèn)題
小額貸款公司近年來(lái)實(shí)現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，是目前我國(guó)信貸市場(chǎng)的重要組成部分和補(bǔ)充力量。但在其經(jīng)營(yíng)中也存在一定法律問(wèn)題。
2.1 小額貸款公司的設(shè)立存在法律漏洞
銀監(jiān)會(huì)和央行發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省政府主管部門(mén)提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T(mén)申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”從形式上說(shuō)小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)資格批準(zhǔn)屬于一項(xiàng)行政許可。結(jié)合《意見(jiàn)》的規(guī)定，使這一行政許可缺少了法律依據(jù)。因?yàn)橐罁?jù)《行政許可法》規(guī)定，設(shè)立行政許可的主體，應(yīng)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，若以上主體都沒(méi)有規(guī)定，確需要立即實(shí)施行政許可的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章設(shè)立臨時(shí)性行政許可。小額貸款公司僅由《意見(jiàn)》來(lái)確定行政許可是缺少法律依據(jù)的。
另外，小額貸款公司的設(shè)立門(mén)檻偏高。據(jù)規(guī)定，小額貸款公司主發(fā)起人“凈資產(chǎn)不低于5000萬(wàn)元（欠發(fā)達(dá)縣域不低于2000萬(wàn)元），資產(chǎn)負(fù)債率不高于70%,連續(xù)盈利且利潤(rùn)總額在1500萬(wàn)元（欠發(fā)達(dá)縣域不低于600萬(wàn)元）以上”,上述規(guī)定保證了小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)控制能力，但讓很多投資中介望而卻步。這就導(dǎo)致許多投資中介無(wú)形中向地下錢(qián)莊方向轉(zhuǎn)化了，這將不利于我國(guó)金融的穩(wěn)定發(fā)展。
2.2對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管不明確
《意見(jiàn)》稱(chēng)“凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門(mén)(金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本省(區(qū)、市)的縣城范圍內(nèi)開(kāi)展組建小額貸款公司試點(diǎn)”。即小額貸款公司是由省政府指定的省金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，并承擔(dān)可能出現(xiàn)的試點(diǎn)失敗的損失，但以上主體都不具備行政主體資格。在實(shí)踐過(guò)程中，“相關(guān)機(jī)構(gòu)”到底是指哪些機(jī)構(gòu)，到目前為止，沒(méi)有任何一部法律法規(guī)對(duì)此作出明確的規(guī)定。而且，監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)監(jiān)管主體到底從哪些方面進(jìn)行監(jiān)管沒(méi)有統(tǒng)一口徑。上述諸多問(wèn)題、造成了對(duì)小額貸款公司的多頭監(jiān)管或監(jiān)管空白，使監(jiān)管在操作上失去了可操作性，流于形式。一個(gè)新興事物一旦監(jiān)管出現(xiàn)了混亂，就會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化，甚至導(dǎo)致一些不法分子鉆法律的空子，對(duì)于小額貸款公司來(lái)說(shuō)，阻礙了其發(fā)展，也不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。隨著試點(diǎn)的運(yùn)行逐步走向軌道，這種監(jiān)管模式需要得到進(jìn)一步的修改。
2.3小額貸款制度存在風(fēng)險(xiǎn)
2.3.1 小額貸款資金的使用缺乏有效的約束機(jī)制。一方面小額貸款資金管理的難度大，貸款發(fā)放面向千家萬(wàn)戶(hù)，資金數(shù)額較小，并存在任意信貸和人情信貸的問(wèn)題。另一方面，有相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)把小額信貸資金隨意挪作他用，甚至當(dāng)作無(wú)償?shù)姆鲐毧睿瑢?duì)如何利用小額信貸資金卻缺乏技術(shù)上的支持和信心。
2.3.2小額貸款資金的回籠缺乏可靠的保障機(jī)制。小額貸款資金的回收情況，取決于農(nóng)戶(hù)的收益。由于對(duì)項(xiàng)目的了解不夠深入，項(xiàng)目無(wú)法按照原來(lái)的設(shè)想實(shí)施，或者遭遇自然災(zāi)害，造成了無(wú)法承受的損失，農(nóng)戶(hù)就沒(méi)有辦法如期償還貸款，小額信貸資金的回籠也就難以保證。
2.3.3小額貸款的運(yùn)作缺少有效的補(bǔ)償機(jī)制。在我國(guó)小額貸款的利率受到嚴(yán)格的限制，該利率通常低于正常商業(yè)貸款的利率，這與小額貸款公司較高的管理成本和呆壞帳成本相互矛盾，所以小額信貸運(yùn)作難以有效的補(bǔ)償。要想使小額貸款公司能夠持續(xù)發(fā)展，還需政府提供補(bǔ)償金予以支持。
另外，小額貸款公司的服務(wù)對(duì)象是三農(nóng)產(chǎn)業(yè)和小企業(yè)，服務(wù)對(duì)象的規(guī)模偏小，他們大都信用等級(jí)差，資質(zhì)不佳。在實(shí)際操作中，一些小額貸款公司自身規(guī)章不健全，管理不規(guī)范，工作人員缺少必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在面對(duì)農(nóng)村整體信用制度不健全的大環(huán)境下，使原本就存在高風(fēng)險(xiǎn)的小額貸款公司的抗風(fēng)險(xiǎn)能力顯得更加單薄了。
3．促進(jìn)小額貸款公司發(fā)展的建議
3.1明確小額貸款公司的具體性質(zhì)
我國(guó)小額貸款公司試點(diǎn)已經(jīng)有5年，小額信貸機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)辦法公布也已3年。但是社會(huì)對(duì)小額貸款公司的認(rèn)識(shí)到仍未形成共識(shí)。到目前為止，小額貸款公司還不作為金融機(jī)構(gòu)，所以，不能享有國(guó)家農(nóng)村金融的一系列的優(yōu)惠政策。例如，同樣做農(nóng)村金融，如果是金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行會(huì)得到包括減免營(yíng)業(yè)稅等等，但是小額貸款公司，對(duì)于大多數(shù)省份來(lái)說(shuō)沒(méi)有這樣的優(yōu)惠。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，有部分小貸公司包括營(yíng)業(yè)稅、所得稅等等，稅率高達(dá)33%。而社會(huì)和政府又期望小額貸款機(jī)構(gòu)承擔(dān)起擔(dān)子不輕的社會(huì)責(zé)任。性質(zhì)不明是小額貸款公司的發(fā)展的第一大風(fēng)險(xiǎn)。所以，需要明確小額貸款公司金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。
3.2為小額貸款公司專(zhuān)門(mén)立法
小額貸款公司作為一個(gè)新生事物，在我國(guó)的發(fā)展還處于起步階段，有關(guān)法律還很不完善，這就要求社會(huì)各方面為其發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，加快《小額貸款公司法》的出臺(tái)。
目前央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《意見(jiàn)》和銀監(jiān)會(huì)制定的《貸款公司管理暫行規(guī)定》都對(duì)小額貸款公司的運(yùn)作提出了具體指導(dǎo)方案，但二者的法律位階過(guò)低，配套的法律法規(guī)不完善。隨著試點(diǎn)的運(yùn)行，國(guó)家應(yīng)視情況出臺(tái)《小額貸款公司法》等高位階的專(zhuān)門(mén)法律來(lái)規(guī)范小額貸款公司的發(fā)展。
在立法中應(yīng)明確小額貸款公司的性質(zhì)，規(guī)范設(shè)立制度，確定具體主管機(jī)關(guān)。并且，在出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)注意各法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，對(duì)其規(guī)定有不一致的地方應(yīng)該進(jìn)行必要的修改，以促進(jìn)小額貸款公司的進(jìn)一步發(fā)展。
3.3加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管
第一，必須確定小額貸款公司的主管監(jiān)管主體。由法律授權(quán)的主管部門(mén)主體，對(duì)小額貸款公司的準(zhǔn)入、公司運(yùn)行及退出的全部運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。目前，試點(diǎn)中各地小額貸款公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)大至有以下幾種:一是由金融辦負(fù)責(zé)監(jiān)管；二是由人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管；三是新設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管；四是銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管。隨著小額貸款公司試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)逐漸豐富，政府應(yīng)衡量各種監(jiān)管主體監(jiān)管的利與弊，以法律的形式將其確定下來(lái)，以規(guī)范小額貸款公司的發(fā)展。
第二，加強(qiáng)行業(yè)自律。政府監(jiān)管雖然重要，但隨著小額貸款公司的逐漸成熟、經(jīng)驗(yàn)的積累，政府應(yīng)該弱化其監(jiān)管的力度，能夠起到宏觀(guān)調(diào)控作用即可。而行業(yè)監(jiān)管則應(yīng)逐漸成為監(jiān)管的主要方式。2011年初，中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)成立，其是由全國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)自發(fā)建立的公益性自律組織機(jī)構(gòu)。它的成立，有利于我國(guó)小額信貸行業(yè)的規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。今后應(yīng)當(dāng)以小額信貸機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)作為對(duì)小額貸款公司的主要監(jiān)管主體，使其發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。
第三，強(qiáng)化合作銀行監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。合作銀行也掌握小額貸款公司資金往來(lái)運(yùn)作的全部信息，各地在選擇合作銀行時(shí)，同時(shí)確定合作銀行具有監(jiān)管小額貸款公司的責(zé)任。同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。即地方政府可建立有獎(jiǎng)舉報(bào)的制度，對(duì)于存在非法集資、暴力催債的小額貸款公司進(jìn)行有獎(jiǎng)舉報(bào)，調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督的積極性。
3.3提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力
小額貸款公司應(yīng)進(jìn)一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，制定有效可行的公司規(guī)章制度和實(shí)施辦法，聘請(qǐng)具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人才，加強(qiáng)對(duì)職工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)逐步建立信用評(píng)級(jí)和激勵(lì)機(jī)制，提高小額貸款者的還款意識(shí)?，F(xiàn)階段，小額貸款公司只能以自有的資金發(fā)放貸款，并且“只貸不存”，不能吸收存款。但投資者的資金畢竟有限，資金不足是小額信貸機(jī)構(gòu)另一大發(fā)展瓶頸。對(duì)此，符合條件的小額貸款公司可以升格為村鎮(zhèn)銀行。同時(shí)，政府可以適時(shí)適度地放寬小額貸款公司的融資渠道，逐步允許少量經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好、信用記錄優(yōu)的小額貸款公司通過(guò)同業(yè)拆借、吸收存款等方式擴(kuò)大資金來(lái)源，也可以與具有一定資金實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)合作，擴(kuò)大融資渠道，提高小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)控制能力，確保其可持續(xù)性發(fā)展。