大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的法理學透視
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楊偉娜1由 分享
一、大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的法理基礎(chǔ)
大學內(nèi)部治理中的法理依據(jù)有教育法律法規(guī)、教育行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及大學章程。在具體的實施過程中，又須契合一定的法理原則。
1.合憲性原則
憲法是我國的根本大法，任何法律都不得與憲法相沖突。在教育法中，涉及與憲法相違背的法律法規(guī)都屬于無效法律。而依據(jù)這種無效法規(guī)實施的行政行為也屬無效行為。
2.法律優(yōu)先與法律保留原則
法律優(yōu)先原則是指行政行為應(yīng)受現(xiàn)存法律的約束，行政機關(guān)不能違反現(xiàn)存法律，不能采取與法律相抵觸的抽象行政行為與具體行政行為。法律保留原則是指關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項，必須由立法機關(guān)通過法律規(guī)定，行政機關(guān)不得代為規(guī)定，行政機關(guān)實施行政行為必須有法律授權(quán)。依此原則可避免一些法律適用中的從嚴行為。
3.程序合法原則
程序合法顧名思義是指法律運行中要嚴格按照法定程序進行。這種對于法律過程的關(guān)注在我國法律體系中沒有得到應(yīng)有的重視。我國對程序的要求是典型的形式主義和法條主義原則，與西方將行政行為必須堅守正當程序的要求普遍化為基本的法律原則是不同的。
4.權(quán)利義務(wù)對等原則
在法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)是互為條件的，即一方以另一方的存在為條件，且數(shù)量大致相當，結(jié)構(gòu)互補方可構(gòu)成一部法律。義務(wù)多而權(quán)利少或義務(wù)少權(quán)利多都會致使權(quán)力越位或權(quán)利受侵犯。
二、大學內(nèi)部治理中的有關(guān)法律問題
大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中主要存在著領(lǐng)導權(quán)與行政權(quán)的矛盾、學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的兩難困境、高校與師生之間的法律糾紛等問題。
1.高校內(nèi)部領(lǐng)導體制
1998年我國《高等教育法》確立了“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，其中規(guī)定了“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”。而第四章三十九條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權(quán)”。這就使得黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導”和校長的“全面負責”經(jīng)常會在實際工作中處于一種平行狀態(tài)。出現(xiàn)了“兩個一把手”現(xiàn)象，這也是我國大學治理中的癥結(jié)所在。
在我國大學中決策與行政事實上是混淆不清的，如《高等教育法》第三十九條規(guī)定黨委有決策的權(quán)力，而《高等教育法》第四十一條第一款和第五款又明確校長也有決策的權(quán)力，而校長屬于行政機構(gòu)。顯然，在我國，決策與管理的內(nèi)涵是混為一談的，決策機構(gòu)是不明晰的。大學的決策權(quán)力不但要在大學內(nèi)部各個組群之間分配，而且要在校外更多的利益群體間進行分配。要充分吸收校外各界人士參與高校決策，實現(xiàn)大學管理民主化與治理的多元化。
我國學者王鵬認為，公辦大學的行為治理形式與規(guī)范治理形式無實質(zhì)差別，呈現(xiàn)出“政治內(nèi)部人”控制的特點，其外在表現(xiàn)形式是組織的公益性弱，而尋求政治合法性強。因此可把我國公辦大學的內(nèi)部治理形式歸納為“內(nèi)部人控制的事業(yè)單位模式”。決策權(quán)與行政權(quán)的博弈亟待法律細則的完善。
2.校長遴選制
我國《高等教育法》第四十條規(guī)定：高等學校的校長，由符合教育法規(guī)定的任職條件的公民擔任；高等學校的校長、副校長按照國家有關(guān)規(guī)定任免。具體的選拔程序與標準則套用黨政干部領(lǐng)導選拔的規(guī)定進行。顯然，校長遴選依舊沿襲政治體制中的一套規(guī)則和程序。這種自上而下的校長產(chǎn)生辦法極易導致尋租和權(quán)力失衡，校長只對上級負責而忽視教師和學生的利益。而校長作為大學這一學術(shù)組織的關(guān)鍵人物，代表著大學的理念、價值取向和學科傾向，其教育領(lǐng)導作用通過投票數(shù)量是很難衡量的。
3.學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力
學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力已經(jīng)是探討大學治理不可回避的話題。學術(shù)權(quán)力通常被認為是具有學術(shù)人員或?qū)W術(shù)組織享有的權(quán)能。學術(shù)權(quán)力植根于高深學問，其合法性源于專家學者的學術(shù)水平和學術(shù)能力。行政權(quán)力是大學行政機構(gòu)及行政人員依據(jù)國家法律、政府政策、學校規(guī)則的授權(quán)而擁有的影響和支配內(nèi)部成員和機構(gòu)的一種權(quán)力形式。行政權(quán)力植根于層級組織，其合法性在于法律的明確授權(quán)和組織的正式任命。
目前對于行政權(quán)力壓制學術(shù)權(quán)力的筆伐越來越多，實則是對學術(shù)權(quán)利的伸張，而學術(shù)權(quán)力實質(zhì)上是大學的自治性行政權(quán)力。而行政權(quán)力包括政府委托的公共行政權(quán)力和政府授予的自治性行政權(quán)力。大學行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的矛盾主要表現(xiàn)為國家行政權(quán)與自治行政權(quán)的沖突，以及學術(shù)權(quán)力與學術(shù)權(quán)利的沖突。
4.高校與學生
學校既要保護學生的受教育權(quán)，又要予以限制。這表現(xiàn)在入學時對于學生的能力、品德等方面的審核、評價，在我國大學本科階段主要以高考制度來實施，對達到畢業(yè)要求和能力要求的學生頒發(fā)畢業(yè)證書和學位證書。而因招生設(shè)置、錄取通知書的發(fā)放、學位論文的審核及學生作弊引起的一系列問題甚至訴訟，都表明高校與學生的法律關(guān)系還不明晰，侵權(quán)事件時有發(fā)生。如對在四六級考試中作弊的學生或者在校期間懷孕的學生直接取消學籍這一行為，顯然處分過于嚴重，剝奪了學生的受教育權(quán)，在沒有給其警告、改過機會的前提下直接“從嚴”處置。其所依地方行政規(guī)章制定的大學內(nèi)部規(guī)定是有違憲法的，是無效的抽象行為。
大學內(nèi)部治理中的法理依據(jù)有教育法律法規(guī)、教育行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及大學章程。在具體的實施過程中，又須契合一定的法理原則。
1.合憲性原則
憲法是我國的根本大法，任何法律都不得與憲法相沖突。在教育法中，涉及與憲法相違背的法律法規(guī)都屬于無效法律。而依據(jù)這種無效法規(guī)實施的行政行為也屬無效行為。
2.法律優(yōu)先與法律保留原則
法律優(yōu)先原則是指行政行為應(yīng)受現(xiàn)存法律的約束，行政機關(guān)不能違反現(xiàn)存法律，不能采取與法律相抵觸的抽象行政行為與具體行政行為。法律保留原則是指關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項，必須由立法機關(guān)通過法律規(guī)定，行政機關(guān)不得代為規(guī)定，行政機關(guān)實施行政行為必須有法律授權(quán)。依此原則可避免一些法律適用中的從嚴行為。
3.程序合法原則
程序合法顧名思義是指法律運行中要嚴格按照法定程序進行。這種對于法律過程的關(guān)注在我國法律體系中沒有得到應(yīng)有的重視。我國對程序的要求是典型的形式主義和法條主義原則，與西方將行政行為必須堅守正當程序的要求普遍化為基本的法律原則是不同的。
4.權(quán)利義務(wù)對等原則
在法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)是互為條件的，即一方以另一方的存在為條件，且數(shù)量大致相當，結(jié)構(gòu)互補方可構(gòu)成一部法律。義務(wù)多而權(quán)利少或義務(wù)少權(quán)利多都會致使權(quán)力越位或權(quán)利受侵犯。
二、大學內(nèi)部治理中的有關(guān)法律問題
大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中主要存在著領(lǐng)導權(quán)與行政權(quán)的矛盾、學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的兩難困境、高校與師生之間的法律糾紛等問題。
1.高校內(nèi)部領(lǐng)導體制
1998年我國《高等教育法》確立了“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，其中規(guī)定了“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”。而第四章三十九條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權(quán)”。這就使得黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導”和校長的“全面負責”經(jīng)常會在實際工作中處于一種平行狀態(tài)。出現(xiàn)了“兩個一把手”現(xiàn)象，這也是我國大學治理中的癥結(jié)所在。
在我國大學中決策與行政事實上是混淆不清的，如《高等教育法》第三十九條規(guī)定黨委有決策的權(quán)力，而《高等教育法》第四十一條第一款和第五款又明確校長也有決策的權(quán)力，而校長屬于行政機構(gòu)。顯然，在我國，決策與管理的內(nèi)涵是混為一談的，決策機構(gòu)是不明晰的。大學的決策權(quán)力不但要在大學內(nèi)部各個組群之間分配，而且要在校外更多的利益群體間進行分配。要充分吸收校外各界人士參與高校決策，實現(xiàn)大學管理民主化與治理的多元化。
我國學者王鵬認為，公辦大學的行為治理形式與規(guī)范治理形式無實質(zhì)差別，呈現(xiàn)出“政治內(nèi)部人”控制的特點，其外在表現(xiàn)形式是組織的公益性弱，而尋求政治合法性強。因此可把我國公辦大學的內(nèi)部治理形式歸納為“內(nèi)部人控制的事業(yè)單位模式”。決策權(quán)與行政權(quán)的博弈亟待法律細則的完善。
2.校長遴選制
我國《高等教育法》第四十條規(guī)定：高等學校的校長，由符合教育法規(guī)定的任職條件的公民擔任；高等學校的校長、副校長按照國家有關(guān)規(guī)定任免。具體的選拔程序與標準則套用黨政干部領(lǐng)導選拔的規(guī)定進行。顯然，校長遴選依舊沿襲政治體制中的一套規(guī)則和程序。這種自上而下的校長產(chǎn)生辦法極易導致尋租和權(quán)力失衡，校長只對上級負責而忽視教師和學生的利益。而校長作為大學這一學術(shù)組織的關(guān)鍵人物，代表著大學的理念、價值取向和學科傾向，其教育領(lǐng)導作用通過投票數(shù)量是很難衡量的。
3.學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力
學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力已經(jīng)是探討大學治理不可回避的話題。學術(shù)權(quán)力通常被認為是具有學術(shù)人員或?qū)W術(shù)組織享有的權(quán)能。學術(shù)權(quán)力植根于高深學問，其合法性源于專家學者的學術(shù)水平和學術(shù)能力。行政權(quán)力是大學行政機構(gòu)及行政人員依據(jù)國家法律、政府政策、學校規(guī)則的授權(quán)而擁有的影響和支配內(nèi)部成員和機構(gòu)的一種權(quán)力形式。行政權(quán)力植根于層級組織，其合法性在于法律的明確授權(quán)和組織的正式任命。
目前對于行政權(quán)力壓制學術(shù)權(quán)力的筆伐越來越多，實則是對學術(shù)權(quán)利的伸張，而學術(shù)權(quán)力實質(zhì)上是大學的自治性行政權(quán)力。而行政權(quán)力包括政府委托的公共行政權(quán)力和政府授予的自治性行政權(quán)力。大學行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的矛盾主要表現(xiàn)為國家行政權(quán)與自治行政權(quán)的沖突，以及學術(shù)權(quán)力與學術(shù)權(quán)利的沖突。
4.高校與學生
學校既要保護學生的受教育權(quán)，又要予以限制。這表現(xiàn)在入學時對于學生的能力、品德等方面的審核、評價，在我國大學本科階段主要以高考制度來實施，對達到畢業(yè)要求和能力要求的學生頒發(fā)畢業(yè)證書和學位證書。而因招生設(shè)置、錄取通知書的發(fā)放、學位論文的審核及學生作弊引起的一系列問題甚至訴訟，都表明高校與學生的法律關(guān)系還不明晰，侵權(quán)事件時有發(fā)生。如對在四六級考試中作弊的學生或者在校期間懷孕的學生直接取消學籍這一行為，顯然處分過于嚴重，剝奪了學生的受教育權(quán)，在沒有給其警告、改過機會的前提下直接“從嚴”處置。其所依地方行政規(guī)章制定的大學內(nèi)部規(guī)定是有違憲法的，是無效的抽象行為。