地方立法的公眾參與情況分析

　　一、公眾參與地方立法的意義

　　公眾參與，是指政府及其機(jī)構(gòu)之外的個(gè)人或社會(huì)組織，通過(guò)一系列正式或非正式的途徑，直接參與政府公共決策的制定和執(zhí)行過(guò)程，從而影響公共決策，維護(hù)公共利益的行為。公眾參與地方立法特指公眾直接參與地方權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方行政機(jī)關(guān)創(chuàng)制、修改、廢止地方性法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)和制度，是與公民選舉代表參與立法相對(duì)應(yīng)的公民參與方式之一。公眾參與地方立法具有確立地方法規(guī)正當(dāng)性、地方法規(guī)適應(yīng)性和地方法規(guī)權(quán)威性的價(jià)值。

　　公眾參與地方立法具有以下重要意義：

　　(一)有利于實(shí)現(xiàn)“以人為本”，加強(qiáng)公民的主體意識(shí)

　　公民是國(guó)家和社會(huì)的主人，他們有權(quán)管理國(guó)家，有權(quán)參與立法。但以往在“全能政府”的條件下，公民的立法參與權(quán)得不到有效行使，自覺(jué)或者不自覺(jué)地放棄了自己的參與權(quán)，導(dǎo)致其主體意識(shí)逐漸淡薄，對(duì)地方立法表現(xiàn)得極為冷淡。因此公眾參與地方立法有利于喚醒公民主體意識(shí)，增強(qiáng)公民責(zé)任感，提高公民管理國(guó)家、管理社會(huì)、維護(hù)自身權(quán)益的能力。

　　(二)有利于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立

　　在立法過(guò)程中地方立法機(jī)關(guān)往往關(guān)注的是本地區(qū)政府職能和權(quán)限條款，在制定法規(guī)時(shí)往往擴(kuò)大權(quán)力，減少責(zé)任;而公民、法人關(guān)注的則是自身權(quán)益問(wèn)題，他們希望能夠最大限度地保證地方法規(guī)的公平、公正和完整。當(dāng)?shù)胤搅⒎C(jī)關(guān)的權(quán)力不斷擴(kuò)大、責(zé)任不斷減少，而公眾的利益訴求得不到有效表達(dá)時(shí)便容易引發(fā)公眾和立法機(jī)關(guān)的對(duì)峙，滋生社會(huì)矛盾。因此，公眾參與地方立法不僅可以彌補(bǔ)以往立法中缺少管理相對(duì)人意見(jiàn)的缺憾，還可對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、制約，能夠化解地方立法機(jī)關(guān)和公眾之間的矛盾促進(jìn)社會(huì)和諧。

　　(三)有利于促進(jìn)社會(huì)主義法治化建設(shè)

　　在以前公民立法參與意識(shí)較弱，并不關(guān)心法律法規(guī)如何出臺(tái)、如何規(guī)定，當(dāng)某一規(guī)定涉及自身利益時(shí)常常表示不滿甚至做出一些過(guò)激行為，嚴(yán)重阻礙地方立法順利進(jìn)行。而今公民立法參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，不僅關(guān)注地方立法、學(xué)習(xí)地方法規(guī)，而且對(duì)所制定的地方法規(guī)能夠表示理解和支持，在這一立法參與過(guò)程中公眾的法律意識(shí)和法制觀念顯著提高，不僅保證了地方法規(guī)的順利貫徹執(zhí)行，而且促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)主義法治化的建設(shè)和發(fā)展。

　　二、公眾參與地方立法存在的問(wèn)題

　　(一)公眾參與積極性不高

　　由于我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，法治化程度較低，公眾的民主、法律意識(shí)比較淡泊，加上公眾自身環(huán)境、利益、性別、年齡、職業(yè)等條件的限制，除了一部分政府官員、專(zhuān)業(yè)人士和知識(shí)分子以外，其他群眾的參與熱情普遍不高。尤其是外來(lái)人口，由于對(duì)當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境、歷史文化、人文景觀不那么熟悉，更加會(huì)感覺(jué)無(wú)所適從。在他們大多數(shù)人看來(lái)，地方立法就是當(dāng)?shù)卣氖拢c己無(wú)關(guān)，他們忽略了自身所應(yīng)有的參政權(quán)力，只關(guān)注自身利益、眼前利益，對(duì)那些關(guān)系全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的地方立法不夠關(guān)注，缺乏參與地方立法的激情與興趣。

　　(二)公眾參與地方立法的方式比較單一

　　現(xiàn)階段讓公眾直接參與地方立法最主要的途徑是開(kāi)展立法聽(tīng)證會(huì)，但在實(shí)踐中這一方式大都過(guò)于注重形式，搞排場(chǎng)，導(dǎo)致公眾參與地方立法成本高，收效少。座談會(huì)、論證會(huì)、協(xié)商會(huì)等也是目前實(shí)踐中大力推廣的，但就目前觀察而言這些參與方式所針對(duì)的只能是很少一部分人，廣大公眾要想全員參與很不現(xiàn)實(shí)。網(wǎng)絡(luò)征求民眾意見(jiàn)最近也很受推崇，但它是否能夠征求到各個(gè)年齡層次、各個(gè)職業(yè)、各個(gè)地區(qū)、各個(gè)民族的意見(jiàn)，以及征求來(lái)的意見(jiàn)是否真實(shí)可靠、是否有利于地方立法活動(dòng)的展開(kāi)，都還值得探討。

　　(三)公眾參與缺少平等對(duì)話機(jī)制

　　在地方立法過(guò)程中政府與公眾之間的對(duì)話方式和渠道較少，多數(shù)情況下是由地方政府主動(dòng)通過(guò)公報(bào)、新聞媒體、發(fā)布會(huì)、布告等方式將立法信息公開(kāi)后公眾才能知曉，否則公眾很難獲取相關(guān)信息。就這層面來(lái)看，地方政府享有主動(dòng)權(quán)，而公眾則顯得比較被動(dòng)。另外值得一提的是在參與地方立法活動(dòng)時(shí)，公眾提供的建設(shè)性意見(jiàn)和反映的問(wèn)題常常得不到立法部門(mén)的重視，參加聽(tīng)證會(huì)很多時(shí)候也只是走走過(guò)場(chǎng)，使得公眾認(rèn)為自己被政府牽著鼻子走，無(wú)法有效表達(dá)自己的利益需求，很大程度上自己的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等都受到制約，在地方立法活動(dòng)中自己參與不參與根本沒(méi)區(qū)別，感受不到自身的主體地位，政府與公眾很難有一個(gè)平等的對(duì)話機(jī)制，不能形成互動(dòng)，民主立法尚有難度。

　　(四)公眾參與地方立法沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一健全的法律保障

　　我國(guó)的憲法、立法法雖然都涉及到了公眾參與立法的相關(guān)細(xì)節(jié)，2008年5月開(kāi)始實(shí)施的政府信息公開(kāi)條例也在法律方面對(duì)公眾參與進(jìn)行了一定的規(guī)定，但是并沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的公眾參與地方立法的法律規(guī)范。現(xiàn)有法律中的規(guī)定大都過(guò)于原則化、寬泛化，在公眾參與的方式方法、參與的范圍以及參與的保障和司法救濟(jì)等方面沒(méi)有具體規(guī)定，給公眾參與立法帶來(lái)了諸多不確定性。

　　三、對(duì)推進(jìn)和完善公眾參與地方立法的建議

　　公眾參與地方立法不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，更是擴(kuò)大公民有序政治參與的重要途徑，是對(duì)社會(huì)主義民主政治的補(bǔ)充和完善，如何更好地發(fā)揮這一制度的作用，筆者將結(jié)合上述公眾參與地方立法存在的問(wèn)題提出幾點(diǎn)建議。

　　(一)提高公眾參與意識(shí)

　　公眾缺乏參與地方立法的熱情與積極性，那就需要地方立法部門(mén)加大宣傳培訓(xùn)力度，動(dòng)員社會(huì)各界和人民群眾參與地方立法。地方立法部門(mén)可通過(guò)電視節(jié)目、新聞媒體、廣播等形式定期向群眾通報(bào)地方立法的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，給民眾提供一個(gè)了解地方立法的機(jī)會(huì)。同時(shí)要多邀請(qǐng)公民參加地方立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì);聘請(qǐng)公民擔(dān)任地方立法監(jiān)督員。此外，要主動(dòng)到社區(qū)、學(xué)校、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位開(kāi)展地方立法專(zhuān)題講座，發(fā)動(dòng)機(jī)關(guān)干部、青年學(xué)生、知識(shí)分子，應(yīng)用他們的聰明才智參與地方立法，借此提高全體公眾參與地方立法的主動(dòng)性及積極性。另外，公眾參與地方立法多以個(gè)體形式出現(xiàn)，處于無(wú)序狀態(tài)，因此需要地方立法機(jī)關(guān)適當(dāng)加以引導(dǎo)，尤其要引導(dǎo)個(gè)體公眾所在的不同利益團(tuán)體參與地方立法，鼓勵(lì)各類(lèi)利益階層團(tuán)體對(duì)地方立法發(fā)表各自意見(jiàn)，以利益團(tuán)體名義參與地方立法則公眾意見(jiàn)較為集中，易于提高其參與地方立法的影響力和主動(dòng)性。

　　(二)建立多元化公眾參與途徑

　　地方立法的公眾參與，是公民政治參與的一部分，也是提高立法質(zhì)量的客觀需要。法律法規(guī)要反映廣大人民群眾的利益和意愿，必須廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)公眾參與立法途徑的多元化。除了充分利用并完善傳統(tǒng)的電話、函件、意見(jiàn)箱、網(wǎng)站留言版、民意調(diào)查問(wèn)卷、邀請(qǐng)市民參與有關(guān)的展示會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式征求意見(jiàn)外，還應(yīng)當(dāng)勇于創(chuàng)新尋找更加行之有效的途徑征求意見(jiàn)，如網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證等，創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，使廣大群眾與立法者和決策者能共同進(jìn)行討論、商議、評(píng)估、選擇。對(duì)于效益很好的公眾參與立法的方式應(yīng)當(dāng)將其固定化、制度化，成效不高的方式就應(yīng)當(dāng)揚(yáng)棄。地方立法部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施將立法程序依法向社會(huì)公布，讓公眾享有地方立法的知情權(quán)，接受公眾的監(jiān)督，真正讓公眾參與立法深入人心，端正對(duì)公眾參與的認(rèn)識(shí)，放下身架，彎下腰來(lái)傾聽(tīng)公民的意愿，而不是召開(kāi)多少座談會(huì)、征集了多少網(wǎng)上意見(jiàn)，要知道專(zhuān)家座談會(huì)和論證會(huì)、網(wǎng)上征集意見(jiàn)等方式都各有其局限性，不能代替真正的公眾參與。

　　(三)搭建公眾參與的“支持平臺(tái)”，建立有效的反饋機(jī)制

　　地方立法部門(mén)要通過(guò)法律法規(guī)，要在本地區(qū)實(shí)施，就應(yīng)當(dāng)積極通過(guò)新聞媒體、固定的廣告牌、宣傳冊(cè)、網(wǎng)站，向市民公告并進(jìn)行宣傳，鼓勵(lì)民眾主動(dòng)參與到立法的活動(dòng)中來(lái)，轉(zhuǎn)變當(dāng)前立法部門(mén)主導(dǎo)型的公眾參與模式，轉(zhuǎn)向交涉性的溝通模式，尊重民眾的意見(jiàn)，對(duì)民眾的意愿給予關(guān)注并進(jìn)行分析研究，無(wú)論是否采納都要及時(shí)作出反饋，讓公眾參與地方立法成為公民的切實(shí)權(quán)利而不是流于形式。我們可以考慮在立法過(guò)程中，創(chuàng)建一個(gè)便捷的信息處理系統(tǒng)成為公眾參與的主要支持平臺(tái)。比如，立法部門(mén)將政府網(wǎng)站作為發(fā)布通告、收集評(píng)論、公布法規(guī)的重要渠道，公眾也將政府網(wǎng)站作為獲取立法信息、交流互動(dòng)的主要途徑。這樣一來(lái)就能努力做到立法公開(kāi)透明，把立法部門(mén)的決策和政策法規(guī)置于陽(yáng)光下，接受群眾參與和監(jiān)督，防止立法權(quán)被尋租，遏制不當(dāng)利益法制化，推進(jìn)立法的公共參與，加快公眾參與立法的法制化進(jìn)程。

　　(四)建立一套較為完備的公眾參與立法制度

　　由于我國(guó)不存在統(tǒng)一的《行政程序法》，所以在公眾參與問(wèn)題上，完全憑借各個(gè)單行法的零散規(guī)定，而即便是這些零散的規(guī)定，也僅僅是“提到”公眾參與，對(duì)公眾參與具體形式往往并未做細(xì)致的程序性規(guī)定，相應(yīng)配套制度的缺失阻礙了公眾參與的實(shí)際運(yùn)作。要防止公眾參與立法徒于形式，保證立法的民主化，就應(yīng)當(dāng)建立一套較為完備的公眾參與立法制度，完善公眾參與立法的范圍、方式和程序，建立完善的公眾參與制度。比如：通告制度，所有立法環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行通告，否則無(wú)效;反饋制度，立法機(jī)關(guān)必須認(rèn)真分析公眾提出的意見(jiàn)和建議，并就是否采納作出解釋與說(shuō)明，同時(shí)還須向公眾提供法規(guī)咨詢，答復(fù)公眾提出的問(wèn)題;聽(tīng)證制度，聽(tīng)證是公民直接參與立法的重要形式，什么情況下應(yīng)該組織聽(tīng)證、有誰(shuí)來(lái)決定舉行聽(tīng)證、如何確定聽(tīng)證的主體和內(nèi)容等都要明確。立法過(guò)程中只要公眾要求聽(tīng)證，立法機(jī)關(guān)就必須召開(kāi)聽(tīng)證會(huì);監(jiān)督制度，公民、社會(huì)組織和其他政府機(jī)構(gòu)若對(duì)某部法規(guī)的制定過(guò)程提出異議，可提起訴訟，由法院判定是否有效。這樣一來(lái)就能夠避免地方立法中可操作性與程序性不強(qiáng)的缺陷，以防止立法者的隨意性，通過(guò)制度約束建立長(zhǎng)效機(jī)制。

　　總之，公眾參與地方立法尚處于起步階段，在今后的工作中還會(huì)面臨更多的問(wèn)題，這就需要我們的立法工作者們端正對(duì)公眾參與的認(rèn)識(shí)，不盲目追求形式上的全民參與、普遍參與，而是實(shí)事求是地追求公眾參與立法活動(dòng)的最優(yōu)化、效率化，科學(xué)地認(rèn)識(shí)公眾參與立法活動(dòng)的作用，積極探索公眾參與立法活動(dòng)的規(guī)律性，創(chuàng)造公眾參與立法活動(dòng)的新機(jī)制、新制度，以更好地發(fā)揮人民群眾的重要作用。