村民自治政策下的公民參與研究

　　隨著農(nóng)村的不斷發(fā)展，中央政府適時(shí)提出了新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，這對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。新農(nóng)村建設(shè)強(qiáng)調(diào)按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”的要求，促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。而農(nóng)民是農(nóng)村發(fā)展的主體，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活動(dòng)的參與關(guān)乎農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔問題，而農(nóng)民參與本身則是管理民主的一種表現(xiàn)。

　　黨的十七大提出科學(xué)發(fā)展觀要求，強(qiáng)調(diào)要尊重公民的主體地位，發(fā)揮公民的首創(chuàng)精神，保障公民的各項(xiàng)權(quán)益，走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展，切實(shí)做到發(fā)展為公民、發(fā)展靠公民、發(fā)展成果由公民共享。發(fā)展基層民主，保障公民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。公民依法實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，健全基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

　　一、村民自治政策的發(fā)展歷程

　　村民自治是我國(guó)政治制度改革的突破點(diǎn)和切入點(diǎn)，是我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)基本方略的基礎(chǔ)性工程。村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度。作為基層民主制度的重要組成部分，其基本內(nèi)容和核心是“四個(gè)民主”，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。

　　村民自治政策的發(fā)展歷程可以追溯到20世紀(jì)八十年代初。在廣西宜山縣和羅城縣，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)地組織了村民委員會(huì)這樣一種村民自治的組織形式，從此各地紛紛效仿，很快便取得了國(guó)家的正式承認(rèn)。1982年全國(guó)人大修訂頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第111條規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”，賦予了村委委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾自治組織以合法地位。1987年11月，第六屆全國(guó)人大會(huì)第23次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》，規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。1998年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，對(duì)憲法的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，標(biāo)志著“村民自治”作為我國(guó)一項(xiàng)政策制度正式確立。2004年《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度通知》的公布為村民自治的信息公開提供了進(jìn)一步的法律保障。2010年10月28日修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，從村民委員會(huì)成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度等方面進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化完善。自此，村民自治政策在法律上的制度化和規(guī)范化得以進(jìn)一步提升。

　　二、公民參與理論綜述

　　對(duì)公民參與的價(jià)值追尋一直都沒有離開過學(xué)者的研究視野。20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者謝爾.阿斯丁(Sherr Arnstein)曾經(jīng)用“公民參與階梯”(Ladders of Participation)描述了那個(gè)時(shí)代公民參與城市規(guī)劃過程中出現(xiàn)的呈階梯上升狀態(tài)的公民參與形式或手段，展望了在公民自主性增強(qiáng)和政府與民間關(guān)系改變等變量的作用下，公民參與將逐步走向公民自主治理的趨勢(shì)。 這與村民自治的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的理念是不謀而合的。

　　參與是民主最重要的表現(xiàn)形式。亞里士多德說：“我們可以以此為準(zhǔn)則，不容許所有公民共享的制度是寡頭的，容許所有公民共享的制度是民主的。” 科恩也認(rèn)為“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員能直接或間接地參與或可以影響全體成員的決策。” 然而，在對(duì)于社區(qū)發(fā)展中的民眾參與問題上，存在著一種截然相反的觀點(diǎn)。美國(guó)社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾對(duì)公民參與持反對(duì)的態(tài)度，他認(rèn)為在后工業(yè)社會(huì)，不僅僅導(dǎo)致了“全國(guó)性的社會(huì)”、“社區(qū)社會(huì)”的出現(xiàn)，而且統(tǒng)治階級(jí)是科學(xué)家和研究人員，是專業(yè)技術(shù)階級(jí)，他們通過他們的決策技術(shù)參與或影響政治決策，其階級(jí)基礎(chǔ)主要是專門技術(shù)，“但是專業(yè)化同大眾化是相互抵觸的，后者要求人人享有更多的權(quán)力和參與機(jī)會(huì)。” 也就是說，專業(yè)化所要求的“專家統(tǒng)治”或“精英統(tǒng)治”與要求普通公民參與的民主形成了悖論。

　　亨廷頓認(rèn)為“公民參與是平民試圖影響政府的決策活動(dòng)” 公民參與作為一種新興的現(xiàn)代民主形式，已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政治的重要方式，也是社區(qū)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。2006年12月9日在海南召開的中歐“公眾參與的民主理論與實(shí)踐”研討會(huì)上，俞可平對(duì)什么是公眾參與作了界定：公眾參與是指公民通過一定的渠道對(duì)公共事務(wù)表達(dá)意見，并且對(duì)公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。

　　三、村民自治政策系統(tǒng)中公民參與的分析

　　公民參與在村民自治以及農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中扮演著及其重要的角色。

　　1.從政策的主體和客體方面來說，村民是村民自治中的直接參與主體，同時(shí)也是基層民主政策的目標(biāo)群體?！掇r(nóng)村公共政策與分析》一書中提到，公民參與是公共政策的基石。 科恩指出：“民主的廣度是由社會(huì)成員是否普遍參與來確定的，而民主的深度是由參與者參與是否充分，是由參與的性質(zhì)來確定的。” 村民自治從定義上就強(qiáng)調(diào)了廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，即實(shí)踐過程中的主體就是村民。同時(shí)，村民自治旨在實(shí)現(xiàn)公眾的意愿，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)事業(yè)的全面進(jìn)步，說明了村民自治的目標(biāo)群體和影響群體是生活在同一個(gè)農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民。

　　2.從政策系統(tǒng)的環(huán)境來說，村民自治為公民參與在制度環(huán)境上提供了有效法律保證，村民自治可以建立具有當(dāng)?shù)靥厣闹贫冗\(yùn)行模式。“在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑做出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序進(jìn)行實(shí)際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化。” 前文在介紹村民自治發(fā)展歷程的部分已經(jīng)詳細(xì)闡明了村民自治為公眾參與提供了法律保障。

　　3.從政策涉及的領(lǐng)域來說，村民自治是一項(xiàng)政治制度，而自治過程中，村民參與村務(wù)涉及生產(chǎn)、生活的各個(gè)領(lǐng)域，全程參與。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的主要內(nèi)容。村民委員會(huì)和村民代表大會(huì)直接體現(xiàn)了村民的利益需求和意愿。村內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)通過村民自治的制度保障，使得村民們能夠從選舉到?jīng)Q策、管理，直至監(jiān)督，全程參與進(jìn)去。

　　四、以公共選擇模型分析村民自治中的公民參與

　　公共選擇理論以“經(jīng)濟(jì)人”為基本假設(shè)，是指非市場(chǎng)的集體選擇。 正如布坎南所說的，個(gè)體在政治生活中走到一起，其目的是為了他們自己的利益，就如同人們?cè)谑袌?chǎng)中走到一起一樣;公共決策中實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，只存在各種特殊利益之間的“締結(jié)”過程。也就是說，人們?cè)谑袌?chǎng)行為和政治行為中都是為了追求自己的利益，盡管存在自私的動(dòng)機(jī)，他們?nèi)阅軌蛲ㄟ^集體決策實(shí)現(xiàn)各自利益。

　　在這一理論模型下，我們不難理解廣大村民在面臨村民自治政策的選擇時(shí)，更傾向于符合自身利益需求和意愿的選擇，更愿意從選擇中得到更多的好處。也就是說，只有符合利益需求，而且能夠促進(jìn)利益獲得與增加的措施和政策行為才能促使公民的參與，從而推動(dòng)村民自治的發(fā)展和完善。

　　五、存在的問題

　　同時(shí)，通過對(duì)村民自治過程中公民參與的研究，不難發(fā)現(xiàn)以下可能存在的問題：

　　1.多數(shù)人的民主可能會(huì)產(chǎn)生“暴政”。農(nóng)村地區(qū)相對(duì)富裕的村民通常有更大的影響力與活動(dòng)能力，占據(jù)著農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)位置，因此村民自治過程中容易出現(xiàn)部分資源在社區(qū)內(nèi)瞄不準(zhǔn)貧困人口的問題。在農(nóng)村地區(qū)里面的人的經(jīng)濟(jì)水平一般服從“正態(tài)分布”，也就是說，窮人和富人都只是少數(shù)，但是富人有充裕的社會(huì)資源，而窮人什么也沒有，很可能在民主中被多數(shù)“暴政”了。

　　2.家族問題影響著村民自治過程中的公民參與。農(nóng)村里大部分村莊是由幾個(gè)大家族共同生活而組成的共同體，在村民廣泛參與的情況下，每個(gè)人除了考慮自己的利益還會(huì)考慮到家族的利益。當(dāng)幾個(gè)家族的利益相沖突時(shí)，就必然會(huì)要損害一方的利益。這個(gè)時(shí)候，如果一個(gè)家族中有人掌握著實(shí)權(quán)或者人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他家族，這個(gè)家族獲取更多資源的可能性就越大。而如果這個(gè)家族獲得了更多的資源，導(dǎo)致了不公平的現(xiàn)象產(chǎn)生，另一些獲取較少資源的家族則會(huì)選擇上訴或者淡出。因此，在后來的自治過程中，公民參與的廣度就會(huì)大打折扣了。

　　3.部分農(nóng)村地區(qū)村民自治過程中的公民參與，缺乏有能力的青壯年。參與者的素質(zhì)問題也是公民參與中十分重要的方面。在我國(guó)南方的部分農(nóng)村地區(qū)中面臨著這樣一個(gè)普遍的問題：有能力的青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了城市，農(nóng)村留守人員大都是老人、婦女和兒童。因此，在實(shí)現(xiàn)村民自治的政策過程中，公民參與出現(xiàn)了人員組成上的失衡。

　　六、結(jié)語

　　村民自治將民主權(quán)利直接交給廣大農(nóng)民群眾，為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、資源管理活動(dòng)、提高貧困人口的權(quán)益和改善治理環(huán)境等方面提供了強(qiáng)有力的法律法規(guī)和政策保障。村民自治強(qiáng)調(diào)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這本身就是公民參與的最高層次。村民自治政策的良好執(zhí)行和良性循環(huán)必然會(huì)給農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展帶來積極的影響。同時(shí)，村民自治過程中的充分民主、家族問題以及參與者素質(zhì)的問題等，是我們需慎重面對(duì)的。只有解決好了村民自治過程中可能出現(xiàn)的各種問題，才能真正發(fā)揮出村民自治政策在促進(jìn)基層民主建設(shè)方面的重要作用，才能真正促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成。