［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動(dòng)透明度原則，是行政活動(dòng)公開化在行政程序上的體現(xiàn)。當(dāng)前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)行政體制改革的推進(jìn)，行政活動(dòng)公開的重要性日益突顯出來(lái)。行政活動(dòng)公開在我國(guó)行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，行政公開原則應(yīng)上升為行政法基本原則。

［關(guān)鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國(guó)行政法理論界論及不多，但在行政立法實(shí)踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復(fù)議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說(shuō)規(guī)定，僅有個(gè)別學(xué)者根據(jù)行政立法中具體制度作了簡(jiǎn)略的描述。一般認(rèn)為，行政公開原則是指“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的重要行政行為和與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為”實(shí)行公開原則，是行政活動(dòng)公開化在行政程序上的體現(xiàn)。行政公開原則實(shí)際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于行政實(shí)體法的根本標(biāo)志。筆者認(rèn)為此概念的內(nèi)涵和外延均過(guò)于狹小，不能夠滿足現(xiàn)代行政民主化發(fā)展趨勢(shì)對(duì)行政活動(dòng)公開化的要求。

一般說(shuō)來(lái)，行政活動(dòng)公開是指政府行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過(guò)各種媒介和手段向社會(huì)公開自己的行政職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時(shí)限和結(jié)果、獎(jiǎng)懲辦法、監(jiān)督手段以及工作紀(jì)律等，以自覺接受別的行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)各界的監(jiān)督，達(dá)到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來(lái)看，行政公開不只是適用于外部行政行為領(lǐng)域，而且應(yīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監(jiān)督法及行政救濟(jì)法領(lǐng)域。

二、行政法基本原則的地位

行政法的基本原則貫穿于全部行政法之中，對(duì)各具體行政法律規(guī)范起指導(dǎo)和統(tǒng)帥的作用，要求一切行政法主體在行政管理活動(dòng)中必須遵循的基本準(zhǔn)則，是該部門法本質(zhì)、特點(diǎn)、目的、規(guī)律等的高度概括和集中體現(xiàn)。若想論證行政公開原則上升為行政法的基本原則的必要性及可能性，則首先應(yīng)該明確行政法基本原則的地位。論述我國(guó)行政法基本原則的地位，需要從分析構(gòu)成部門法基本原則的條件入手，論證其作為基本原則的必要性。

1.部門法基本原則應(yīng)對(duì)部門法律運(yùn)作過(guò)程（包括立法、執(zhí)法、司法）具有宏觀（價(jià)值理念上）的指導(dǎo)意義，并且昭示著該部門法的發(fā)展方向。故而基本原則體現(xiàn)著法的本質(zhì)和根本價(jià)值，是整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系的靈魂，決定著法的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。隨著20世紀(jì)以來(lái)傳統(tǒng)的機(jī)械、靜態(tài)法治主義向機(jī)動(dòng)、動(dòng)態(tài)的法治主義的發(fā)展，行政法的發(fā)展也發(fā)生了觀念上的重大變化，服務(wù)行政、給付行政在觀念上漸漸取代管理行政，行政主體與相對(duì)人的關(guān)系從單一管理關(guān)系向多元關(guān)系發(fā)展，行政合同、行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的大量出現(xiàn)表明行政主體日益采用軟性的偏私法化的手段以達(dá)到行政目的。從權(quán)力義務(wù)的服從關(guān)系到日益保障民權(quán)的權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一關(guān)系，行政機(jī)關(guān)在行政法律關(guān)系中絕對(duì)權(quán)威的地位也因保障民權(quán)的需要而發(fā)生了根本的動(dòng)搖。這種行政法基礎(chǔ)理念的變遷為行政公開原則提供了理論依據(jù)。故而行政公開原則也因其在保障民權(quán)中的重要作用成為現(xiàn)代政法民主化發(fā)展的基本趨勢(shì)之一。同時(shí)，行政活動(dòng)過(guò)程的公開化已在近期不斷的被各國(guó)行政立法實(shí)踐所證明，成為立法的基本出發(fā)點(diǎn)之一。當(dāng)然，公開化的立法趨勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓▽?shí)踐中權(quán)力運(yùn)作的公開尚需艱苦努力。唯其如此，才更應(yīng)將行政公開作為行政法的基本原則以借鑒其指導(dǎo)意義。

2.基本原則應(yīng)具有較寬的覆蓋面，它必須抽象于部門法各個(gè)領(lǐng)域，具有寬泛的基礎(chǔ)公開原則運(yùn)用于行政法各個(gè)領(lǐng)域，是行政法各個(gè)領(lǐng)域的基本指導(dǎo)原則。

3.基本原則應(yīng)有利于完善部門法法律體系的構(gòu)建，我國(guó)行政法法律體系極為不健全，行政行為法領(lǐng)域的立法尤為欠缺。鑒于公開原則在行政法各領(lǐng)域中的重要地位，應(yīng)當(dāng)正視它對(duì)行政立法的重要指導(dǎo)意義。

4.行政公開原則上升為我國(guó)行政法基本原則應(yīng)與學(xué)界所公認(rèn)的現(xiàn)有原則（依法行政原則）具有同等的法律地位，并在內(nèi)容上互不重復(fù)，互相補(bǔ)充，共同構(gòu)建行政法治理論體系，共同引導(dǎo)現(xiàn)代行政法健康發(fā)展。

三、行政活動(dòng)公開在我國(guó)行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用

黨的十五大對(duì)行政活動(dòng)公開提出了明確要求：“堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實(shí)行公開辦事制度。”這些年來(lái)，理論界和實(shí)踐界逐漸達(dá)成了這樣的共識(shí)：行政活動(dòng)公開不僅是機(jī)關(guān)工作方式、方法的調(diào)整或者改變，而且是加強(qiáng)廉政建設(shè)、民主建設(shè)、法治建設(shè)、黨和政府的一項(xiàng)方向性、戰(zhàn)略性的治本之策。特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)行政體制改革的推進(jìn)，行政活動(dòng)公開的重要性日益突顯出來(lái)。

（一）行政活動(dòng)公開是廉政建設(shè)的關(guān)鍵

改革開放二十多年來(lái)，我國(guó)的黨風(fēng)、政風(fēng)問題成為廣大群眾至為關(guān)注的焦點(diǎn)。少數(shù)黨員干部在享受主義的驅(qū)使下，以權(quán)謀私、收受賄賂、設(shè)租尋租、買官賣官、腐化墮落，敗壞了黨風(fēng)和政風(fēng)，使社會(huì)運(yùn)行規(guī)則受到破壞，令老百姓極為不滿和反感。盡管這些問題不是精神文明的主流，但是它不僅嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象和領(lǐng)導(dǎo)威信，而且由于其作為精神文明建設(shè)的一部分，會(huì)直接反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)力。鑒于腐敗問題給社會(huì)帶來(lái)的巨大危害，黨和政府一直在探索行之有效的措施。在80年代，主要采取教育和懲治的辦法來(lái)對(duì)待行政機(jī)關(guān)及其工作人員的腐敗。接著，80年代中期，在一些地方采取了“兩公開一監(jiān)督”的形式，即公開辦事制度，公開辦事結(jié)果，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其辦事人員。隨后，行政活動(dòng)公開的范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)容不斷增多。2000年朱?基在《政府工作報(bào)告》中指出：“要積極推行政務(wù)公開，鼓勵(lì)人民群眾依法對(duì)政府及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，并發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。”至此，行政活動(dòng)公開作為反腐倡廉的一項(xiàng)基本建設(shè)在全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)普遍推行。

行政活動(dòng)公開對(duì)于廉政建設(shè)的作用在很早以前就被我國(guó)的古代官吏所認(rèn)識(shí)。我國(guó)古人很早就明白了政是否“廉潔”，是與行政活動(dòng)是否“明”（公開透明）密切相關(guān)的。《尚書》中就有“舉燭尚明”的論述。沒有制約的權(quán)力必然要導(dǎo)致腐敗，我們知道，行政公開與行政監(jiān)督是密切聯(lián)系的。行政公開是監(jiān)督行政的基本前提，沒有行政公開就沒有監(jiān)督行政。行政公開不充分，監(jiān)督行政也不會(huì)完整。這正是孟德斯鳩在《論法的精神》中論述到的：“一切有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)”，“防止濫用權(quán)力的辦法，就是以權(quán)力約束權(quán)力。”貪污腐化是在黑暗之處發(fā)生的，在一個(gè)封閉的體系內(nèi)，必然會(huì)產(chǎn)生混亂和無(wú)序，滋生腐敗和不正之風(fēng)。一旦行政管理活動(dòng)公開暴露，使之真正置于社會(huì)各界和各種專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)控之下，這樣會(huì)給貪污腐化企圖者以巨大的威懾，稍有不慎便會(huì)暴露在整個(gè)社會(huì)輿論的強(qiáng)大譴責(zé)之下，這樣才能鏟除腐敗的土壤，糾正不正之風(fēng)。即變“暗箱操作”為“陽(yáng)光工程”，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，各種腐敗即如冰雪遇陽(yáng)光而融化。

（二）行政活動(dòng)公開是行政管理民主化的基礎(chǔ)

民主化是世界各國(guó)政治發(fā)展的潮流，我國(guó)20年來(lái)行政改革的基本取向就是行政管理民主化。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的人民民主國(guó)家，人民擁有最廣泛的民主權(quán)利。人民民主是社會(huì)主義的本質(zhì)要求和內(nèi)在屬性。社會(huì)主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展。所謂民主，就其本意講，就是指“多數(shù)人的統(tǒng)治”、“人民的權(quán)力”。因而說(shuō)行政管理的民主最主要的是體現(xiàn)在公民的參政上，而參政的前提是“知政”即公民的知情權(quán)的運(yùn)用，但是沒有行政活動(dòng)公開就沒有公民的知情權(quán)。所以說(shuō)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該推行行政聽政制、社會(huì)服務(wù)承諾制、行政公示制等先進(jìn)的管理方法和信訪、調(diào)研、測(cè)評(píng)等工作制度來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)。就是要在充分相信人民群眾的基礎(chǔ)上，全心全意依靠人民群眾，創(chuàng)造一切條件和機(jī)會(huì)，最廣泛地調(diào)動(dòng)群眾的積極性，使其參加對(duì)國(guó)家事務(wù)、對(duì)經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段在政治上最重大的任務(wù)就是完善社會(huì)主義制度，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，對(duì)政府來(lái)說(shuō)就是公開自己的行為。行政公開，為人民群眾參與對(duì)國(guó)家事務(wù)管理提供了可能，為發(fā)展社會(huì)主義民主創(chuàng)造了條件。

（三）行政活動(dòng)公開是行政管理觀念轉(zhuǎn)變的必然要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及國(guó)家與社會(huì)的重新整合，要求政府職能向著“小政府大社會(huì)”、“小政府大服務(wù)”的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變要求行政權(quán)與市場(chǎng)主體在權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系上按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則進(jìn)行重新配置。即要求改革行政管理，實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化以適應(yīng)社會(huì)的變遷。而行政管理現(xiàn)代化是行政體系整體上的、全面的現(xiàn)代化，而不是片面的、狹隘的現(xiàn)代化，它應(yīng)該包括現(xiàn)代化的行政機(jī)構(gòu)、行政體制、行政人員與現(xiàn)代化的行政觀念的有機(jī)統(tǒng)一。首先，“管理”觀念轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;服務(wù)”觀念，服務(wù)行政在觀念上逐漸取代管理行政，隨之行政主體與相對(duì)人的關(guān)系從單一管理關(guān)系向多元關(guān)系發(fā)展。在以前的“管理”觀念指導(dǎo)下，公民與政府的關(guān)系是被動(dòng)的權(quán)力服從關(guān)系，在這種情況下，行政主體和相對(duì)人之間是不平等的，行政人員是老百姓的“父母官”，因此，老百姓只是被動(dòng)的接受管理，而沒有獲取行政信息的意識(shí)。在“服務(wù)”觀念的指導(dǎo)下，行政主體與相對(duì)人之間是平等的關(guān)系，這種平等的關(guān)系意味著兩者之間的信息必須是對(duì)稱的，不僅行政主體有權(quán)獲取相對(duì)人的信息，而且行政相對(duì)人也有權(quán)利了解行政管理的情況，即行政活動(dòng)必須公開以保護(hù)公民的知情權(quán)。其次，協(xié)調(diào)的行政管理觀念也要求行政活動(dòng)公開。對(duì)于行政管理現(xiàn)代化而言，不僅要求減少機(jī)構(gòu)交叉、重疊設(shè)置，部門之間相互扯皮等組織機(jī)構(gòu)上的問題，而且要求改變以前的各自為政和命令式的管理觀念，樹立協(xié)調(diào)的意識(shí)，在行政管理活動(dòng)中追求一種動(dòng)態(tài)的平衡，正確處理整體、部門、個(gè)體以及同公民之間的關(guān)系，為行政活動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大，行政管理的范圍與以前相比，要廣泛得多，滲透到人們生活的各個(gè)領(lǐng)域。管理對(duì)象和管理范圍的擴(kuò)大，必然會(huì)導(dǎo)致行政管理活動(dòng)的復(fù)雜化，只靠以前單一的管理方式已經(jīng)不能解決行政活動(dòng)中出現(xiàn)的問題。而無(wú)論行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與行政人員之間還是行政機(jī)關(guān)與公民之間的協(xié)調(diào)都要求開放行政系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息間的交流，只有這樣，協(xié)調(diào)的工作才能順利進(jìn)行。否則，如果封閉行政系統(tǒng)，公民對(duì)行政事務(wù)不了解或者政府之間的互相封鎖信息，則不能解決出現(xiàn)的矛盾，行政活動(dòng)中的分歧得不到協(xié)調(diào)，必然會(huì)影響行政管理活動(dòng)的順利進(jìn)行。

四、結(jié)論

總之，隨著現(xiàn)代行政法治的發(fā)展，一切行政活動(dòng)都必須置于法律監(jiān)督之下，即使是與相對(duì)人權(quán)益不直接相關(guān)的行政組織法領(lǐng)域的內(nèi)部行政行為，其作出也必須要有法律、法規(guī)依據(jù)，也要受行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)督的前提是行政活動(dòng)公開，故民主政治要求行政活動(dòng)（國(guó)家行為除外）應(yīng)公開。又因?yàn)樾姓顒?dòng)往往密切聯(lián)系，協(xié)調(diào)一致，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為是外部行政行為的前提和保障。公民受行政行為侵害可提起行政救濟(jì)，行政行為違法引起對(duì)行政行為的監(jiān)督。故而行政活動(dòng)的整體性、連續(xù)性、系統(tǒng)性、開放性決定了行政公開是全方位的連續(xù)過(guò)程的公開。當(dāng)然，在實(shí)踐中，由于行政法各領(lǐng)域性質(zhì)、特點(diǎn)各不相同，行政公開的具體內(nèi)容和范圍因之而異?？傮w而言，可以認(rèn)定行政公開是適用于行政法各領(lǐng)域的一般原則。原則總有例外，國(guó)家行為（如外交、軍事、國(guó)防行為）因涉及國(guó)家秘密及全社會(huì)重大公共利益可以不適用公開原則，特殊情況下經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)也可以不公開。當(dāng)然這些例外均須有法律明文規(guī)定。

無(wú)論從行政公開原則本身的重要地位，還是從其作為行政法基本原則的必要性及可行性分析，行政公開原則均應(yīng)上升為行政法基本原則，從而為我國(guó)行政法治建設(shè)服務(wù)。從我國(guó)實(shí)踐看，立法既已先行，理論界也必須對(duì)之深入思考，結(jié)合我國(guó)實(shí)際構(gòu)筑行政公開原則理論體系及制度規(guī)范，以服務(wù)并指導(dǎo)于社會(huì)實(shí)踐。

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