行政自由裁量權(quán)作為行政機(jī)關(guān)“自由進(jìn)行選擇或者是自由根據(jù)自己的最佳判斷而采取行動(dòng)的權(quán)力”，① 日益得到承認(rèn)和尊重并成為現(xiàn)代行政法的一個(gè)核心內(nèi)容。盡管行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政的有力工具，但它存在著被濫用的危險(xiǎn)，正如孟德斯鳩所說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”。② 因此它必須受到監(jiān)督與審查，否則將導(dǎo)致行政專(zhuān)橫與恣意。對(duì)此，傳統(tǒng)法治要求行政合法，即要求行政活動(dòng)在法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，是一種合法性控制。但這種合法性控制對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使顯然是毫無(wú)針對(duì)性的，因?yàn)樾姓杂刹昧坎⒉怀龇梢?guī)定的范圍和幅度。所以，必須有一種新的控權(quán)理論或法律原則來(lái)防止行政自由裁量權(quán)的濫用。合法性原則已不敷所用，行政合理性原則應(yīng)運(yùn)而生。③ 16世紀(jì)末，英國(guó)下水道管理委員會(huì)在關(guān)于修正河岸征收費(fèi)用的著名判詞中，柯克大法官寫(xiě)道：“盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但他們的活動(dòng)應(yīng)受到限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)是一門(mén)識(shí)別真假、是非、虛實(shí)、公平與虛偽的科學(xué)，而不是按照他們自己的意愿和人的感情行事”。④ 這一著名判詞開(kāi)了合理性原則約束行政自由裁量權(quán)之先河。
合理性審查作為合法性審查的延伸和補(bǔ)充，對(duì)行政主體提出了更深層次的要求，體現(xiàn)了“實(shí)質(zhì)正義、人間倫理，離形式傾向的法律最遠(yuǎn)”，⑤ 是行政法治發(fā)展的必然趨勢(shì)，已成為世界各國(guó)控制行政自由裁量權(quán)的公認(rèn)原則。而在我國(guó)現(xiàn)行的司法審查制度中，行政合法性（行政是否合法）已經(jīng)受到了司法監(jiān)督，但行政合理性（即行政自由裁量權(quán)行使是否合理）尚未受到司法的有效監(jiān)督，對(duì)行政自由裁量的合理性審查還處于起步階段，對(duì)這一問(wèn)題的研究尚不充分，本文試就此問(wèn)題作一淺探。
一、行政合理性司法審查的必要性及其現(xiàn)狀
正如上所言，對(duì)行政行為合理性進(jìn)行司法審查已經(jīng)成為眾多法治國(guó)家的共識(shí)，根本原因就在于合理性審查彌補(bǔ)了合法性審查的不足，適應(yīng)了現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實(shí)質(zhì)主義法治的潮流，能夠從更高層次上體現(xiàn)法的正義、理性。確立司法合理性審查，它的必要性至少體現(xiàn)在以下幾方面：
首先，行政合理是行政法治發(fā)展的必然要求。行政法治的核心在于控制權(quán)力，保障權(quán)利，實(shí)質(zhì)是“防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則”。⑥ 現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實(shí)質(zhì)主義法治，從行政合法性司法審查發(fā)展為行政合理性司法審查，合法性實(shí)現(xiàn)的是最基本的正義，合理性實(shí)現(xiàn)的是高層次的正義。這種轉(zhuǎn)變要求行政權(quán)力的運(yùn)作不僅在形式上要符合實(shí)在法的要求，即行政之合法性，同時(shí)要符合理性、公平、正義的要求，即行政合理性，從機(jī)制上進(jìn)一步限制了行政權(quán)力的自由行使，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治的發(fā)展趨勢(shì)。
其次，能限制行政自由裁量權(quán)的濫用。行政自由裁量權(quán)的膨脹是現(xiàn)代行政的一個(gè)突出特點(diǎn)，如果不加以限制，它將會(huì)變成一種專(zhuān)斷權(quán)。正如美國(guó)大法官道格拉斯所指出：“如果我們不對(duì)行政行為所要求的專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行嚴(yán)格和精心的限制，其自由裁量權(quán)沒(méi)有任何實(shí)際限制的現(xiàn)代政府的力量將變成一頭怪物。絕對(duì)的裁量就像腐敗一樣，標(biāo)志著自由終結(jié)的開(kāi)始”。⑦ 對(duì)于行政自由裁量權(quán)，成文法的規(guī)制在技術(shù)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為此，在適度范圍內(nèi)授予法官根據(jù)正義或理性來(lái)判斷行政行為是否合理的權(quán)力，確立行政合理性司法審查制度，以合理性司法審查來(lái)對(duì)抗行政自由裁量權(quán)，是控制自由裁量權(quán)的重要途徑。
再次，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。“現(xiàn)代法是維護(hù)人的尊嚴(yán)、尊重人的價(jià)值、保障人的權(quán)利的法”。⑧ 行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，給行政機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利留下了空隙，容易給相對(duì)人的合法權(quán)益帶來(lái)侵害。合理性審查是因應(yīng)行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張而出現(xiàn)的，合理性審查原則的確立，為司法機(jī)關(guān)限制行政自由裁量權(quán)提供了基本的依據(jù)，為廣大公民提供了有效的司法救濟(jì)途徑，保障了公民合法權(quán)益免受自由裁量權(quán)的侵害。
由于合理性司法審查在控制行政自由裁量權(quán)及保障人權(quán)等方面的突出作用，這一原則已得到現(xiàn)代各國(guó)立法的普遍承認(rèn)和尊重。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第706條規(guī)定：“對(duì)于獨(dú)斷專(zhuān)行、反復(fù)無(wú)常、濫用自由裁量權(quán)”的行為，法院“應(yīng)當(dāng)宣布為非法，予以撤銷(xiāo)”。日本《行政案件訴訟法》第30條規(guī)定：“關(guān)于行政廳的裁量處分，限于超越裁量權(quán)的范圍或者存在裁量權(quán)濫用的情況下，法院可以撤銷(xiāo)該處分”。澳大利亞1977年頒布的《司法審查法》第5條規(guī)定，執(zhí)行法律作出的決定屬于對(duì)法律授予的權(quán)力不適當(dāng)運(yùn)用的，法院可以進(jìn)行司法審查，德國(guó)《行政法院法》第114條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)獲授權(quán)可進(jìn)行自由裁量時(shí)，對(duì)具體行政行為或?qū)ψ龀鼍唧w行政行為要求的拒絕或不答復(fù)是否因?yàn)樽杂刹昧砍狡浞ǘń缦藁虿环鲜跈?quán)目的而是否違法的問(wèn)題，法院亦可審查”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第201條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依裁量權(quán)所為之行政行為，以其作為或不作為逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力者為限，行政法院得以撤銷(xiāo)”。我國(guó)《行政訴訟法》第54條規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。這一規(guī)定賦予了人民法院對(duì)具體行政行為的合理性審查權(quán)，但通說(shuō)認(rèn)為其深度和廣度有限，使得許多合理性問(wèn)題無(wú)法進(jìn)入司法審查。然而，我國(guó)政府在加入WTO的議定書(shū)中，明確做出承諾：“中國(guó)應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和程序，以便迅速審查所有與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（“GATT1994”）第10條第l款、GATS第6條和《TRIPS協(xié)定》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實(shí)施有關(guān)的所有行政行為”。⑨ 上述條款為我國(guó)未來(lái)的行政司法審查發(fā)展指明了方向，對(duì)拓展行政合理性審查范圍起到了積極作用。
二、合理性司法審查范圍
行政自由裁量權(quán)的合理性審查范圍，涉及行政職權(quán)與司法審判權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。合理性審查的目的是制約行政權(quán)，而不是削弱行政權(quán)，更不是代替行政權(quán)。合理性審查之所以必要，是“由于司法審查的存在對(duì)行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力”，⑩ 盡可能不做不理想的事情。因此，司法機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量行為的合理性司法審查并不是恣意的、無(wú)限度的，而存在范圍的問(wèn)題。就司法合理性審查的范圍而言，西方國(guó)家大都采取了普遍的法治主義原則，立法時(shí)采取概括式表明行政行為應(yīng)接受合理性司法審查，同時(shí)以列舉式立法技術(shù)排除部分行政行為接受合理性司法審查。合理性司法審查范圍包括寬度和深度兩個(gè)層面。
1.合理性司法審查范圍之寬度
寬度亦稱(chēng)為廣度，指的是什么樣的行政行為應(yīng)納入到合理性司法審查中去，而不能被排除在外，這是范圍界定的首要問(wèn)題。現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展，無(wú)一不是行政權(quán)的日趨膨脹，為了限制行政權(quán)，體現(xiàn)“有權(quán)利便有救濟(jì)”、“ 有權(quán)力必有責(zé)任”的法治理念，必然的趨勢(shì)是合理性司法審查廣度的日漸拓寬。“行政訴訟成熟之時(shí)，就是受案范圍作概括式規(guī)定，也就是無(wú)受案范圍之日……”(11) 這大致是對(duì)合理性司法審查廣度擴(kuò)展趨勢(shì)的概括。縱觀現(xiàn)代各國(guó)合理性司法審查的廣度，基本已將各種行政自由裁量行為都納入到司法審查中去，這一點(diǎn)可以從上述各國(guó)的立法看出。根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第706條、日本《行政案件訴訟法》第30條、德國(guó)《行政法院法》第114條等條款規(guī)定，自由裁量行為皆為可撤消、可審查的對(duì)象。在我國(guó)，《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。第54條“行政處罰顯示公正的，可以判決變更”。由此，我國(guó)的行政行為司法審查理論通說(shuō)認(rèn)為，人民法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，以合法性審查為原則，合理性審查為例外。……作為合法性審查的例外，行政處罰顯示公正的，人民法院可以審查它的合理性。(12) 更有學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》第54條關(guān)于濫用職權(quán)及行政處罰顯失公正屬于不合法范疇，我國(guó)的行政訴訟的法律規(guī)范體系中，司法審查只有一個(gè)原則，即合法性審查原則。(13) 對(duì)于上述觀點(diǎn)，筆者不敢茍同?！缎姓V訟法》第54條的規(guī)定，本質(zhì)上是對(duì)合理性司法審查原則的承認(rèn)與肯定，明確了各種自由裁量行為（尤其是行政處罰）都可進(jìn)行合理性司法審查。根據(jù)第54條的規(guī)定，對(duì)濫用職權(quán)的具體行政行為，人民法院可以判決撤銷(xiāo)；對(duì)顯失公正的行政處罰，人民法院可以判決變更。所謂濫用職權(quán)，即濫用行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)不正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)力，行政機(jī)關(guān)并未超出授權(quán)的范圍，不存在不合法的問(wèn)題；所謂顯失公正，是指行政機(jī)的行政決定是如此的荒謬，以致有一般理智的人都認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違反社會(huì)公認(rèn)的公平規(guī)則，從而導(dǎo)致行為明顯的不公正。濫用職權(quán)是從主體和行為著眼，顯失公正則是從行為結(jié)果著眼。(14) “行政處罰顯失公正”是形式上合法但內(nèi)容極不合理的行政行為，即在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)力，屬于“濫用職權(quán)”的范疇，對(duì)其特別規(guī)定，目的在于賦予法院特殊條件下的司法變更權(quán)。人民法院認(rèn)定是否屬于濫用職權(quán)或顯失公正，關(guān)鍵是確定行政機(jī)關(guān)是否在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)不正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)力，本質(zhì)是對(duì)行政自由裁量行為的合理性審查。并且根據(jù)第54條“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)……（五）濫用職權(quán)的”這一規(guī)定，人民法院對(duì)各種行政自由裁量行為都可以進(jìn)行合理性審查。
2.合理性司法審查范圍之深度
合理性司法審查原則的確立并不意味著司法機(jī)關(guān)可以對(duì)自由裁量行為進(jìn)行任意的、無(wú)限度的司法審查，而存在深度的問(wèn)題。深度又稱(chēng)強(qiáng)度，指的是合理性司法審查應(yīng)深入到什么樣的程度，怎樣的行政裁量行為將受到司法干預(yù)，才能既控制行政自由裁量權(quán)無(wú)節(jié)制地行使，又不至于導(dǎo)致權(quán)力失衡和行政效能的癱瘓，這是范圍界定的根本問(wèn)題。從價(jià)值判斷的角度講，合理性審查追求的是一種至善至美的境界，但是如果法院運(yùn)用合理性審查原則去要求各種自由裁量行為的絕對(duì)公正、合理，對(duì)所有不合理或不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨槎寂袥Q變更或撤銷(xiāo)，那么行政效能將陷入癱瘓，政府所承載的一系列社會(huì)管理職能就難以實(shí)現(xiàn)，行政自由裁量權(quán)會(huì)變得名存實(shí)亡。尤其是由于行政裁量形態(tài)的不同，決定了司法審查深度必須要確定在一個(gè)務(wù)實(shí)的水平上。從各國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)自由裁量行政行為的司法審查都定位在基本合理的水平上，即所謂的“基本合理原則”。(15) 美國(guó)對(duì)濫用行政自由裁量權(quán)進(jìn)行合理性審查的深度，根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第706條的規(guī)定，定位于“專(zhuān)橫、任性、濫用自由裁量權(quán)”或“用專(zhuān)斷的反復(fù)無(wú)常的方式行使自由裁量權(quán)”；澳大利亞合理性司法審查的深度，根據(jù)司法審查法的規(guī)定，限于“該決定的作出是違反自然公正原則的”或“作出該決定屬于濫用職權(quán)”；(16) 德國(guó)合理性司法審查的深度，根據(jù)《行政法院法》第114條規(guī)定，限于“超越其法定界限”或“不符合授權(quán)目的”；日本合理性司法審查的深度，根據(jù)《行政案件訴訟法》第30條規(guī)定，限于“超越裁量權(quán)的范圍”或者“存在裁量權(quán)濫用的情況”。在我國(guó)，關(guān)于行政合理性司法審查的深度，根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，限于“濫用職權(quán)”或“顯失公正”。當(dāng)各種行政自由裁量行為達(dá)到上述深度時(shí)，法院方可干預(yù)，運(yùn)用合理性司法審查對(duì)其進(jìn)行矯正，而其他一般的合理性問(wèn)題被排除于司法審查范圍之外。
三、合理性司法審查的操作標(biāo)準(zhǔn)
雖然《行政訴訟法》規(guī)定了“濫用職權(quán)”與“顯失公正”作為合理性司法審查的深度，但兩者過(guò)于抽象與籠統(tǒng)，尚缺乏明確的立法解釋或司法解釋?zhuān)痪哂锌刹僮餍?。因此，?duì)于法院來(lái)講，要找到一些具體的操作標(biāo)準(zhǔn)（或者說(shuō)合理性原則的考察因素），以判定行政行為是否合理，是否“濫用職權(quán)”或“顯失公正”，進(jìn)而決定是否作出變更或撤銷(xiāo)的判決。

對(duì)于合理性司法審查的操作標(biāo)準(zhǔn)，在理論上的研究都止于對(duì)立法或司法判例的歸納，標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。英國(guó)法院對(duì)于行政行為的司法審查，主要從以下八個(gè)方面進(jìn)行：（1）違反管轄條件；（2）違反明確的法定程序；（3）不正當(dāng)?shù)奈校唬?）不合理；（5）不相關(guān)的考慮；（6）不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)；（7）違反自然正義；（8）案卷表面錯(cuò)誤。(17) 其中“不合理、不相關(guān)的考慮、不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)”屬合理性司法審查的操作標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)法院對(duì)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要有六個(gè)：（1）是否違法，其中“違法”包括實(shí)質(zhì)的違法與程序的違法。（2）是否侵犯憲法的權(quán)利、權(quán)力、特權(quán)或特免，其中憲法規(guī)定的權(quán)利包括公民的選舉權(quán)、人身自由權(quán)、言論自由權(quán)、正當(dāng)程序權(quán)等。（3）是否超越法定的管轄權(quán)、權(quán)力或限制，或者沒(méi)有法定權(quán)利。（4）是否專(zhuān)橫、任性、濫用自由裁量權(quán)。根據(jù)司法實(shí)踐，濫用自由裁量權(quán)的行為又包括目的不當(dāng)、專(zhuān)斷與反復(fù)無(wú)常，考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延等。（5）是否沒(méi)有事實(shí)根據(jù)。（6）是否沒(méi)有“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”。(18) 其中“目的不當(dāng)、專(zhuān)斷與反復(fù)無(wú)常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延”亦屬判定行政行為是否合理的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要包括六個(gè)：（1）無(wú)權(quán)限；（2）超越管轄權(quán)，包括超越地域管轄權(quán)與超越實(shí)體管轄權(quán)；（3）實(shí)體瑕疵，包括法律瑕疵、事實(shí)瑕疵、違背善良道德、不清楚、錯(cuò)誤方法等；（4）違反程序與形式；（5）超越自由裁量權(quán)，包括超越自由裁量權(quán)范圍和不行使自由裁量權(quán)；（6）濫用自由裁量權(quán)，具體包括違反合理性原則（具體化為適當(dāng)性原則、必要性原則和比例原則）、不正確的目的、不相關(guān)的因素、違反客觀性、違反平等對(duì)待。(19) 其中“違反合理性原則、不正確的目的、不相關(guān)的因素、違反客觀性、違反平等對(duì)待”都屬合理性司法審查的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。
在我國(guó)，目前對(duì)于合理性司法審查的具體操作標(biāo)準(zhǔn)，尚無(wú)立法上的規(guī)定，也缺乏司法判例參照?？v觀各國(guó)合理性司法審查具體標(biāo)準(zhǔn)，雖不盡一致，但對(duì)行政裁量“目的適當(dāng)”和“相關(guān)考慮”的考察已經(jīng)成為西方法治國(guó)家的共識(shí)。因此，我國(guó)可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先將上述兩者作為法院判定行政行為是否“濫用職權(quán)”或“顯失公正”（即是否合理）的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。
1.目的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)
探求立法目的，符合立法本意，是依法行政必然要求。行政機(jī)關(guān)作出行政裁量決定時(shí)都必須嚴(yán)格遵循法律授權(quán)的目的，針對(duì)具體情況，選擇最符合立法機(jī)關(guān)的授權(quán)意圖的決定，進(jìn)而保證立法機(jī)關(guān)至上的觀念不會(huì)變成一句空洞的政治口號(hào)，而是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的政治制度。因此，“行政機(jī)關(guān)若是違背了法律賦予其行使自由裁量權(quán)的目的，應(yīng)按濫用權(quán)力論處”。(20) 目的適當(dāng)是指具體行政裁量行為所追求的目的是法律授權(quán)的目的，并且在追求法定目的的同時(shí)不存在法律所不允許的附屬目的和隱藏目的。目的是否適當(dāng)是以行政裁量目的與立法授權(quán)目的進(jìn)行比對(duì)之后得出的結(jié)論，因此，作為法院來(lái)講，面臨著確定立法目的和行政裁量目的的雙重任務(wù)。
對(duì)于立法目的的確定，法院只能從立法機(jī)關(guān)的立法中去發(fā)現(xiàn)、分析、確定授權(quán)目的，而不能自己隨意去創(chuàng)設(shè)目的，也不能篡改立法機(jī)關(guān)的意圖。在司法實(shí)踐中，如果立法目的清晰、明確，法院是比較容易確定的。然而，現(xiàn)實(shí)中法律用語(yǔ)彈性較大，極少立法明文規(guī)定法律目的，法院必須求助于客觀的標(biāo)準(zhǔn)和方法。一種方法是通過(guò)立法解釋?zhuān)锤鶕?jù)當(dāng)時(shí)立法的有關(guān)文件和說(shuō)明來(lái)尋找立法目的。另一種是從法律的整體語(yǔ)境中去推斷立法目的。第三種是根據(jù)公平正義的原則去解釋法律目的，丹寧勛爵指出，“制定法和法律文件的語(yǔ)言永遠(yuǎn)不可能是絕對(duì)明確的，因此解釋它們的時(shí)候就有兩種可供選擇的道路，我總是傾向能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的解釋。”(21) 顯然，法院在運(yùn)用后兩種方法時(shí)，法院的權(quán)力是很大的，可以說(shuō)是一種近似造法的自由裁量。
對(duì)于行政裁量決定的目的確定，相比立法目的更難確定。司法實(shí)踐中，一種方法是法院先考察在作出行政裁量決定過(guò)程中有無(wú)說(shuō)明理由的程序要求，如果法律有這這方面的程序要求，而行政機(jī)關(guān)在作出裁量決定時(shí)卻沒(méi)有履行，那么，就可以推斷其目的或動(dòng)機(jī)是不適當(dāng)?shù)?。另一種方法是在案件審理中，要求被告行政機(jī)關(guān)以答辯形式說(shuō)明作出裁量決定的理由和目的，再經(jīng)周詳推測(cè)論證后，判定行政自由裁量行為目的是否適當(dāng)。
2.考慮相關(guān)因素標(biāo)準(zhǔn)
英國(guó)法官丹寧指出：“法定機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)從來(lái)不是無(wú)約束的，它是應(yīng)該按照法律行使的自由裁量權(quán)。它至少意味著：法定機(jī)構(gòu)必須受到有關(guān)因素，而不受無(wú)關(guān)因素的影響和指導(dǎo)。”(22) 所謂相關(guān)因素是指與行政裁量決定之間的內(nèi)在關(guān)系并可以作為決定根據(jù)的因素。考慮相關(guān)因素是依法行政和法治的內(nèi)在要求，設(shè)計(jì)相關(guān)因素，從立法上明確了行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的基本思路和軌跡，它是立法機(jī)關(guān)對(duì)裁量決定的一種預(yù)期追求，行政機(jī)關(guān)必須服從和落實(shí)立法機(jī)關(guān)的意愿，否則，法院可判定行政裁量行為不具合理性。
對(duì)于相關(guān)因素的規(guī)定，大致存在著三種可能情況：一是法律窮盡規(guī)定了所有與所處理事件有內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)因素；二是法律規(guī)定了若干相關(guān)因素，另外還賦予行政機(jī)關(guān)去裁量創(chuàng)設(shè)其認(rèn)為是合理的相關(guān)因素；三是法律沒(méi)有確定任何的相關(guān)因素，完全由行政機(jī)關(guān)自己根據(jù)個(gè)案去裁量創(chuàng)設(shè)。從各國(guó)立法上看，上述第一種情況較為少見(jiàn)，后面兩種情況是常態(tài)，并且，除非法律明確地指出其所列的相關(guān)因素是窮盡性的、排他性的，不允許任何的創(chuàng)設(shè)，否則的話(huà)，我們應(yīng)該把有限的列舉視為上述第二種情形。
在第一種情形下，只存在法律明示的相關(guān)因素，法院的判定，只需參照法律的規(guī)定。而在后兩種情況下，還存在法律未明確的默示相關(guān)因素，法院必須通過(guò)一定的規(guī)則去推導(dǎo)闡釋?zhuān)@種規(guī)則理論與實(shí)務(wù)界尚在討論探求中。筆者認(rèn)為，可從下列兩方面把握：一是根據(jù)法律上下文的語(yǔ)境，做出某種合理推測(cè)，決斷某涉案因素是不是相關(guān)因素。例如，某餐館不久前剛因?yàn)閲?yán)重違反食品衛(wèi)生規(guī)定而被吊銷(xiāo)衛(wèi)生許可證，現(xiàn)在又來(lái)申請(qǐng)。假設(shè)法律對(duì)這類(lèi)情況沒(méi)有作出明確時(shí)限限定，但是，從公共衛(wèi)生管理規(guī)定的主要目的之一就是維護(hù)公共衛(wèi)生安全上考慮，法院可推斷出上述違法情況（違反食品衛(wèi)生規(guī)定）可以成為決定是否再次發(fā)放衛(wèi)生許可證的相關(guān)因素；二是根據(jù)行政法基本原則的要求，推導(dǎo)出某些相關(guān)因素，如行政信息真實(shí)原則。例如，當(dāng)行政機(jī)關(guān)向普通公眾公布了以往違章搭建的處理結(jié)果，那么，當(dāng)行政機(jī)關(guān)處理同類(lèi)案件時(shí)，就應(yīng)將以往案例作為處理本案的相關(guān)因素考慮。四、合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的司法運(yùn)用
1.目的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)之司法運(yùn)用
如果行政機(jī)關(guān)作出裁量決定的目的完全不符法律授權(quán)意圖，而是出于各種不適當(dāng)?shù)淖非?，那法院便可認(rèn)定裁量決定是不合理的。但在某些情況下，行政機(jī)關(guān)作出決定的目的是雙重的或者多重的，其中有的是不適當(dāng)?shù)模行﹨s符合立法本意，那么，法院將面臨如何判斷其中不適當(dāng)目的對(duì)整個(gè)裁量決定效力產(chǎn)生多大影響的問(wèn)題。
在理論界，對(duì)于此問(wèn)題的判斷技術(shù)主要有真實(shí)目的說(shuō)、因果關(guān)系說(shuō)、決定原因說(shuō)和主導(dǎo)目的說(shuō)等學(xué)說(shuō)。筆者傾向于主導(dǎo)目的說(shuō)的觀點(diǎn)，此審查技術(shù)值得法院參考運(yùn)用。所謂主導(dǎo)目的說(shuō)，就是如果行政機(jī)關(guān)所追求的目的中有的是法律授權(quán)的目的、有的是附屬或隱藏的目的，那么，就要看究竟哪一個(gè)目的在行政裁量決定中起主導(dǎo)作用。如果附屬或隱藏的目的是主導(dǎo)目的，那么行政裁量決定無(wú)效，反之有效。對(duì)于主導(dǎo)目的的確定，可采用新西蘭法院的“撇開(kāi)”技術(shù)：若撇開(kāi)附屬或隱藏目的，行政機(jī)關(guān)仍會(huì)做出相同的裁量行為，那么上述不適當(dāng)目的就不是主導(dǎo)的，反之則是。例如，警察甲與歌舞廳負(fù)責(zé)人乙有仇，某日甲查獲乙經(jīng)營(yíng)的歌舞廳從事色情服務(wù)，遂按照法律對(duì)乙作了相應(yīng)處罰，乙不服，訴至法院辯稱(chēng)甲是出于報(bào)復(fù)目的而處罰乙，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)該決定。在上述情形下，甲在作出行政處罰時(shí)，雖附帶有報(bào)復(fù)的目的，但若撇開(kāi)報(bào)復(fù)目的，公安機(jī)關(guān)仍會(huì)作出同樣決定，因此報(bào)復(fù)不屬于主導(dǎo)目的，裁量決定有效。值得一提的是，在上述案例中如果甲做了加重處罰的決定，那么對(duì)于加重部分報(bào)復(fù)屬于主導(dǎo)目的，法院應(yīng)該撤銷(xiāo)加重部分處罰，即作出變更判決。
2.考慮相關(guān)因素標(biāo)準(zhǔn)之司法運(yùn)用
行政機(jī)關(guān)作出裁量決定時(shí)應(yīng)當(dāng)只考慮相關(guān)因素，以此來(lái)追求裁定的最佳效力。但在執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)考慮不相關(guān)因素或未考慮相關(guān)因素，那么法院如何來(lái)認(rèn)定行政裁量決定的效力呢？是不是都會(huì)導(dǎo)致行政裁量決定被變更和撤銷(xiāo)？筆者認(rèn)為，對(duì)于上述問(wèn)題的回答，關(guān)鍵要看法律是否對(duì)相關(guān)因素作了窮盡性規(guī)定。（1）法律對(duì)相關(guān)因素作了窮盡性規(guī)定。當(dāng)法律窮盡性規(guī)定相關(guān)因素的時(shí)候，就表明法律嚴(yán)厲禁止考慮列舉之外的任何因素，行政機(jī)關(guān)已喪失自由裁量權(quán)。此時(shí)若考慮法律規(guī)定以外的不相關(guān)因素或者沒(méi)有考慮相關(guān)因素，就構(gòu)成了對(duì)法律規(guī)定的基本違反，已超出合理性司法審查的范疇，應(yīng)納入合法性司法審查。（2）法律對(duì)相關(guān)因素作了開(kāi)放性規(guī)定。所謂開(kāi)放性規(guī)定，是相對(duì)于窮盡性規(guī)定而言的，在此情形下，允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案靈活掌握，推導(dǎo)出那些默示的相關(guān)因素。在開(kāi)放性規(guī)定中，可分為明示（已例舉）和默示（未例舉）兩部分相關(guān)因素。一般來(lái)講，對(duì)于法律明示規(guī)定的因素，應(yīng)理解為強(qiáng)制性相關(guān)因素，這類(lèi)因素對(duì)于貫徹立法意圖極其重，體現(xiàn)了立法者想要預(yù)期達(dá)到的法律效果和目標(biāo)。所以，行政機(jī)關(guān)作出裁量決定時(shí)必須考慮明示相關(guān)因素，如果不考慮其中一個(gè)或幾個(gè)，同樣構(gòu)成違法，屬于行政合法性審查研究對(duì)象，與合理性審查有質(zhì)的區(qū)別，其法律后果是導(dǎo)致行政裁量決定無(wú)效和被撤銷(xiāo)。
排除上述行政機(jī)關(guān)未考慮明示相關(guān)因素的情形，即行政機(jī)關(guān)若未考慮默示相關(guān)因素或考慮了不相關(guān)因素，這個(gè)問(wèn)題是相關(guān)因素標(biāo)準(zhǔn)之司法運(yùn)用中最棘手的問(wèn)題，法院處理起來(lái)頓時(shí)感到困難重重。對(duì)于此問(wèn)題的處理，實(shí)務(wù)界與理論界研究甚少，尚無(wú)定論。筆者認(rèn)為，可參照目的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)中的“撇開(kāi)”審查技術(shù)：如果行政機(jī)關(guān)只考慮相關(guān)因素（包括默示和明示），仍會(huì)做出相同的裁量行為，那么說(shuō)明行政機(jī)關(guān)未考慮默示相關(guān)因素或考慮了不相關(guān)因素對(duì)裁量決定未起到實(shí)質(zhì)性的、決定性的作用，這意味著行政裁量決定仍是合理的，因而也不會(huì)影響到行政裁量決定的效力。反之，就會(huì)導(dǎo)致裁量決定被撤銷(xiāo)。
注釋?zhuān)?br/>① Marshall E Dimork, Law and Dynamic Administration [M] New York: Praeger Publishers, 1980. p131.
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⑨ 中華人民共和國(guó)加入（WTO）議定書(shū)，總則部分，第二條，（D）司法審查部分。
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