我國農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制的法治構(gòu)建初探論文
我國農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制的法治構(gòu)建初探論文
我國有關(guān)法律在解決自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的民事糾紛時(shí)，往往規(guī)定了先由糾紛的當(dāng)事人協(xié)商處理，協(xié)商不成的，再由人民政府處理，對(duì)人民政府處理不服的，還可以依法向人民法院提起訴訟。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家精心準(zhǔn)備的：我國農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制的法治構(gòu)建初探相關(guān)論文。僅供大家閱讀參考!
我國農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制的法治構(gòu)建初探全文如下：
摘要：行政解決作為一種非訴訟解決方式，在目前農(nóng)村糾紛的司法解決難以施行的情況下更具有可行性、實(shí)用性。我國農(nóng)村糾紛行政解決機(jī)制的法治構(gòu)建可以參照一般行政解決機(jī)制的做法，采用行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決三種方式。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村糾紛 行政解決 法治構(gòu)建。
論文正文：
隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和農(nóng)村改革的不斷深化，社會(huì)成分日趨復(fù)雜，各種新問題、新情況不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題日益增多，農(nóng)村各種社會(huì)矛盾呈上升趨勢。而有效預(yù)防、成功調(diào)處好農(nóng)村社會(huì)的矛盾糾紛，對(duì)維護(hù)改革發(fā)展、穩(wěn)定大局、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村都具有重要意義。由于行政解決作為一種非訴訟解決方式，在目前農(nóng)村糾紛的司法解決難以施行的情況下更具有可行性、實(shí)用性。因此，本文就我國農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制的構(gòu)建作些探討。
一、農(nóng)村糾紛行政解決機(jī)制的含義及特點(diǎn)。
我國農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制主要是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的明確授權(quán)，對(duì)特定的民事爭議和行政爭議采取裁決、調(diào)解、復(fù)議等方式予以解決的機(jī)制。從目前情況來看，我國行政機(jī)關(guān)在解決農(nóng)村糾紛的范圍、方式、組織與程序等方面具有如下特點(diǎn)：
1.行政解決機(jī)制在處理范圍上具有特定性。
我國法律對(duì)行政機(jī)關(guān)解決農(nóng)村民事糾紛的范圍采取的是法定列舉的模式。只有相關(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有對(duì)特定民事糾紛的處理權(quán)時(shí)，該行政機(jī)關(guān)才有法定的處理權(quán);如果沒有法律規(guī)定的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)就不享有法定的處理權(quán)。農(nóng)村行政爭議與一般的行政爭議一樣，在納入行政復(fù)議范圍的問題上，也具有范圍的特定性。如我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，只有具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益時(shí)，才可以單獨(dú)依法提起行政復(fù)議。而對(duì)于規(guī)章以下的抽象行政行為則必須是附帶的情況下才可以提起?！缎姓?fù)議法》還明確列舉了不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或其他處理時(shí)，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟，不得提起行政復(fù)議。
2.行政解決機(jī)制在處理方式上具有多樣性。
我國有關(guān)法律在行政機(jī)關(guān)解決糾紛的處理方式上往往具有很大的概括性，一般只是概括性地規(guī)定“由人民政府處理”(《土地管理法》第16條)、“由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理”(《森林法》第17條)、“由有關(guān)人民政府處理”(《草原法》第16條)等。當(dāng)然，也有一些法律明確規(guī)定了具體的處理方式，如《水法》第56條、第57條分別規(guī)定了“由上一級(jí)人民政府裁決”和“申請縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解”的糾紛解決方式。對(duì)于法律只概括性規(guī)定由行政機(jī)關(guān)“處理”或“依法處理”的情形，事實(shí)上行政機(jī)關(guān)就具有了處理方式的選擇權(quán)，可以采取具有強(qiáng)制性的“裁決”、“責(zé)令”、“確定”等處理方式，也可以采取非強(qiáng)制性的“調(diào)解”等處理方式。因此，行政機(jī)關(guān)處理農(nóng)村的民事爭議在手段上具有多樣性，既可以采取強(qiáng)制性的手段，也可以采取非強(qiáng)制性的手段。
3.行政解決機(jī)制在處理主體上具有法定性。
在我國具有特定民事爭議處理權(quán)的機(jī)關(guān)一般為人民政府，而不是人民政府的組成部門。比如，單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級(jí)以上人民政府處理;個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理(《土地管理法》第16條);單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理;個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理(《森林法》第17條)等?？梢?，對(duì)民事爭議的處理主體具有明顯的法定性，且法律將糾紛的處理權(quán)主要賦予了人民政府。在農(nóng)村行政糾紛的解決上，不管是村民自治權(quán)糾紛，還是可以納入行政復(fù)議的糾紛，其在糾紛解決主體上也明顯具有法定性。
4.行政解決機(jī)制在處理程序上一般具有前置性。
我國有關(guān)法律在解決自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的民事糾紛時(shí)，往往規(guī)定了先由糾紛的當(dāng)事人協(xié)商處理，協(xié)商不成的，再由人民政府處理，對(duì)人民政府處理不服的，還可以依法向人民法院提起訴訟。如《土地管理法》第16條、《森林法》第17條都有類似的規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。”另外，《行政復(fù)議法》第30條還明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”由此看出，在涉及自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的行政糾紛上，也是采取行政解決強(qiáng)制前置制度。
5.行政解決機(jī)制在處理效力上一般具有非終局性。
在現(xiàn)代社會(huì)中，解決糾紛的終局性機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是法院，而不是行政機(jī)關(guān)。司法最終原則是現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)基本原則，它要求一切法律糾紛都應(yīng)通過法院的訴訟程序解決，法院對(duì)于糾紛及相關(guān)的法律問題有最終的裁決權(quán)。公民、法人及其他組織的權(quán)利是否受到侵害屬于法律爭議，不管其是民事爭議，還是行政爭議、刑事爭議，都應(yīng)當(dāng)由法院作出最終裁判;公民、法人及其他組織都有請求法院裁判之權(quán)利。我國行政機(jī)關(guān)在解決糾紛的功能定位上，基本體現(xiàn)了司法最終的原則，在法律授予行政機(jī)關(guān)處理特定范圍的民事爭議權(quán)限的同時(shí)，基本都規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。”
行政爭議的解決往往也遵循司法最終的原則，如《行政復(fù)議法》第30條第1款雖然明確規(guī)定了復(fù)議前置的情形，但仍然規(guī)定“對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。
二、目前我國農(nóng)村糾紛行政解決機(jī)制存在的問題。
由于目前我國法律體系仍處于發(fā)展完善過程中，特別在農(nóng)村國家正式的法律秩序還未形成，這就導(dǎo)致我國農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制存在一些比較突出的問題：
(一)農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制缺乏科學(xué)體系。
目前，行政機(jī)關(guān)的糾紛解決手段可以分為兩大類：強(qiáng)制性的手段和非強(qiáng)制性的手段，如何配置這兩類手段卻沒有具體的制度安排。法律往往概括性地授予行政機(jī)關(guān)“處理”、“裁決”、“責(zé)令”、“確定”、“調(diào)解”等權(quán)限和手段，規(guī)范性和約束性比較缺乏，可以說我國行政機(jī)關(guān)解決糾紛的體系尚未建立。行政法的比例原則要求行政機(jī)關(guān)在行為方式和手段選擇上應(yīng)當(dāng)選擇給當(dāng)事人造成最小侵害且能達(dá)到目的的行為和方式。在糾紛解決上，行政機(jī)關(guān)的手段選擇也應(yīng)當(dāng)具有一定的順序和規(guī)則，并形成一定的行政解決糾紛的體系。如英國解決社會(huì)糾紛機(jī)制是由法律規(guī)定的法定途徑，并且是逐步發(fā)展、完善起來的，其中不同制度之間分工精細(xì)、彼此配合、銜接良好，基本上不存在糾紛解決的空白地帶，且以司法解決為終點(diǎn)，使得整個(gè)社會(huì)在有序中平穩(wěn)前行[1]。因此，如何整合和完善我國糾紛的行政解決機(jī)制是目前我們面臨的最緊迫問題之一。
(二)承擔(dān)農(nóng)村糾紛行政解決任務(wù)的機(jī)構(gòu)與人員缺乏一定的中立性。
我國有關(guān)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)解決民事爭議的主體往往規(guī)定由人民政府或有關(guān)主管部門處理。至于該人民政府或有關(guān)主管部門由哪個(gè)機(jī)構(gòu)或人員具體負(fù)責(zé)處理，則沒有任何法律要求。此外，我國專門解決行政爭議的行政復(fù)議制度在具體承擔(dān)解決糾紛的機(jī)構(gòu)與人員上也不具有獨(dú)立性。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只是不隸屬于行政爭議的一方行政機(jī)關(guān)而已(省級(jí)人民政府和國務(wù)院各部委除外)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與人員完全屬于行政系統(tǒng)，不具有真正的獨(dú)立性與中立性。這樣的糾紛行政解決機(jī)制明顯不符合人們對(duì)解決糾紛主體公正性的期待。
(三)行政機(jī)關(guān)解決糾紛的類型狹窄，解決糾紛的手段單一，不符合行政機(jī)關(guān)的職能定位。
由于行政機(jī)關(guān)解決爭議的范圍具有特定性，只有法律規(guī)定屬于行政機(jī)關(guān)解決范圍的，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)力予以解決，這完全符合法治行政的要求。但是我國有關(guān)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)解決特定糾紛的類型存在范圍狹窄的問題。就行政機(jī)關(guān)以“裁決”的方式解決特定民事爭議而言，我國有關(guān)法律就顯得比較保守，大量涉及專業(yè)技術(shù)性、政策性較強(qiáng)，與行政行為密切相關(guān)的民事爭議并沒有納入行政機(jī)關(guān)的糾紛解決機(jī)制中。
同時(shí)，行政機(jī)關(guān)普遍存在著不愿作被告的心理，他們寧愿將需由自己處理的糾紛推出去，也不愿自己攬下來，承擔(dān)當(dāng)行政訴訟被告的風(fēng)險(xiǎn)[2]。因此，即使法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)“處理”的糾紛，行政機(jī)關(guān)也會(huì)千方百計(jì)地使用“調(diào)解”的方式處理，這樣就事實(shí)上出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)解決糾紛手段的單一性和趨同性。
其實(shí)，行政機(jī)關(guān)處于社會(huì)管理的最前沿，能否及時(shí)化解社會(huì)糾紛與矛盾是衡量任何政府施政能力的重要標(biāo)志之一?，F(xiàn)代政府的職能之一就是推進(jìn)法律與秩序[3]。政府是解決社會(huì)糾紛與矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序的首要責(zé)任主體;法院只是社會(huì)矛盾與糾紛的最終裁決者。我國行政機(jī)關(guān)在解決糾紛與矛盾上的退縮，完全不符合現(xiàn)代公共行政的發(fā)展趨勢。
(四)行政機(jī)關(guān)解決特定民事糾紛的程序規(guī)范不足。
除了我國行政機(jī)關(guān)解決行政爭議有行政復(fù)議程序作為保障外，行政機(jī)關(guān)解決民事爭議的程序也極為匱乏。目前，我國大量單行法律對(duì)行政機(jī)關(guān)解決民事爭議的權(quán)限作出規(guī)定，但往往并沒有對(duì)具體的處理程序作出具體的法律規(guī)定。造成這種局面的原因之一是我國沒有統(tǒng)一的“行政程序法”，原因之二是由于有關(guān)主管部門尚未重視程序?qū)σ?guī)范行政權(quán)的作用，沒有出臺(tái)具體的實(shí)施規(guī)范。沒有對(duì)行政機(jī)關(guān)解決糾紛的權(quán)限行使的方式、步驟、時(shí)限、順序等程序性問題的嚴(yán)密規(guī)范，勢必會(huì)損害公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)解決糾紛公正性的信賴。因此，程序性規(guī)范匱乏是制約我國行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制發(fā)揮作用的一大障礙。
三、我國農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制構(gòu)建的法治構(gòu)建。
基于目前情況，就農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制構(gòu)建而言，可以參照一般行政解決機(jī)制的做法，采用行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決等三種方式。而如何對(duì)這三種行為方式進(jìn)行法律規(guī)范是首先必須面對(duì)的問題。從立法成本角度考慮，目前不可能針對(duì)農(nóng)村糾紛單獨(dú)制定法律，只能依托現(xiàn)有的法律體系予以解決。也就是說，農(nóng)村糾紛的解決方式的法律規(guī)范仍然通過普通行政行為法的規(guī)范予以解決。
在理論上，對(duì)于行政行為的法律規(guī)范問題歷來有兩種思路：一種是單獨(dú)立法模式;另一種是統(tǒng)一立法模式。單獨(dú)立法模式是通過分別制定行政調(diào)解法、行政裁決法、行政規(guī)劃法等途徑實(shí)現(xiàn)行政法治化;統(tǒng)一立法模式認(rèn)為，對(duì)于行政行為規(guī)范可以通過一個(gè)法典的形式予以法治化。目前，這兩種模式在各國法制實(shí)踐中均不同程度地存在著。
值得注意的是，統(tǒng)一立法模式是各國行政法學(xué)界的目標(biāo)，至今也沒有哪個(gè)國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，最多只是實(shí)現(xiàn)了行政程序制度的統(tǒng)一法典化。就調(diào)解、仲裁、裁決這三種行政行為方式而言，應(yīng)該在統(tǒng)一的《行政程序法》中對(duì)這三種行為方式予以規(guī)范和明確，可以考慮單列若干章節(jié)予以解決。
至于這三種行為方式所涉及的實(shí)體問題，則由相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章予以明確。這是因?yàn)椋?/p>
一是調(diào)解、仲裁、裁決在程序問題上具有共性，可以在一部法典中予以規(guī)范。這三種行為方式在程序問題上存在著大量的共性，如都必須遵循程序合法性原則、公開原則、參與原則、公正原則、效率原則等一般法律原則。在行政決定的具體程序上也具有若干共性，可以在一部法律中規(guī)定，如程序的啟動(dòng)、調(diào)查、證據(jù)、聽取意見規(guī)則、效力、期間、送達(dá)等問題?？梢哉f，所有行政行為方式在程序上都具有共同的一些規(guī)則，這也是制定統(tǒng)一的《行政程序法》的客觀基礎(chǔ)。我國已經(jīng)將制定統(tǒng)一的《行政程序法》列入立法計(jì)劃，因此，有關(guān)行政機(jī)關(guān)解決糾紛的行政方式的程序問題完全可以列入《行政程序法》中予以解決。
二是糾紛的行政解決機(jī)制中的調(diào)解、仲裁、裁決所涉及的實(shí)體問題具有較強(qiáng)的特殊性和專門性，應(yīng)當(dāng)通過具體的法律規(guī)范予以解決。社會(huì)糾紛的類型很多，既有民事爭議，也有行政爭議，對(duì)于哪些糾紛可以進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的解決途徑、由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)處理、行政機(jī)關(guān)有什么樣的處理權(quán)限等具體的實(shí)體問題，則應(yīng)由相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章予以明確。
(一)行政解決機(jī)制之一：行政調(diào)解。
行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)居中調(diào)?；騾f(xié)助以達(dá)到自主解決當(dāng)事人之間糾紛的行為方式。行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中無權(quán)強(qiáng)加某一結(jié)果給爭議的各方當(dāng)事人?？梢哉f，行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮其自身的權(quán)威地位，對(duì)爭議進(jìn)行的勸導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)在使用調(diào)解的糾紛處理方式時(shí)，可以嘗試采用鼓勵(lì)雙方交換信息、提供新的信息、幫助當(dāng)事人理解彼此的觀點(diǎn)、促進(jìn)富有成效的情緒表達(dá)、處理當(dāng)事人在理解和利益上的分歧、鼓勵(lì)靈活性、激勵(lì)各當(dāng)事方提出富有創(chuàng)造性的解決方案、創(chuàng)造符合所有當(dāng)事人利益的解決方案等手段，促進(jìn)當(dāng)事人糾紛的有效、自主解決[4]。從適用類型而言，行政調(diào)解原則上沒有適用限制，可以適用于所有的社會(huì)糾紛類型。行政機(jī)關(guān)解決社會(huì)糾紛不管法律是否將該糾紛的解決賦予行政機(jī)關(guān)管轄，只要該糾紛與行政機(jī)關(guān)的事務(wù)管轄權(quán)有關(guān)，該行政機(jī)關(guān)就可以使用調(diào)解的方式化解社會(huì)糾紛，但必須遵循一些基本的規(guī)則：
一是調(diào)解的主體與人員必須合法。行政調(diào)解的主體必須是行政機(jī)關(guān)中的工作人員，是具有代表行政機(jī)關(guān)主體資格的人員。如果不是行政公務(wù)人員進(jìn)行的調(diào)解，就不是行政調(diào)解，而是民間調(diào)解。行政調(diào)解之所以在糾紛解決領(lǐng)域具有重要作用，原因就在于行政調(diào)解人具有解決相應(yīng)糾紛的教育背景、知識(shí)結(jié)構(gòu)與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。因此，行政調(diào)解的首要條件就是主體資格合法。
二是行政調(diào)解不得與法律的強(qiáng)制性規(guī)定相抵觸。調(diào)解雖然是一種靈活性的糾紛處理機(jī)制，但也必須與成文法的明確規(guī)定相一致。行政調(diào)解的處理結(jié)果不得與明確的、強(qiáng)制性的成文法相沖突。靈活性也是在法的總體要求下進(jìn)行的，絕不是無原則的妥協(xié)和“和稀泥”。行政調(diào)解是一種更多地吸納當(dāng)事人的意見、尊重當(dāng)事人的選擇和決定權(quán)，而行政機(jī)關(guān)居中起引導(dǎo)、斡旋、溝通、橋梁的作用的糾紛解決機(jī)制，但處理結(jié)果不得與法律明確規(guī)定相抵觸。
三是行政調(diào)解必須尊重當(dāng)事人自愿的原則。調(diào)解最為關(guān)鍵之處是糾紛的調(diào)處者不具有強(qiáng)制性，而是充分尊重當(dāng)事人的意思。因此，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中必須充分尊重當(dāng)事人的意思，不得采取強(qiáng)制性、命令性的措施，逼迫當(dāng)事人接受調(diào)解。如果所謂的“調(diào)解”具有強(qiáng)制性，則就屬于行政命令。調(diào)解的最大特征就是糾紛的當(dāng)事人擁有對(duì)結(jié)果的控制權(quán)，所以行政機(jī)關(guān)必須尊重當(dāng)事人的意見，不得強(qiáng)制。
(二)行政解決機(jī)制之二：行政仲裁。
行政仲裁是指糾紛雙方當(dāng)事人按事先或事后達(dá)成的協(xié)議，自愿將有關(guān)爭議提交仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁機(jī)構(gòu)以第三者的身份對(duì)爭議的事實(shí)和權(quán)利義務(wù)作出判斷和裁決，以解決爭議，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，當(dāng)事人有義務(wù)履行裁決的一種制度。
從性質(zhì)上講，行政仲裁既是行政行為，又是仲裁行為。它一方面是行政機(jī)關(guān)依法行使行政管理職權(quán)的行為，因而具有行政行為的某些特征;另一方面它又是一種仲裁行為，因而具有仲裁的某些特征。行政仲裁的這一雙重特征具體表現(xiàn)為：
一是行政仲裁是行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過程中所實(shí)施的一種具體行政行為。行政仲裁只能是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁行為，而非行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的仲裁或者不完全是由行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的仲裁，都不能叫行政仲裁。這是它作為行政行為的體現(xiàn)。
二是行政仲裁必須以發(fā)生爭議的當(dāng)事人的自愿申請為前提。如果不是因?yàn)榘l(fā)生爭議的當(dāng)事人的自愿請求，而是基于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)依職權(quán)而實(shí)施的裁決行為，就不是行政仲裁。這是它作為仲裁行為的體現(xiàn)，同時(shí)也是它與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的依職權(quán)的行政行為的區(qū)別。
三是行政仲裁是不同于一般的民事仲裁的仲裁行為。
因?yàn)樾姓俨眯袨榭梢砸驙幾h當(dāng)事人一方的自愿請求，也可以因爭議當(dāng)事人雙方的自愿請求而產(chǎn)生。而民事仲裁等一般的仲裁行為則只能基于爭議當(dāng)事人雙方共同的自愿請求才能產(chǎn)生。這是行政仲裁與一般仲裁行為的區(qū)別。
四是行政仲裁要求行政機(jī)關(guān)與爭議當(dāng)事人雙方?jīng)]有利害關(guān)系，這樣才能真正保證仲裁的公正性。如果行政機(jī)關(guān)與發(fā)生爭議的雙方或一方當(dāng)事人之間存在著利害關(guān)系，那么，它就不能以第三者身份居間對(duì)該爭議進(jìn)行仲裁。這是它作為仲裁的又一要求，同時(shí)也是它與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的其他依申請的行政行為的區(qū)別。
然而，根據(jù)1995年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國仲裁法》，除了勞動(dòng)爭議仲裁與農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁外，其他行政仲裁都被廢止。顯然，我國行政領(lǐng)域引入仲裁機(jī)制的力度還不夠，對(duì)于環(huán)境領(lǐng)域、土地領(lǐng)域等專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛，還可以大膽引入仲裁機(jī)制。就農(nóng)村地區(qū)而言，這些糾紛往往具有影響面大、涉及主體多等特點(diǎn)，也具有專業(yè)性、技術(shù)性的特點(diǎn)，因此，構(gòu)建相應(yīng)的糾紛行政仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的和諧具有重大意義。
基于農(nóng)村地區(qū)的特殊性，我們建議在縣級(jí)人民政府下設(shè)立農(nóng)村糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)———農(nóng)村糾紛仲裁委員會(huì)，專責(zé)處理特定的農(nóng)村糾紛。從具體的法律途徑而言，可以考慮在修改《農(nóng)業(yè)法》時(shí)，增加一章專門就農(nóng)村糾紛的仲裁機(jī)制作出規(guī)定，內(nèi)容包括農(nóng)村糾紛仲裁委員會(huì)的人員組成以及管轄、申請、受理和審理程序等。
(三)行政解決機(jī)制之三：行政裁決。
行政裁決的含義在行政法上素來具有極大的爭議性。
狹義的行政裁決僅指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的明確授權(quán)對(duì)特定的民事爭議進(jìn)行裁斷;而廣義的行政裁決則指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)特定的民事爭議和行政爭議進(jìn)行的裁判，包括狹義的行政裁決和解決行政爭議的行政復(fù)議?，F(xiàn)代行政權(quán)客觀上已經(jīng)滲透到特定的民事爭議領(lǐng)域，這是不爭的事實(shí)。我國大量的法律也明確授權(quán)由行政機(jī)關(guān)解決特定的民事爭議。
行政機(jī)關(guān)對(duì)行政爭議更是擁有糾紛的裁決權(quán)，這種糾紛裁決權(quán)不需要法律的明確授予，而是基于行政系統(tǒng)的一體性、自主性和尊重行政機(jī)關(guān)的優(yōu)先判斷權(quán)的必然要求。因此，行政裁決就是行政機(jī)關(guān)使用裁決程序?qū)μ囟ǖ拿袷聽幾h和行政爭議作出的裁判?；谶@一考慮，國家應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的行政復(fù)議制度進(jìn)行合理的重構(gòu)和發(fā)展，以適應(yīng)行政裁判制度的發(fā)展趨勢。
一是將狹義的行政裁決范圍納入行政復(fù)議渠道中，從而實(shí)現(xiàn)行政爭議與特定民事爭議的管轄機(jī)構(gòu)重合。行政機(jī)關(guān)解決特定民事爭議的理由和標(biāo)準(zhǔn)就是該民事爭議與行政管理密切相關(guān)。因此，允許行政機(jī)關(guān)在處理行政爭議時(shí)，一并解決民事爭議具有足夠的正當(dāng)性。
二是改革現(xiàn)有的行政復(fù)議體制，考慮建立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作。具體而言，就是取消各行政部門均設(shè)立行政復(fù)議主管機(jī)構(gòu)的做法，在縣以上人民政府設(shè)置隸屬于人民政府但又具有相對(duì)獨(dú)立性的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，即行政復(fù)議委員會(huì)，包括縣行政復(fù)議委員會(huì)、省行政復(fù)議委員會(huì)和中央行政復(fù)議委員會(huì)等。行政復(fù)議委員會(huì)由行政機(jī)關(guān)、管理專家和法律專家共同組成，分別審理所轄范圍內(nèi)的行政復(fù)議事宜。同時(shí)考慮到行政管理工作的復(fù)雜性和專業(yè)性的需要，在一些特殊行業(yè)中可以以行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和業(yè)務(wù)管理權(quán)為核心建立相應(yīng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。如仍可設(shè)立專利復(fù)審委員會(huì)和商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)，作為專利權(quán)和商標(biāo)權(quán)行政爭議的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
[6]三是完善相關(guān)的行政復(fù)議程序規(guī)則，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度加以相應(yīng)調(diào)整和完善，使其真正成為有效服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)體制和民主政治發(fā)展的準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政審查機(jī)制。應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政復(fù)議程序的公開性、對(duì)抗性和公正性，通過公開、公正、具有準(zhǔn)司法化的復(fù)議程序保障，實(shí)現(xiàn)復(fù)議在解決糾紛上的公正性。在具體制度的安排上，逐步建立行政復(fù)議的回避制度、聽取當(dāng)事人意見制度、雙方當(dāng)事人對(duì)質(zhì)制度、復(fù)議委托代理制度、復(fù)議案件材料公開制度、復(fù)議庭審制度以及健全告知訴訟權(quán)利制度等。增設(shè)復(fù)議監(jiān)督機(jī)制，即由特定的行政機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政復(fù)議決定發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，可以依法再次作出處理的監(jiān)督程序。當(dāng)然，提起這一程序必須具備兩個(gè)條件：一是必須由有復(fù)議監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)提起;二是必須是發(fā)現(xiàn)已發(fā)生法律效力的復(fù)議裁決、決定確有錯(cuò)誤[7]。
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