我國農(nóng)村糾紛的行政解決機制的法治構建初探論文
我國農(nóng)村糾紛的行政解決機制的法治構建初探論文
我國有關法律在解決自然資源所有權或使用權的民事糾紛時，往往規(guī)定了先由糾紛的當事人協(xié)商處理，協(xié)商不成的，再由人民政府處理，對人民政府處理不服的，還可以依法向人民法院提起訴訟。下面是學習啦小編為大家精心準備的：我國農(nóng)村糾紛的行政解決機制的法治構建初探相關論文。僅供大家閱讀參考!
我國農(nóng)村糾紛的行政解決機制的法治構建初探全文如下：
摘要：行政解決作為一種非訴訟解決方式，在目前農(nóng)村糾紛的司法解決難以施行的情況下更具有可行性、實用性。我國農(nóng)村糾紛行政解決機制的法治構建可以參照一般行政解決機制的做法，采用行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決三種方式。
關鍵詞：農(nóng)村糾紛 行政解決 法治構建。
論文正文：
隨著社會主義市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展和農(nóng)村改革的不斷深化，社會成分日趨復雜，各種新問題、新情況不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村熱點、難點問題日益增多，農(nóng)村各種社會矛盾呈上升趨勢。而有效預防、成功調(diào)處好農(nóng)村社會的矛盾糾紛，對維護改革發(fā)展、穩(wěn)定大局、建設社會主義新農(nóng)村都具有重要意義。由于行政解決作為一種非訴訟解決方式，在目前農(nóng)村糾紛的司法解決難以施行的情況下更具有可行性、實用性。因此，本文就我國農(nóng)村糾紛的行政解決機制的構建作些探討。
一、農(nóng)村糾紛行政解決機制的含義及特點。
我國農(nóng)村糾紛的行政解決機制主要是指行政機關根據(jù)法律、法規(guī)的明確授權，對特定的民事爭議和行政爭議采取裁決、調(diào)解、復議等方式予以解決的機制。從目前情況來看，我國行政機關在解決農(nóng)村糾紛的范圍、方式、組織與程序等方面具有如下特點：
1.行政解決機制在處理范圍上具有特定性。
我國法律對行政機關解決農(nóng)村民事糾紛的范圍采取的是法定列舉的模式。只有相關法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機關具有對特定民事糾紛的處理權時，該行政機關才有法定的處理權;如果沒有法律規(guī)定的授權，行政機關就不享有法定的處理權。農(nóng)村行政爭議與一般的行政爭議一樣，在納入行政復議范圍的問題上，也具有范圍的特定性。如我國《行政復議法》規(guī)定，只有具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益時，才可以單獨依法提起行政復議。而對于規(guī)章以下的抽象行政行為則必須是附帶的情況下才可以提起。《行政復議法》還明確列舉了不服行政機關對民事糾紛作出的調(diào)解或其他處理時，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟，不得提起行政復議。
2.行政解決機制在處理方式上具有多樣性。
我國有關法律在行政機關解決糾紛的處理方式上往往具有很大的概括性，一般只是概括性地規(guī)定“由人民政府處理”(《土地管理法》第16條)、“由當?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理”(《森林法》第17條)、“由有關人民政府處理”(《草原法》第16條)等。當然，也有一些法律明確規(guī)定了具體的處理方式，如《水法》第56條、第57條分別規(guī)定了“由上一級人民政府裁決”和“申請縣級以上地方人民政府或者其授權的部門調(diào)解”的糾紛解決方式。對于法律只概括性規(guī)定由行政機關“處理”或“依法處理”的情形，事實上行政機關就具有了處理方式的選擇權，可以采取具有強制性的“裁決”、“責令”、“確定”等處理方式，也可以采取非強制性的“調(diào)解”等處理方式。因此，行政機關處理農(nóng)村的民事爭議在手段上具有多樣性，既可以采取強制性的手段，也可以采取非強制性的手段。
3.行政解決機制在處理主體上具有法定性。
在我國具有特定民事爭議處理權的機關一般為人民政府，而不是人民政府的組成部門。比如，單位之間的土地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理(《土地管理法》第16條);單位之間發(fā)生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理;個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權和林地使用權爭議，由當?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理(《森林法》第17條)等?？梢?，對民事爭議的處理主體具有明顯的法定性，且法律將糾紛的處理權主要賦予了人民政府。在農(nóng)村行政糾紛的解決上，不管是村民自治權糾紛，還是可以納入行政復議的糾紛，其在糾紛解決主體上也明顯具有法定性。
4.行政解決機制在處理程序上一般具有前置性。
我國有關法律在解決自然資源所有權或使用權的民事糾紛時，往往規(guī)定了先由糾紛的當事人協(xié)商處理，協(xié)商不成的，再由人民政府處理，對人民政府處理不服的，還可以依法向人民法院提起訴訟。如《土地管理法》第16條、《森林法》第17條都有類似的規(guī)定：“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。”另外，《行政復議法》第30條還明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”由此看出，在涉及自然資源所有權和使用權的行政糾紛上，也是采取行政解決強制前置制度。
5.行政解決機制在處理效力上一般具有非終局性。
在現(xiàn)代社會中，解決糾紛的終局性機關應當是法院，而不是行政機關。司法最終原則是現(xiàn)代法治國家的一項基本原則，它要求一切法律糾紛都應通過法院的訴訟程序解決，法院對于糾紛及相關的法律問題有最終的裁決權。公民、法人及其他組織的權利是否受到侵害屬于法律爭議，不管其是民事爭議，還是行政爭議、刑事爭議，都應當由法院作出最終裁判;公民、法人及其他組織都有請求法院裁判之權利。我國行政機關在解決糾紛的功能定位上，基本體現(xiàn)了司法最終的原則，在法律授予行政機關處理特定范圍的民事爭議權限的同時，基本都規(guī)定“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。”
行政爭議的解決往往也遵循司法最終的原則，如《行政復議法》第30條第1款雖然明確規(guī)定了復議前置的情形，但仍然規(guī)定“對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。
二、目前我國農(nóng)村糾紛行政解決機制存在的問題。
由于目前我國法律體系仍處于發(fā)展完善過程中，特別在農(nóng)村國家正式的法律秩序還未形成，這就導致我國農(nóng)村糾紛的行政解決機制存在一些比較突出的問題：
(一)農(nóng)村糾紛的行政解決機制缺乏科學體系。
目前，行政機關的糾紛解決手段可以分為兩大類：強制性的手段和非強制性的手段，如何配置這兩類手段卻沒有具體的制度安排。法律往往概括性地授予行政機關“處理”、“裁決”、“責令”、“確定”、“調(diào)解”等權限和手段，規(guī)范性和約束性比較缺乏，可以說我國行政機關解決糾紛的體系尚未建立。行政法的比例原則要求行政機關在行為方式和手段選擇上應當選擇給當事人造成最小侵害且能達到目的的行為和方式。在糾紛解決上，行政機關的手段選擇也應當具有一定的順序和規(guī)則，并形成一定的行政解決糾紛的體系。如英國解決社會糾紛機制是由法律規(guī)定的法定途徑，并且是逐步發(fā)展、完善起來的，其中不同制度之間分工精細、彼此配合、銜接良好，基本上不存在糾紛解決的空白地帶，且以司法解決為終點，使得整個社會在有序中平穩(wěn)前行[1]。因此，如何整合和完善我國糾紛的行政解決機制是目前我們面臨的最緊迫問題之一。
(二)承擔農(nóng)村糾紛行政解決任務的機構與人員缺乏一定的中立性。
我國有關法律對行政機關解決民事爭議的主體往往規(guī)定由人民政府或有關主管部門處理。至于該人民政府或有關主管部門由哪個機構或人員具體負責處理，則沒有任何法律要求。此外，我國專門解決行政爭議的行政復議制度在具體承擔解決糾紛的機構與人員上也不具有獨立性。行政復議機構只是不隸屬于行政爭議的一方行政機關而已(省級人民政府和國務院各部委除外)，行政復議機構與人員完全屬于行政系統(tǒng)，不具有真正的獨立性與中立性。這樣的糾紛行政解決機制明顯不符合人們對解決糾紛主體公正性的期待。
(三)行政機關解決糾紛的類型狹窄，解決糾紛的手段單一，不符合行政機關的職能定位。
由于行政機關解決爭議的范圍具有特定性，只有法律規(guī)定屬于行政機關解決范圍的，行政機關才有權力予以解決，這完全符合法治行政的要求。但是我國有關法律對行政機關解決特定糾紛的類型存在范圍狹窄的問題。就行政機關以“裁決”的方式解決特定民事爭議而言，我國有關法律就顯得比較保守，大量涉及專業(yè)技術性、政策性較強，與行政行為密切相關的民事爭議并沒有納入行政機關的糾紛解決機制中。
同時，行政機關普遍存在著不愿作被告的心理，他們寧愿將需由自己處理的糾紛推出去，也不愿自己攬下來，承擔當行政訴訟被告的風險[2]。因此，即使法律規(guī)定由行政機關“處理”的糾紛，行政機關也會千方百計地使用“調(diào)解”的方式處理，這樣就事實上出現(xiàn)了行政機關解決糾紛手段的單一性和趨同性。
其實，行政機關處于社會管理的最前沿，能否及時化解社會糾紛與矛盾是衡量任何政府施政能力的重要標志之一?，F(xiàn)代政府的職能之一就是推進法律與秩序[3]。政府是解決社會糾紛與矛盾、維護社會秩序的首要責任主體;法院只是社會矛盾與糾紛的最終裁決者。我國行政機關在解決糾紛與矛盾上的退縮，完全不符合現(xiàn)代公共行政的發(fā)展趨勢。
(四)行政機關解決特定民事糾紛的程序規(guī)范不足。
除了我國行政機關解決行政爭議有行政復議程序作為保障外，行政機關解決民事爭議的程序也極為匱乏。目前，我國大量單行法律對行政機關解決民事爭議的權限作出規(guī)定，但往往并沒有對具體的處理程序作出具體的法律規(guī)定。造成這種局面的原因之一是我國沒有統(tǒng)一的“行政程序法”，原因之二是由于有關主管部門尚未重視程序對規(guī)范行政權的作用，沒有出臺具體的實施規(guī)范。沒有對行政機關解決糾紛的權限行使的方式、步驟、時限、順序等程序性問題的嚴密規(guī)范，勢必會損害公眾對行政機關解決糾紛公正性的信賴。因此，程序性規(guī)范匱乏是制約我國行政機關解決糾紛機制發(fā)揮作用的一大障礙。
三、我國農(nóng)村糾紛的行政解決機制構建的法治構建。
基于目前情況，就農(nóng)村糾紛的行政解決機制構建而言，可以參照一般行政解決機制的做法，采用行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決等三種方式。而如何對這三種行為方式進行法律規(guī)范是首先必須面對的問題。從立法成本角度考慮，目前不可能針對農(nóng)村糾紛單獨制定法律，只能依托現(xiàn)有的法律體系予以解決。也就是說，農(nóng)村糾紛的解決方式的法律規(guī)范仍然通過普通行政行為法的規(guī)范予以解決。
在理論上，對于行政行為的法律規(guī)范問題歷來有兩種思路：一種是單獨立法模式;另一種是統(tǒng)一立法模式。單獨立法模式是通過分別制定行政調(diào)解法、行政裁決法、行政規(guī)劃法等途徑實現(xiàn)行政法治化;統(tǒng)一立法模式認為，對于行政行為規(guī)范可以通過一個法典的形式予以法治化。目前，這兩種模式在各國法制實踐中均不同程度地存在著。
值得注意的是，統(tǒng)一立法模式是各國行政法學界的目標，至今也沒有哪個國家已經(jīng)實現(xiàn)，最多只是實現(xiàn)了行政程序制度的統(tǒng)一法典化。就調(diào)解、仲裁、裁決這三種行政行為方式而言，應該在統(tǒng)一的《行政程序法》中對這三種行為方式予以規(guī)范和明確，可以考慮單列若干章節(jié)予以解決。
至于這三種行為方式所涉及的實體問題，則由相關法律、法規(guī)、規(guī)章予以明確。這是因為：
一是調(diào)解、仲裁、裁決在程序問題上具有共性，可以在一部法典中予以規(guī)范。這三種行為方式在程序問題上存在著大量的共性，如都必須遵循程序合法性原則、公開原則、參與原則、公正原則、效率原則等一般法律原則。在行政決定的具體程序上也具有若干共性，可以在一部法律中規(guī)定，如程序的啟動、調(diào)查、證據(jù)、聽取意見規(guī)則、效力、期間、送達等問題?？梢哉f，所有行政行為方式在程序上都具有共同的一些規(guī)則，這也是制定統(tǒng)一的《行政程序法》的客觀基礎。我國已經(jīng)將制定統(tǒng)一的《行政程序法》列入立法計劃，因此，有關行政機關解決糾紛的行政方式的程序問題完全可以列入《行政程序法》中予以解決。
二是糾紛的行政解決機制中的調(diào)解、仲裁、裁決所涉及的實體問題具有較強的特殊性和專門性，應當通過具體的法律規(guī)范予以解決。社會糾紛的類型很多，既有民事爭議，也有行政爭議，對于哪些糾紛可以進入行政機關的解決途徑、由哪個行政機關處理、行政機關有什么樣的處理權限等具體的實體問題，則應由相關法律、法規(guī)、規(guī)章予以明確。
(一)行政解決機制之一：行政調(diào)解。
行政調(diào)解是行政機關居中調(diào)停或協(xié)助以達到自主解決當事人之間糾紛的行為方式。行政機關在調(diào)解中無權強加某一結果給爭議的各方當事人?？梢哉f，行政調(diào)解是行政機關充分發(fā)揮其自身的權威地位，對爭議進行的勸導。行政機關在使用調(diào)解的糾紛處理方式時，可以嘗試采用鼓勵雙方交換信息、提供新的信息、幫助當事人理解彼此的觀點、促進富有成效的情緒表達、處理當事人在理解和利益上的分歧、鼓勵靈活性、激勵各當事方提出富有創(chuàng)造性的解決方案、創(chuàng)造符合所有當事人利益的解決方案等手段，促進當事人糾紛的有效、自主解決[4]。從適用類型而言，行政調(diào)解原則上沒有適用限制，可以適用于所有的社會糾紛類型。行政機關解決社會糾紛不管法律是否將該糾紛的解決賦予行政機關管轄，只要該糾紛與行政機關的事務管轄權有關，該行政機關就可以使用調(diào)解的方式化解社會糾紛，但必須遵循一些基本的規(guī)則：
一是調(diào)解的主體與人員必須合法。行政調(diào)解的主體必須是行政機關中的工作人員，是具有代表行政機關主體資格的人員。如果不是行政公務人員進行的調(diào)解，就不是行政調(diào)解，而是民間調(diào)解。行政調(diào)解之所以在糾紛解決領域具有重要作用，原因就在于行政調(diào)解人具有解決相應糾紛的教育背景、知識結構與經(jīng)驗基礎。因此，行政調(diào)解的首要條件就是主體資格合法。
二是行政調(diào)解不得與法律的強制性規(guī)定相抵觸。調(diào)解雖然是一種靈活性的糾紛處理機制，但也必須與成文法的明確規(guī)定相一致。行政調(diào)解的處理結果不得與明確的、強制性的成文法相沖突。靈活性也是在法的總體要求下進行的，絕不是無原則的妥協(xié)和“和稀泥”。行政調(diào)解是一種更多地吸納當事人的意見、尊重當事人的選擇和決定權，而行政機關居中起引導、斡旋、溝通、橋梁的作用的糾紛解決機制，但處理結果不得與法律明確規(guī)定相抵觸。
三是行政調(diào)解必須尊重當事人自愿的原則。調(diào)解最為關鍵之處是糾紛的調(diào)處者不具有強制性，而是充分尊重當事人的意思。因此，行政機關在調(diào)解過程中必須充分尊重當事人的意思，不得采取強制性、命令性的措施，逼迫當事人接受調(diào)解。如果所謂的“調(diào)解”具有強制性，則就屬于行政命令。調(diào)解的最大特征就是糾紛的當事人擁有對結果的控制權，所以行政機關必須尊重當事人的意見，不得強制。
(二)行政解決機制之二：行政仲裁。
行政仲裁是指糾紛雙方當事人按事先或事后達成的協(xié)議，自愿將有關爭議提交仲裁機構，仲裁機構以第三者的身份對爭議的事實和權利義務作出判斷和裁決，以解決爭議，維護正當權益，當事人有義務履行裁決的一種制度。
從性質(zhì)上講，行政仲裁既是行政行為，又是仲裁行為。它一方面是行政機關依法行使行政管理職權的行為，因而具有行政行為的某些特征;另一方面它又是一種仲裁行為，因而具有仲裁的某些特征。行政仲裁的這一雙重特征具體表現(xiàn)為：
一是行政仲裁是行政機關在行使行政職權過程中所實施的一種具體行政行為。行政仲裁只能是行政機關實施的仲裁行為，而非行政機關所實施的仲裁或者不完全是由行政機關所實施的仲裁，都不能叫行政仲裁。這是它作為行政行為的體現(xiàn)。
二是行政仲裁必須以發(fā)生爭議的當事人的自愿申請為前提。如果不是因為發(fā)生爭議的當事人的自愿請求，而是基于行政機關主動依職權而實施的裁決行為，就不是行政仲裁。這是它作為仲裁行為的體現(xiàn)，同時也是它與行政機關實施的依職權的行政行為的區(qū)別。
三是行政仲裁是不同于一般的民事仲裁的仲裁行為。
因為行政仲裁行為可以因爭議當事人一方的自愿請求，也可以因爭議當事人雙方的自愿請求而產(chǎn)生。而民事仲裁等一般的仲裁行為則只能基于爭議當事人雙方共同的自愿請求才能產(chǎn)生。這是行政仲裁與一般仲裁行為的區(qū)別。
四是行政仲裁要求行政機關與爭議當事人雙方?jīng)]有利害關系，這樣才能真正保證仲裁的公正性。如果行政機關與發(fā)生爭議的雙方或一方當事人之間存在著利害關系，那么，它就不能以第三者身份居間對該爭議進行仲裁。這是它作為仲裁的又一要求，同時也是它與行政機關實施的其他依申請的行政行為的區(qū)別。
然而，根據(jù)1995年9月1日實施的《中華人民共和國仲裁法》，除了勞動爭議仲裁與農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁外，其他行政仲裁都被廢止。顯然，我國行政領域引入仲裁機制的力度還不夠，對于環(huán)境領域、土地領域等專業(yè)性較強的糾紛，還可以大膽引入仲裁機制。就農(nóng)村地區(qū)而言，這些糾紛往往具有影響面大、涉及主體多等特點，也具有專業(yè)性、技術性的特點，因此，構建相應的糾紛行政仲裁機構對于農(nóng)村社會的和諧具有重大意義。
基于農(nóng)村地區(qū)的特殊性，我們建議在縣級人民政府下設立農(nóng)村糾紛的仲裁機構———農(nóng)村糾紛仲裁委員會，專責處理特定的農(nóng)村糾紛。從具體的法律途徑而言，可以考慮在修改《農(nóng)業(yè)法》時，增加一章專門就農(nóng)村糾紛的仲裁機制作出規(guī)定，內(nèi)容包括農(nóng)村糾紛仲裁委員會的人員組成以及管轄、申請、受理和審理程序等。
(三)行政解決機制之三：行政裁決。
行政裁決的含義在行政法上素來具有極大的爭議性。
狹義的行政裁決僅指行政機關依據(jù)法律的明確授權對特定的民事爭議進行裁斷;而廣義的行政裁決則指行政機關依法對特定的民事爭議和行政爭議進行的裁判，包括狹義的行政裁決和解決行政爭議的行政復議?，F(xiàn)代行政權客觀上已經(jīng)滲透到特定的民事爭議領域，這是不爭的事實。我國大量的法律也明確授權由行政機關解決特定的民事爭議。
行政機關對行政爭議更是擁有糾紛的裁決權，這種糾紛裁決權不需要法律的明確授予，而是基于行政系統(tǒng)的一體性、自主性和尊重行政機關的優(yōu)先判斷權的必然要求。因此，行政裁決就是行政機關使用裁決程序對特定的民事爭議和行政爭議作出的裁判。基于這一考慮，國家應該對現(xiàn)有的行政復議制度進行合理的重構和發(fā)展，以適應行政裁判制度的發(fā)展趨勢。
一是將狹義的行政裁決范圍納入行政復議渠道中，從而實現(xiàn)行政爭議與特定民事爭議的管轄機構重合。行政機關解決特定民事爭議的理由和標準就是該民事爭議與行政管理密切相關。因此，允許行政機關在處理行政爭議時，一并解決民事爭議具有足夠的正當性。
二是改革現(xiàn)有的行政復議體制，考慮建立統(tǒng)一的行政復議機關，負責行政復議工作。具體而言，就是取消各行政部門均設立行政復議主管機構的做法，在縣以上人民政府設置隸屬于人民政府但又具有相對獨立性的行政復議機關，即行政復議委員會，包括縣行政復議委員會、省行政復議委員會和中央行政復議委員會等。行政復議委員會由行政機關、管理專家和法律專家共同組成，分別審理所轄范圍內(nèi)的行政復議事宜。同時考慮到行政管理工作的復雜性和專業(yè)性的需要，在一些特殊行業(yè)中可以以行業(yè)領導權和業(yè)務管理權為核心建立相應的行政復議機關。如仍可設立專利復審委員會和商標評審委員會，作為專利權和商標權行政爭議的行政復議機關。
[6]三是完善相關的行政復議程序規(guī)則，借鑒國外成功經(jīng)驗，對我國現(xiàn)行行政復議制度加以相應調(diào)整和完善，使其真正成為有效服務于市場經(jīng)濟體制和民主政治發(fā)展的準司法性質(zhì)的行政審查機制。應當增強行政復議程序的公開性、對抗性和公正性，通過公開、公正、具有準司法化的復議程序保障，實現(xiàn)復議在解決糾紛上的公正性。在具體制度的安排上，逐步建立行政復議的回避制度、聽取當事人意見制度、雙方當事人對質(zhì)制度、復議委托代理制度、復議案件材料公開制度、復議庭審制度以及健全告知訴訟權利制度等。增設復議監(jiān)督機制，即由特定的行政機關對已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政復議決定發(fā)現(xiàn)確有錯誤，可以依法再次作出處理的監(jiān)督程序。當然，提起這一程序必須具備兩個條件：一是必須由有復議監(jiān)督權的行政機關提起;二是必須是發(fā)現(xiàn)已發(fā)生法律效力的復議裁決、決定確有錯誤[7]。
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