論對(duì)行政權(quán)力的法律控制論文

　　行政權(quán)力隨著社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由弱小到強(qiáng)大的演化歷程。行政權(quán)力的這種不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，是其最為典型的外部特征之一。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家精心準(zhǔn)備的：論對(duì)行政權(quán)力的法律控制相關(guān)論文。僅供大家閱讀參考!

　　論對(duì)行政權(quán)力的法律控制全文如下：

　　一、行政權(quán)力的淵源及其發(fā)展

　　權(quán)力包括公權(quán)力和私權(quán)力，國(guó)家權(quán)力則是公權(quán)力的主要組成部分。行政權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力的一種，其概念源自西方政治思想史中的權(quán)力分配理論，并可追溯至古代希臘哲學(xué)家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中就提出，政府由三種人組成：討論的人、執(zhí)行法律的人以及解決糾紛的人。英國(guó)在十五世紀(jì)時(shí)就有立法權(quán)和行政權(quán)的觀念，國(guó)王行使立法權(quán)必須取得議會(huì)的同意，但國(guó)王可以自主處理行政事務(wù)不受議會(huì)的干預(yù)。

　　(1) 作為一種政府組織規(guī)范，英國(guó)思想家洛克在十七世紀(jì)最早提出國(guó)家權(quán)力應(yīng)由立法權(quán)、行政權(quán)和聯(lián)盟權(quán)三個(gè)部分組成，這種分權(quán)學(xué)說在稍后由法國(guó)自由主義思想家孟德斯鳩正式提出。孟氏政治思想的核心是自由，即一個(gè)人可以根據(jù)自己的意志行動(dòng)，包括政治自由和個(gè)人自由。他認(rèn)為政治自由是政權(quán)正確組織的結(jié)果和目的，由此提出國(guó)家權(quán)力可分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并應(yīng)將之授予不同的機(jī)關(guān)的分權(quán)學(xué)說。這三種權(quán)力既是獨(dú)立的，又是互相牽制、互相制約的：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中于一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之后，自由便不復(fù)存在了......;如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了......。”

　　(2) 孟德斯鳩關(guān)于權(quán)力分享的理論為美、法等國(guó)的憲法實(shí)踐所采納，但他對(duì)行政權(quán)概念的認(rèn)識(shí)則無法擺脫時(shí)代的局限。他認(rèn)為，行政權(quán)是國(guó)家意志的執(zhí)行，應(yīng)由國(guó)王或君主來行使，“因?yàn)檎倪@一部門幾乎時(shí)時(shí)需要急速的行動(dòng)，所以由一個(gè)人管理比由幾個(gè)人管理更好一些.....。”

　　(3) 發(fā)展到今天，人們對(duì)行政權(quán)的認(rèn)識(shí)日趨科學(xué)、清晰，其中比較權(quán)威的傳統(tǒng)定義當(dāng)推布萊克的觀點(diǎn)：“行政權(quán)(Executive power)即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第二條的規(guī)定而享有的廣泛的權(quán)力......;它與制定法律及對(duì)法律糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力相區(qū)別。”

　　(4) 我國(guó)法學(xué)界一般認(rèn)為，行政權(quán)是“由國(guó)家憲法、法律賦予的國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的組成部分。”

　　(5) 　如上所述，人們習(xí)慣于從權(quán)力主體的角度來界定行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)依法享有行政權(quán)力。在早期自由資本主義時(shí)期，對(duì)國(guó)家行政事務(wù)的管理只能由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行，行政權(quán)力運(yùn)行的目的被嚴(yán)格控制在建立一個(gè)具有同等權(quán)利的公民能夠安全地自由競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)秩序上，行政權(quán)力的內(nèi)容和范圍以及運(yùn)行程序都由法律明確規(guī)定。一個(gè)好的政府是管事最少的政府，它的使命只在于保障人們的自由。由于早期資本主義國(guó)家的傳統(tǒng)社會(huì)事務(wù)范圍相對(duì)狹小，相對(duì)簡(jiǎn)單化的行政權(quán)力也就足以滿足社會(huì)的需要。

　　但隨著西方在上世紀(jì)末尤其是本世紀(jì)初的急劇現(xiàn)代化，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，社會(huì)事務(wù)劇增，作為執(zhí)行法律并對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理和組織的行政權(quán)力的日趨擴(kuò)張成了必然趨勢(shì)，其范圍也不僅限于維持社會(huì)秩序的安全，還更多地從事社會(huì)福利、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等過去所從未涉及的領(lǐng)域，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的激劇擴(kuò)張也要求政府承擔(dān)許多私人所無法獨(dú)自完成的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。行政權(quán)力在今天已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的每一個(gè)角落，對(duì)人們的生活產(chǎn)生了全方位的影響。行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三者之間的傳統(tǒng)界限已被打破，行政機(jī)關(guān)不僅擴(kuò)大了自己傳統(tǒng)的權(quán)力陣地，還逐漸享有過去所難以想象的行政立法權(quán)、行政司法權(quán)，其權(quán)力行使的手段和方式也更加復(fù)雜多樣。和立法權(quán)、司法權(quán)相比，今天的行政權(quán)力已變得前所未有的強(qiáng)大。

　　綜上所述，行政權(quán)力隨著社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由弱小到強(qiáng)大的演化歷程。行政權(quán)力的這種不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，是其最為典型的外部特征之一。日益擴(kuò)張的行政權(quán)力，容易導(dǎo)致如下后果：

　　首先，行政權(quán)力的擴(kuò)張與其運(yùn)行方式的靈活、外部范圍的不確定性相結(jié)合，極易造成對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的侵害。公民個(gè)人權(quán)利又稱公民權(quán)，是由憲法和法律確認(rèn)的公民個(gè)人在一定社會(huì)中所享有的自由和權(quán)能。依人民主權(quán)理論，作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分的行政權(quán)，源自人民的公民權(quán)，是由公民權(quán)派生而來的，其目的在于保護(hù)人民的權(quán)利和自由得以充分實(shí)現(xiàn)。然而，行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，尤其是以運(yùn)行方式靈活、范圍幅度模糊為特點(diǎn)的行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大，使得通過法律對(duì)行政權(quán)力的明晰化更為困難，擁有行政權(quán)力者受到的制約與監(jiān)督有限，不能有效地防止權(quán)力行為的異化，公民個(gè)人的權(quán)利無時(shí)無刻不在行政權(quán)力的陰影籠罩之下，實(shí)踐中極易受到行政權(quán)力的侵害。而法律規(guī)定的滯后、僵化往往不能適應(yīng)這種行政權(quán)力的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，使得這種侵害很難得到傳統(tǒng)法律的有效保護(hù)。

　　其次，行政權(quán)力的擴(kuò)張易于造成行政專制、獨(dú)裁。

　　我們知道，社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)烈需求導(dǎo)致了行政權(quán)的擴(kuò)張，這種擴(kuò)張意味著行政權(quán)力更多地介入了國(guó)家政治和社會(huì)生活的各個(gè)方面，人們要求政府在維持社會(huì)的安全秩序之外，還要為社會(huì)成員提供盡可能多的社會(huì)服務(wù)，并盡可能快地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。傳統(tǒng)的行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)的界限是清楚的，而現(xiàn)代行政權(quán)的功能已極大地包容著立法性和司法性功能。對(duì)后者而言，行政權(quán)在社會(huì)生活中所起的作用已占據(jù)著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，在向來被稱為三權(quán)分立模式典范的美國(guó)，執(zhí)掌行政權(quán)的總統(tǒng)的權(quán)力已很難被國(guó)會(huì)和聯(lián)邦法院所動(dòng)搖，本世紀(jì)發(fā)展起來的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)更是集立法、行政和司法三權(quán)于一身，在國(guó)家事務(wù)管理領(lǐng)域扮演著獨(dú)特的角色。

　　(6) 實(shí)際上，行政專制在許多國(guó)家都已初現(xiàn)雛形，并有進(jìn)一步發(fā)展的趨勢(shì)。而行政專制，尤其是行政首長(zhǎng)的獨(dú)裁最直接的后果就是破壞不同權(quán)力之間的平衡，損害社會(huì)成員的民主自由權(quán)利。

　　再次，權(quán)力與腐敗具有共生性，日益擴(kuò)張的行政權(quán)力更是為形形色色的權(quán)力腐敗提供了滋生的土壤。

　　權(quán)力具有非平等性，以命令與服從構(gòu)成的軌跡運(yùn)行。它意味著權(quán)力關(guān)系中的一方對(duì)另一方的支配。同時(shí)，權(quán)力又具有可交換性，權(quán)力可以脫離權(quán)力主體、客體而發(fā)生異化，以至于發(fā)生權(quán)力商品化的現(xiàn)象，權(quán)力由此而演化為權(quán)力資本。

　　(7) 由于權(quán)力資本的增值功能，權(quán)力腐敗便不可避免。十九世紀(jì)英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾昭示世人：“權(quán)力趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”行政權(quán)力是所有公權(quán)力中涉及社會(huì)事務(wù)最為廣泛的權(quán)力，其異化為權(quán)力資本而使權(quán)力者腐敗的機(jī)會(huì)更多。行政權(quán)力的范圍的擴(kuò)張為這種權(quán)力的交換提供了更多的可能，而行政權(quán)力的行使自由度的不斷增加則為權(quán)力腐敗提供了更多的便利。腐敗已成了附在行政權(quán)力肌體上難以清除的惡瘤。

　　二、對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行法律控制的必要性

　　行政權(quán)力的擴(kuò)張具有其內(nèi)在的必然性，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化不斷發(fā)展的要求。尤其在我國(guó)目前這種特殊時(shí)期，不斷提高經(jīng)濟(jì)效益、加速社會(huì)發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)行現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)的必然要求。但對(duì)社會(huì)公平的追求要求我們?cè)谧⒅匦б娴耐瑫r(shí)必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的法律控制。這種控制的必要性具體體現(xiàn)在如下幾方面：

　　1、體現(xiàn)“主權(quán)在民”的精神，防止權(quán)力的異化。

　　行政權(quán)應(yīng)由法律加以限定，因?yàn)榉墒怯扇嗣竦拇碇贫ǖ?，它體現(xiàn)的是人民的意志，這是人民主權(quán)理論的基本要求。盧梭就曾指出，主權(quán)在民，人民是真正的主權(quán)者。美國(guó)政治家托馬斯.杰弗遜宣稱：“構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或國(guó)家的人民是那個(gè)國(guó)家中一切權(quán)力的源泉。”(8) 漢密爾頓、麥迪遜等聯(lián)邦黨人也都認(rèn)為，“人民是權(quán)力的唯一源泉。”行政權(quán)力是執(zhí)行法律的權(quán)力，它一般由少數(shù)執(zhí)掌權(quán)力者行使，從一般的意義上講易于凌駕于人民之上。權(quán)力的異化常常使得行政權(quán)成為擁有行政權(quán)力者獲得個(gè)人利益的工具，完全背離其本來意旨。只有將行政權(quán)控制在法律預(yù)設(shè)的范圍之內(nèi)依法定程序運(yùn)行，才能使行政權(quán)真正體現(xiàn)人民的意志，“人民主權(quán)”才不至于成為一句空話。我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，一切權(quán)力包括行政權(quán)力都來源于人民，人民通過人民代表大會(huì)的形式行使自己的權(quán)利：選舉執(zhí)掌行政權(quán)力者并通過立法明確行政權(quán)力的范圍、內(nèi)容。行政權(quán)力的存在和行使來源于人民，應(yīng)該以為人民服務(wù)為其最終目的。加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的法律控制以防止權(quán)力異化損害人民民主權(quán)利，是人民民主專政國(guó)體的內(nèi)在的必然要求。

　　2、憲政民主建設(shè)的要求。

　　所謂民主，就最一般的意義而言，指人民當(dāng)家作主，人民可以充分地表達(dá)并實(shí)現(xiàn)自己的意志，它與專制相對(duì)立。從民主的角度來看，法律的力量在于它承認(rèn)和保護(hù)個(gè)人的尊嚴(yán)和權(quán)利。為此，人們有權(quán)利選舉出代表并制定代表民眾利益的法律，然后通過法律實(shí)行管理。然而，民主制度也有其弊端，由于人性的弱點(diǎn)，由于權(quán)力本身的固有特性，很難保證通過選舉產(chǎn)生的官員就一定能夠按人民的意志去做。羅爾斯就認(rèn)為，即使是由選舉產(chǎn)生的政權(quán)也很容易成為非正義，“政治制度中非正義的影響比市場(chǎng)的不完善更為痛苦和持久。政治權(quán)力迅速地積累并成為不平等。利用國(guó)家和法制的力量，那些得到利益的人總是可以保證他們自己處在一個(gè)有利的地位......而普選制并不是一個(gè)有效的對(duì)策......。”

　　(9) 面對(duì)民主理論的這一致命缺陷，憲政理論更多地將關(guān)注的目光投向?qū)补賳T的法律限制，認(rèn)為法律的力量正在于其約束當(dāng)權(quán)者的能力，主張對(duì)于通過民主選舉產(chǎn)生的政府也要嚴(yán)格防范，強(qiáng)調(diào)通過對(duì)于政治權(quán)力的制度化的限制以保障個(gè)人權(quán)利和創(chuàng)造憲政秩序。隨著政治實(shí)踐的發(fā)展，人們已經(jīng)更進(jìn)一步地認(rèn)識(shí)到，民主選舉權(quán)力機(jī)關(guān)和對(duì)經(jīng)選舉產(chǎn)生的政治權(quán)力進(jìn)行法律控制同樣重要，憲政民主理論應(yīng)運(yùn)而生：既強(qiáng)調(diào)公民廣泛的參與，也強(qiáng)調(diào)對(duì)政府權(quán)力的控制。行政權(quán)力擴(kuò)張的后果之一就是導(dǎo)致行政專制和獨(dú)裁，使得行政權(quán)力不再能體現(xiàn)人民的意志，民主制度遭到破壞。通過法律對(duì)行政權(quán)力加以嚴(yán)格控制以防止其侵害人民的民主權(quán)利，不僅是民主制度得以存在的保障，更是憲政制度的核心內(nèi)容和宗旨所在。

　　3、保障基本人權(quán)的需要。

　　公民個(gè)人依據(jù)憲法和法律的規(guī)定享有一系列的基本權(quán)利：政治自由權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等。這些權(quán)利的存在是公民個(gè)人得以在社會(huì)上生存、享有作為人的自尊以及得到進(jìn)一步發(fā)展的基本前提。由于行政權(quán)力是國(guó)家權(quán)力，不僅負(fù)有通過國(guó)家的力量保護(hù)公民的基本權(quán)利不受非法侵害的義務(wù)，同時(shí)還具有強(qiáng)烈的不平等性，享有對(duì)公民個(gè)人的支配權(quán)，并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，公民個(gè)人無法與之相抗衡，往往處于被動(dòng)、服從的地位，極易受到侵害。行政權(quán)力的無所不在，使得公民很難對(duì)其造成的損害作有效的防衛(wèi)，其后果是極其嚴(yán)重的。因此，將行政權(quán)力控制在法律規(guī)定的權(quán)限范圍之內(nèi)，并使之嚴(yán)格依照法定的程序行使，一方面可以防止行政權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利的不法侵害，另一方面權(quán)力的合法行使又起到保障和促進(jìn)公民基本人權(quán)的作用?？刂菩姓?quán)力以防止其濫用和越權(quán)行使是保障基本人權(quán)的重要前提和基本手段。

　　4、維護(hù)良好社會(huì)秩序的需要。

　　行政權(quán)力涉及國(guó)計(jì)民生，其支配力和影響力及于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活的所有領(lǐng)域。如果行政權(quán)力肆意擴(kuò)張不受約束，不斷地侵害公民的權(quán)利，必然導(dǎo)致公民對(duì)政府的不信任感增強(qiáng)，社會(huì)將處于一種緊張狀態(tài)，安定團(tuán)結(jié)的良好社會(huì)環(huán)境就難以形成。反之，合法、良好的行政權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)將有助于樹立政府的守法、廉潔、高效的形象，并因此而增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任。這種信任可以使得公眾對(duì)政府的行為產(chǎn)生認(rèn)同感并自覺接受管理、嚴(yán)格遵守法律，減少社會(huì)不法行為的發(fā)生機(jī)率，政府和公眾之間的關(guān)系由此而達(dá)到一種較為和諧的狀態(tài)，良好的社會(huì)秩序更易形成。

　　5、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的迫切要求。

　　建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的基本內(nèi)容。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，意味著改變以往依靠行政命令管理經(jīng)濟(jì)的方法，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的作用，以市場(chǎng)為中介推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯要求政府職能明確，既維護(hù)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利，又不能濫用行政權(quán)力去干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。首先，政府不再直接作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，其主要職能應(yīng)轉(zhuǎn)變到培育市場(chǎng)、管理市場(chǎng)并依靠各種法律手段對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控方面來。這種宏觀法律調(diào)控是政府依據(jù)法定的職權(quán)和程序，對(duì)構(gòu)成市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的各個(gè)要素、每個(gè)環(huán)節(jié)所進(jìn)行的調(diào)節(jié)和控制，它保證市場(chǎng)健康有序地運(yùn)行。

　　其次，政府的宏觀法律調(diào)控應(yīng)遵守合法性原則，超越法定范圍和權(quán)限的不適度的干預(yù)，不僅不能發(fā)揮宏觀調(diào)控的應(yīng)有作用，反而會(huì)有礙市場(chǎng)的正常運(yùn)行，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制造成極大的破壞。由于行政權(quán)力本身固有的擴(kuò)張?zhí)匦院推浜髲?qiáng)大的國(guó)家強(qiáng)制力，這種現(xiàn)象極易出現(xiàn)，而市場(chǎng)主體卻難以預(yù)見，也難以作有效的防衛(wèi)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很容易因此而失序。只有將行政權(quán)力控制在合法的范圍之內(nèi)依法定程序運(yùn)行，才能既充分發(fā)揮政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的保障和促進(jìn)作用，又防止其對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的不法侵害。通過法律控制行政權(quán)力的運(yùn)作對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)顯得更為迫切。

　　三、加強(qiáng)與完善對(duì)行政權(quán)的法律控制機(jī)制

　　傳統(tǒng)的行政權(quán)來自于權(quán)力分立理念，加之行政權(quán)行使方式的自有特征，對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)的法律控制機(jī)制一般以權(quán)力制衡原理為理論依據(jù)，其表現(xiàn)形式是在明確行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)力范圍的前提下通過其他公權(quán)力如司法權(quán)、立法權(quán)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約。隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，現(xiàn)代行政權(quán)的控制機(jī)制有了新的變化，這種變化突出表現(xiàn)在社會(huì)控權(quán)與行政權(quán)自控機(jī)制的興起以及對(duì)程序控權(quán)機(jī)制的日益重視等方面。

　　(10) 下面筆者從控權(quán)主體的角度對(duì)行政權(quán)的法律控制機(jī)制作一具體闡述。

　　(一)對(duì)行政權(quán)的立法控制

　　立法權(quán)通過制定法律以體現(xiàn)人民的意志，憲政民主理論要求行政權(quán)力的行使不能違背人民的意志即不能超越法律的規(guī)定。因此，用立法權(quán)控制行政權(quán)這種傳統(tǒng)的方法仍然是最有效的方法之一。對(duì)行政權(quán)進(jìn)行立法控制的主體是立法機(jī)關(guān)如議會(huì)等，在我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)及其會(huì)。立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制表現(xiàn)在如下兩方面：

　　1、立法機(jī)關(guān)通過立法手段控制行政權(quán)，即立法機(jī)關(guān)通過制定法律來規(guī)定行政權(quán)力的范圍和運(yùn)行程序，以防止行政權(quán)力的濫用、逾越和無序運(yùn)行。

　　首先，立法直接設(shè)定行政權(quán)的實(shí)體內(nèi)容，對(duì)不同行政主體所享有的權(quán)力作具體的規(guī)范。行政機(jī)關(guān)組織法就是這種立法，行政權(quán)力只能依據(jù)其組織法才能存在。(11) 具體的行政管理法律規(guī)范對(duì)組織法所規(guī)定的行政主體的抽象權(quán)力作更進(jìn)一步的具體化。

　　(12) 兩者結(jié)合起來，行政權(quán)力的范圍一般就會(huì)比較明晰。此外，立法機(jī)關(guān)有時(shí)還基于現(xiàn)實(shí)需要通過授權(quán)立法的方式給予行政機(jī)關(guān)超出其組織法范圍之外的權(quán)限。(13) 公務(wù)員法律規(guī)范則對(duì)執(zhí)掌行政權(quán)力的公務(wù)員的權(quán)限范圍作比較明確的規(guī)定，并對(duì)越權(quán)者予以懲處。其次，立法對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行程序作出規(guī)范，明確行政權(quán)力的運(yùn)作過程，防止由于程序不公正而損害公民的合法權(quán)益。由于法律對(duì)行政權(quán)力的實(shí)體內(nèi)容的規(guī)范畢竟是有限的，而行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大日益暴露了實(shí)體規(guī)則在對(duì)行政權(quán)力的控制方面的缺陷，人們因此而將目光轉(zhuǎn)向更注重公正性的行政程序上來，希冀通過對(duì)行政程序的規(guī)范以達(dá)到追求行政公正的目的(14) 。在西方普通法系國(guó)家，行政法的核心理念“自然正義”就是一項(xiàng)最基本的程序法原則。在我國(guó)，以《行政處罰法》為代表的行政程序立法已邁出了可喜的一步。今天，行政程序立法已被看作為實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)控制的更為經(jīng)常和有效的手段。

　　2、立法機(jī)關(guān)依法在事后對(duì)行政權(quán)監(jiān)督控制。

　　依憲政原則，憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)，具有至高無上的權(quán)威，行政權(quán)力的行使不能與之相違背，否則應(yīng)當(dāng)無效。立法機(jī)關(guān)作為立法者一般享有對(duì)行政權(quán)力的行使是否嚴(yán)格遵循憲法和法律的規(guī)定的監(jiān)督權(quán)。立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)一般體現(xiàn)在兩方面：一是撤銷違背憲法和法律的行政法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性法律文件。行政立法在法律體系的層級(jí)關(guān)系中從屬于憲法和法律。一旦行政立法與憲法、法律相抵觸，立法機(jī)關(guān)有權(quán)予以撤銷，從而達(dá)到控制行政權(quán)力的目的。我國(guó)憲法明確規(guī)定，全國(guó)人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施(第63條)”，全國(guó)人大會(huì)“監(jiān)督憲法的實(shí)施;撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令(第67條)”。二是追究行政首長(zhǎng)的政治責(zé)任。行政機(jī)關(guān)一般多實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)的責(zé)任重大，權(quán)力也較為集中，其違法的可能性和危害性都較大。且不受一般的公務(wù)員法的約束，立法機(jī)關(guān)可以通過追究其政治責(zé)任而達(dá)到控制其權(quán)力行使的目的，例如質(zhì)詢、罷免、彈劾等。

?。ǘ?對(duì)行政權(quán)的司法控制

　　和立法權(quán)、行政權(quán)相比較，司法權(quán)具有很獨(dú)特的地位。一般意義上的司法權(quán)指審判權(quán)由法院享有，司法獨(dú)立是最基本的憲政原則之一。我國(guó)憲法也明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉(第126條)。”行政權(quán)力的行使如果違背了憲法和法律的規(guī)定，相對(duì)方可以依法訴諸法院，法院通過行使審判權(quán)以達(dá)到將行政權(quán)約束在合法范圍內(nèi)的目的。行政權(quán)力司法控制的主體是法院，其主要是采用對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行司法審查的方法以糾正違法的行政行為并對(duì)由此給相對(duì)方造成的損害給予相應(yīng)的補(bǔ)救。

　　由于各國(guó)的憲政體制、歷史文化與法律傳統(tǒng)不同，司法審查制度的內(nèi)容因國(guó)而異。一般來說，司法審查指法院審查國(guó)會(huì)制定法律是否符合憲法以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法和法律而言。法院審查國(guó)會(huì)立法是司法權(quán)對(duì)立法權(quán)的制約，不是本文所要討論的范圍。從行政權(quán)力的角度而言，司法審查指行政訴訟，即行政權(quán)力行為的合法性受到行政相對(duì)方的懷疑而由司法機(jī)關(guān)審查并加以裁決。由于司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)奉行獨(dú)立原則，加之在歷史發(fā)展中法院一直享有崇高的威望，作為外部監(jiān)督機(jī)制的司法審查被認(rèn)為是保護(hù)個(gè)人自由和權(quán)利的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。沒有司法審查的有力保障，行政法治就是一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。同時(shí)，司法審查的存在對(duì)行政人員也產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎地行使權(quán)力。

　　從世界各國(guó)的司法審查實(shí)踐來看，其差異主要在司法審查的主體和內(nèi)容范圍兩方面。司法審查的主體在英美普通法系國(guó)家是普通法院，大陸法系國(guó)家一般則設(shè)立專門的行政法院來處理行政案件;司法審查的范圍大多很寬泛，涉及行政權(quán)力行為的絕大部分。我國(guó)的司法審查制度正式確立于1989年，由《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》加以規(guī)范。(15) 8年來，司法審查制度不僅在保護(hù)公民合法權(quán)益、促使行政權(quán)力的合法運(yùn)行方面起了巨大的作用，而且改變了國(guó)人傳統(tǒng)的法律意識(shí)，促進(jìn)了人們法治觀念的形成。然而，隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，行政行為中的抽象行政行為、內(nèi)部行政行為不受司法審查、無法對(duì)違憲行政行為作有效的審查等現(xiàn)狀極大地削弱了我國(guó)司法審查制度的作用，越來越不適應(yīng)法治建設(shè)的要求。我們認(rèn)為對(duì)《行政訴訟法》的修改應(yīng)盡早提上議事日程。

　　(三)關(guān)于行政權(quán)力的自律機(jī)制

　　對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行法律上的有效控制，司法權(quán)、立法權(quán)都具有不可替代的重要作用。司法控制對(duì)保證行政活動(dòng)的合法性和私人的權(quán)利起著重要作用，因?yàn)檫@種控制由行政系統(tǒng)以外的人實(shí)施，按嚴(yán)格的程序進(jìn)行，具有很強(qiáng)的客觀性和公平性，能夠得到社會(huì)公眾的信賴。立法機(jī)關(guān)的控制由代表人民意志的議會(huì)進(jìn)行，具有權(quán)威性和民主性，容易得到社會(huì)的共鳴。然而，這兩種方法都有其本身不可避免的缺陷：立法控制只能針對(duì)重大的行政違法行為，且不具有經(jīng)常性;而司法控制則是事后的控制，加之司法審查須由當(dāng)事人請(qǐng)求才能發(fā)生，審理程序緩慢，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，難以防止行政違法的發(fā)生。當(dāng)代行政權(quán)力的行使的自由裁量度很高，許多行政活動(dòng)具有很強(qiáng)的專業(yè)性、知識(shí)性，法院和議會(huì)也難以把握。行政機(jī)關(guān)體系是典型的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、命令和服從的關(guān)系，上級(jí)可以隨時(shí)糾正下級(jí)的違法和不當(dāng)行為。從提高行政效率和維護(hù)行政機(jī)關(guān)良好形象的角度來考慮，行政機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)自身的監(jiān)督控制機(jī)制的作用。這種控制不僅迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和全方位性，能滿足隨時(shí)保護(hù)公民權(quán)利的作用以及行政機(jī)關(guān)既不影響行政效率又減少行政違法的良好愿望。這種以行政機(jī)關(guān)為主體的行政自律機(jī)制在當(dāng)代得到了不斷的發(fā)展。

　　1、行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的控制。

　　作為國(guó)家意志的執(zhí)行者的行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)著繁重的國(guó)家行政管理事務(wù)，擁有大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和成員。為有效地組織行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來形成了嚴(yán)格的上下級(jí)之間的命令和服從關(guān)系，從屬性是行政權(quán)力的重要特征：下級(jí)對(duì)上級(jí)有服從的義務(wù)，上級(jí)對(duì)下級(jí)有命令支配的權(quán)力。因此，上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以有效地對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力加以監(jiān)督，糾正其違法行為。這種行政權(quán)力的自我控制從我國(guó)的憲法中可以清楚地看出：“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，改變或撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章，改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令(第89條)”，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定(第108條)。”這種基于憲法的一般性權(quán)力控制，通過報(bào)告、命令、指示、檢查指導(dǎo)等行政活動(dòng)形式，能全方位地保證行政機(jī)關(guān)的日常性權(quán)力行為的合法有序。
除了這種在日常行政管理活動(dòng)中存在的一般性監(jiān)督以外，目前在我國(guó)基于這種權(quán)力層級(jí)關(guān)系存在的行政權(quán)力自我約束機(jī)制主要有如下幾種：
(1)行政復(fù)議制度。即當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行使國(guó)家行政管理職權(quán)時(shí)與相對(duì)方發(fā)生爭(zhēng)議，依相對(duì)方的申請(qǐng)，上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的其他行政機(jī)關(guān)依法對(duì)有爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查并作出是否違法的裁決的法律制度。我國(guó)于1990年頒布、1991年施行的《行政復(fù)議條例》對(duì)行政復(fù)議制度作了較為全面的規(guī)定。行政復(fù)議作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部約束機(jī)制，是由上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種制度化、規(guī)范化的層級(jí)監(jiān)督，是從行政命令、指揮權(quán)中分離出來的間接的、獨(dú)立的監(jiān)督形式，是對(duì)行政活動(dòng)的違法性進(jìn)行事后補(bǔ)救的行政救濟(jì)制度。(2)信訪制度。國(guó)務(wù)院于1995年10月頒布、1996年1月實(shí)施的《信訪條例》，使長(zhǎng)期以來一直存在于行政活動(dòng)之中的信訪成為一項(xiàng)較為完善的內(nèi)部監(jiān)督制度。公民、法人或其他組織可以依該條例的規(guī)定，采用書信、電話、走訪等形式向與信訪事項(xiàng)有關(guān)的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)反映情況、提出意見、建議和要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法處理。信訪制度能使行政機(jī)關(guān)較充分地了解下級(jí)機(jī)關(guān)的工作情況和群眾的意見、看法并及時(shí)地作出反應(yīng)，糾正自身或下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法或不適當(dāng)行政行為，從而有效地將群眾的社會(huì)監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督結(jié)合起來以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(3)申訴和控告制度。憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)、負(fù)責(zé)處理(第41條)”。當(dāng)公民受到行政權(quán)力的傷害時(shí)，可以向其上級(jí)機(jī)關(guān)申訴、控告以尋求救濟(jì)，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正違法、解決問題。

　　2、行政機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員的控制。

　　公務(wù)員隸屬于行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)其進(jìn)行全方位的管理，包括糾正其違法行為并給予其必要的行政處分。我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》(16) 不僅規(guī)定了公務(wù)員可以享有的權(quán)利，也為公務(wù)員設(shè)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)：公務(wù)員應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家的法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)。一旦公務(wù)員的職務(wù)行為違反了法律及《條例》的有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以給予其行政處分。公務(wù)員制度的這種嚴(yán)格管理，有助于保證公務(wù)員自覺的按照法律規(guī)定行使職權(quán)。

　　3、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)對(duì)行政權(quán)力的控制。

　　為了更有效地加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督，彌補(bǔ)以上自律機(jī)制控制力度不足的缺陷，許多國(guó)家與地區(qū)都設(shè)立了一些專門從事內(nèi)部行政監(jiān)督的機(jī)關(guān)，使行政內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制更加完善。其中比較典型的有香港的廉政專員公署。我國(guó)目前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門監(jiān)督機(jī)制主要有兩種：

　　(1)行政監(jiān)察。依1997年5月9日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，(17) 行政監(jiān)察是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)、政策和決定、命令的情況以及違法、違紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)察、糾舉、懲戒等具有法律效力的行為。這種監(jiān)督是具有相對(duì)獨(dú)立性的一種統(tǒng)一的全面監(jiān)督，始終伴隨著行政活動(dòng)，是一種最為經(jīng)常性的直接的監(jiān)督控權(quán)機(jī)制。(18)

　　(2)審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審計(jì)機(jī)關(guān)依法審核、稽查被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)、財(cái)政法紀(jì)的遵守情況等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)層出不窮，審計(jì)監(jiān)督的作用尤為重要。1994年的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》(19) 正是加強(qiáng)這一方面監(jiān)督的重要保證。

　　(3)行政督察制度。在行政部門的內(nèi)部建立督察制度是一種新的嘗試。某些行政部門由于直接涉及公民個(gè)人組織的最切身的利益，往往比其他部門更易于發(fā)生濫用權(quán)力的腐敗現(xiàn)象。在其內(nèi)部設(shè)立督察機(jī)構(gòu)，專門而又經(jīng)常地對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行檢查、督導(dǎo)，隨時(shí)糾正不良行風(fēng)，具有比其他外部控制約束方法更為直接有效的作用?！豆矙C(jī)關(guān)督察條例》所確立的公安督察制度，為行政內(nèi)部監(jiān)督控制機(jī)制的進(jìn)一步完善和發(fā)展作了有益的探索。

　　注釋：

　　(1) 龔祥瑞《西方國(guó)家司法制度》北京大學(xué)出版社。

　　(2) 孟德斯鳩《論法的精神》(上冊(cè))商務(wù)版1961年第1版第156頁。

　　(3) 同(2)第160頁。

　　(4) 《Black’s Law Dictionary》1979年版P511。

　　(5) 羅豪才主編《行政法學(xué)》北京大學(xué)出版社1996年版第4頁。

　　(6) 王名揚(yáng)《美國(guó)行政法》中國(guó)法制出版社1995年版，第99頁;100頁;136頁;179頁。

　　(7) 林吉吉《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》法律出版社1997年版第4頁、第70頁。

　　(8) 轉(zhuǎn)引自《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》第9頁。

　　(9) 羅爾斯《正義論》社會(huì)科學(xué)出版社，第216頁。

　　(10) 季濤《行政權(quán)的擴(kuò)張與控制》載于《行政法學(xué)研究》1997年第1期第61頁。

　　(11) 很多國(guó)家都有統(tǒng)一的《行政組織法》，并有議會(huì)制定通過的一系列組織條例。我國(guó)已有《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，但缺乏一部統(tǒng)一的《行政組織法》和國(guó)務(wù)院各部委的組織條例。

　　(12) 如稅法、食品衛(wèi)生法、環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、海關(guān)法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、水法、農(nóng)業(yè)法、槍支管理法等單行法律中都明確授予某類某級(jí)行政主體具體的職權(quán)，規(guī)定相應(yīng)的職責(zé)。

　　(13) 這種情況往往稱之為特別授權(quán)立法。如我國(guó)1985年全國(guó)人大會(huì)通過《關(guān)于授予國(guó)務(wù)院對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制和對(duì)外開放方面的問題制定暫行規(guī)定或條例的決定》;1984年全國(guó)人大會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制和發(fā)布試行有關(guān)稅收條例(草案)的決定》;1983年全國(guó)人大會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)退休退職辦法進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充的決定》等。不過這種“空白授權(quán)”或“一攬子授權(quán)”的辦法亟待改進(jìn)。目前我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)正在起草《立法法》，學(xué)者專家們極力主張將授權(quán)立法的事項(xiàng)、條件、程序以及對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督明確載入《立法法》中。

　　(14) 二次大戰(zhàn)后，行政程序立法高潮迭起。具有代表性的是美國(guó)1946年的聯(lián)邦行政程序法，此后，德國(guó)、意大利、西班牙、葡萄牙、日本、韓國(guó)、及澳門等國(guó)家或地區(qū)都已制定出較為系統(tǒng)的行政程序法典。有的國(guó)家如加拿大、英國(guó)、法國(guó)也已有一些單行的法律法規(guī)。我國(guó)九十年代以前行政程序立法極為落后，僅有個(gè)別程序性規(guī)范散見于某些單行法律、法規(guī)中。九十年代后已有明顯改進(jìn)。如已經(jīng)頒布的《行政復(fù)議條例》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》等分別規(guī)定了較為詳盡的行政復(fù)議程序、行政賠償程序、行政處罰程序、行政監(jiān)察程序。正在擬定中的《立法法》《行政許可法》將對(duì)行政立法程序、行政許可程序作較全面的規(guī)定。此外還將制定《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》以及統(tǒng)一的《行政程序法》法典。

　　(15) 《行政訴訟法》正式實(shí)施于1990年10月1日。此前，1982年制定并于1983年施行的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》第3條第2款曾規(guī)定，人民法院可以受理法律規(guī)定的行政案件。而事實(shí)上由于規(guī)定可以提起行政訴訟的法律甚少，所以《行政訴訟法》頒行之前，很難說司法審查制度已正式確立。

　　(16) 該《條例》的頒行是中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度建立的標(biāo)志。據(jù)悉最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)正在起草《國(guó)家公務(wù)員法》;最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)--國(guó)務(wù)院也正在擬定相配套的行政法規(guī)。

　　(17) 在《行政監(jiān)察法》頒行前，適用的是1990年11月國(guó)務(wù)院通過，1990年12月正式施行的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》。再以前適用的是1957年10月全國(guó)人大會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》。

　　(18) 我國(guó)曾于50年代中期設(shè)立過監(jiān)察部和地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)。遺憾的是至50年代末期，監(jiān)察部門被撤銷。直到1986年12月第六屆全國(guó)人大會(huì)第18次會(huì)議作出《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部的決定》，恢復(fù)了國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建制。1987年6月，國(guó)家監(jiān)察部正式成立。到1988年底，已初步依法建立起自上而下的國(guó)家行政監(jiān)察體系。

　　(19) 《審計(jì)法》頒行前，所適用的是1988年11月國(guó)務(wù)院通過的《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》;再以前適用的是國(guó)務(wù)院于1985年8月發(fā)布的《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》。