關(guān)鍵詞: 基本公共服務/均等化/政策實質(zhì)/預期
內(nèi)容提要: 基本公共服務均等化就是旨在要將基本公共服務變成惠及全民的公共產(chǎn)品，確保人人均享改革發(fā)展成果，確保實現(xiàn)公民的基本權(quán)利、社會的公平正義和人的全面發(fā)展。這要靠具體的策略把握和政策規(guī)劃來加以保證和促進并最終實現(xiàn)。
基本公共服務均等化由“十一五”規(guī)劃提出，在十六屆六中全會和十七大報告中都有重要闡述和強調(diào)。2008年2月胡錦濤在政治局學習會上提出“要逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”，2009年12月中央經(jīng)濟工作會議提出要繼續(xù)推進基本公共服務均等化。在“十二五”乃至“十三五”期間，基本公共服務均等化都將作為重大政策而得到高度重視、大力推進。
　　基本公共服務均等化的實質(zhì)內(nèi)涵
　　基本公共服務的本質(zhì)屬性決定了，政府要在全體公民之間確保能夠均享這類無社會差別、無城鄉(xiāng)差別、無地域差異、無任何歧視的公共服務。為此，政府確定有關(guān)方針政策并全面采取執(zhí)行措施，就是基本公共服務均等化。
　　一般而言，基本公共服務均等化就是要在基本的公共服務領(lǐng)域盡量使全民享有同樣的權(quán)利;就是要發(fā)揮政府保障全體社會成員基本權(quán)利的職能，提供給城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體之間大致均等的基本公共服務，使全體社會成員、尤其是弱勢群體能夠獲得大致等比等量的基本公共服務，使廣大人民確切分享改革發(fā)展成果;由此縮小因收入分配差距過大而造成的社會失衡，縮小在基本公共服務獲得上的社會差別，促進社會公平、社會和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　應該說，基本公共服務均等化就是著眼于解決當前社會中存在的不公、不均、不同富等等現(xiàn)實問題的。因此，其實質(zhì)就是政府為確保全體公民都能無社會差別地充分享有基本公共服務而制定并推行公平公正、科學合理的基本公共服務普惠政策和普惠機制。
　　從普惠的內(nèi)容和支撐上看，基本公共服務均等化就是政府根據(jù)財力條件而讓全體公民、社會的每個角落都充分平等地均享公共財政陽光和改革發(fā)展成果;也就是一種公共資源在全社會范圍內(nèi)進行的平等共享性再分配。本質(zhì)上，這就是一套公共財政的政策理念確立和政策舉措實施，是一個財力用度公平化的二次分配概念?？梢哉f，公共財政在基本公共服務均等化中就是一個決定性因素;而基本公共服務均等化的最大政策實質(zhì)就是政府要建立并推行能夠確保公民均享基本公共服務的政府財政民生化運作以及由此而來的財政轉(zhuǎn)型。
　　從政策制訂和實施的角度看，基本公共服務均等化就必須是這樣一種政策選擇和舉措：以基本公共服務的社會平均水平為基線，根據(jù)離該線的遠近程度，實施遠者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困難和較困難的群體、地區(qū)盡快享受到社會平均水平的基本公共服務，確保全體公民在基本公共服務上的基本權(quán)利得到基本滿足和維護。
　　當然從根本上看，基本公共服務均等化是具體落實“以人為本、親民為民、科學發(fā)展”等新型執(zhí)政理念的政策動向、政策舉措和政策實踐。目前，我國人均GDP還處在世界100位左右，城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展還極不平衡;與此同時，經(jīng)濟正在轉(zhuǎn)軌，社會正在轉(zhuǎn)型。作為一種政策導向和政策舉措，基本公共服務均等化在其中就成為事關(guān)經(jīng)濟社會能否成功協(xié)調(diào)發(fā)展的一個關(guān)鍵，成為這個特定歷史時期具有特定歷史功能和效用的經(jīng)濟社會發(fā)展促進劑和重大政策方向。提出并實施這一政策，旨在極大縮小民生差距、發(fā)展差距和貧富差距，減少社會矛盾而增進社會和諧，根治復雜的經(jīng)濟社會復合問題，為改革發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
　　就我國現(xiàn)階段情況看，基本公共服務均等化就是由中央政府通過制定相關(guān)基本公共服務的國家標準，再根據(jù)地方政府所具有的均等支付這些基本公共服務的能力，確保全體社會成員在不同城鄉(xiāng)、地區(qū)均有機會享受法定基本公共服務項目的過程。簡言之，基本公共服務均等化就是要確保公民之間、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間都能無差別地享有同等標準下、大體均等的基本公共服務。在此過程中，政府是關(guān)鍵主體，政策是關(guān)鍵手段。
　　由政策實質(zhì)所決定，基本公共服務均等化勢必涉及到一系列重大行動，包括優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型，政府引導市場、社會共同合作提供基本公共服務，形成合作治理機制;加快公共財政體制的改革，實現(xiàn)提供基本公共服務的財政能力均等化;合理地劃分中央與地方政府在義務教育、公共就業(yè)服務、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務以及基本社會保障中的任務，明確其各自責任;等等。這一切反映了我國未來改革發(fā)展的方向，也預示著我國的發(fā)展模式必然要、實際也已經(jīng)在發(fā)生著同時涉及經(jīng)濟社會深層次構(gòu)成的重大變化。
　　從理論界到實踐界都有一個基本共識，即基本公共服務均等化要與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，要充分體現(xiàn)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本特征、實際水平、特別是公共財力情況。公共資源有限，公共需求卻無限，基本公共服務需求將會水漲船高、與時俱進。因此，基本公共服務均等化是不能、也無法一步到位的，而只能在不斷協(xié)調(diào)與發(fā)展的過程中逐步推進，是要分階段地逐步實現(xiàn)的，亦即是動態(tài)的。只是這個動態(tài)要靠公民和政府的共同重視與積極推進。
　　推進基本公共服務均等化的未來策略
　　從我國發(fā)展實情出發(fā)，未來推進基本公共服務均等化的策略可以歸結(jié)為二十個字：突出重點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，量力而行，不斷加強，逐步實現(xiàn)。
　　社會主義生產(chǎn)力發(fā)展目的就是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活的需要，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。大力推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放進程，就是為了讓全體人民能夠共享更多更大的改革發(fā)展成果。因此，基本公共服務均等化一旦啟動，就必定要隨著經(jīng)濟發(fā)展和財政收入水平的提高而不斷增進與加強。
　　具體而言，這就是要隨著我國可用于公共生活和造福民生的物質(zhì)基礎(chǔ)及財力條件的不斷改善，及時、適度地調(diào)高基本公共服務均等化的目標水平，加大基本公共服務投入比重，加強推進基本公共服務均等化的力度。
　　為此，我們應該從“十二五”開始，將基本公共服務均等化的不斷推進同GDP和財政收入增幅按一定比例掛鉤：最好是以財政收入的年度增幅為基本公共服務均等化投入的比率，起碼要確保基本公共服務均等化與GDP增長隨幅同步;由此形成一個穩(wěn)定可靠的物質(zhì)保障和動態(tài)增進機制，以便真正切實、有效地推進基本公共服務均等化，造福全體人民。
　　按比較趨中的匯率計算，2006年、2007年、2008年我國人均GDP分別為2039、2600、3313美元，表明我國仍然很窮，只能低水平著手基本公共服務均等化。不過，我國經(jīng)濟實力總體上是增長很快的，已經(jīng)超過日本而成為世界第二大經(jīng)濟體。顯然，未來的人均GDP是可以樂觀的，盡管仍然水平不高;因而基本公共服務均等化就應有較大幅度的持續(xù)推進和躍升。
　　假定亦設(shè)人口、價格、匯率大體相當，沒有巨災和戰(zhàn)爭破壞，以2008年人均GDP為起點，以2009年GDP保底增幅8%為今后十年GDP的平均增幅，則未來十年最低人均GDP情況是：2010年為3664美元;2011年為4161美元;2012年為4496美元;2013年為4856美元;2014年為5245美元，2015年為5665美元;2016年為6208美元;2017年為6609美元;2018年為7136美元;2019年為7706美元;2020年為8324美元。
　　上述情況表明，我國最遲到2014年應能開始進入中等發(fā)達國家行列;2016年、2018、2020年將分別提升一個中等發(fā)達的檔次。顯然，這四個年頭都應把基本公共服務均等化水平分別提高一個檔次，實現(xiàn)四次較有力度的大躍升。這就必須體現(xiàn)到“十二五”、“十三五”規(guī)劃當中，要在這兩個歷史時期使基本公共服務均等化得到實質(zhì)性的四次大抬升。老百姓的生活將應由此發(fā)生四次重大的質(zhì)變和飛躍。
　　當然，由于基本公共服務均等化實際直接取決于公共財力，而財力增長卻不一定與GDP同幅增長，而常常變化不定、時高時低。所以，推進基本公共服務均等化還要實事求是，量力而行;做到有多大力，辦多大事。為此，要根據(jù)實際的財政收入水平，統(tǒng)籌考慮、合理確定可為基本公共服務所用的物質(zhì)余地以及基本公共服務均等化的實際程度與力度;做到有多大的公共財力，就把基本公共服務均等化目標水平定位在多高、具體推進到多深。
　　目前存在的一個突出要求是，必須結(jié)合工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程，盡快處理好城鄉(xiāng)差別這個老大難問題，這是推進社會公平、促進社會和諧的最現(xiàn)實層面和最可把握的現(xiàn)實領(lǐng)域。這從策略上看，就是要在亦即開始的城市反哺農(nóng)村的基礎(chǔ)上，同步考慮、協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)發(fā)展目標。具體而言，要在明確目標水平和集中用力的基礎(chǔ)上，同步考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃基本公共服務均等化的基本目標和基本重點，避免原來規(guī)劃思路中存在分開城鄉(xiāng)、不夠集中明確的問題，確保城鄉(xiāng)基本公共服務均等化聯(lián)動推進、相互促進、總體協(xié)調(diào)而不會互拖后腿，真正實現(xiàn)科學發(fā)展與社會和諧。
　　推進基本公共服務均等化的主要政策預期
　　基本公共服務均等化實際任務與壓力都很重，在未來應著重把握和做好如下四個方面：
　　形成穩(wěn)定的財政投入機制，保證基本公共服務均等化持續(xù)推進。基本公共服務均等化取決于公共財力，而財力增長可能時高時低。這就決定了，一方面，推進基本公共服務均等化必須實事求是、量力而行，做到有多大公共財力，就把基本公共服務均等化目標水平實際定位在多高、具體推進到多深;另一方面，基本公共服務均等化的財政投入波幅也不能太大，必須根據(jù)實際的財政收入水平和基本公共服務需要，統(tǒng)籌考慮、合理確定財政投入力度和平衡尺度，確保基本公共服務均等化持續(xù)提升、逐步到位。為此，最好以年度GDP或財政收入增幅為基本比率，形成逐年上調(diào)投入比重、穩(wěn)定增加基本公共服務均等化物質(zhì)保障的政策機制，確保政府能夠向公民提供較高質(zhì)量、較高水平的基本公共服務。
　　統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基本公共教育服務目標，促進公共教育事業(yè)全面發(fā)展?；竟步逃x務教育和職業(yè)培訓。這兩方面的基本公共服務要在“十一五”期間已有突破和新進展的基礎(chǔ)上作為重點目標，集中力量，首先定位在國家人才戰(zhàn)略上加以特別推進，既抓發(fā)展的基礎(chǔ)即確保立國之本，又抓發(fā)展的實際即化解就業(yè)之急。為此，要側(cè)重抓好兩方面：
　　一是全面做好義務教育工作。不僅要以更細致有效的措施確保九年制義務教育的全面落實，還要引導和促進有條件的地區(qū)實行十二年義務教育，要注意強化從科學上對學前教育進行戰(zhàn)略關(guān)注和投入，還要合理調(diào)整、配置公共教育資源，建設(shè)義務教育學區(qū)，確保學區(qū)范圍內(nèi)的所有義務教育對象都能無差異地享受就近免費義務教育，全面實現(xiàn)教育公平。
　　二是全面做好職業(yè)培訓工作。實行更有針對性的免費職業(yè)培訓，以城市為中心，面對全民，全面開展管用有效的職業(yè)技能培訓、就業(yè)指導培訓和創(chuàng)業(yè)指導培訓，全面提高民眾的勞動技能、就業(yè)適應性和創(chuàng)業(yè)水平，全面提高民眾的社會適應能力、就業(yè)競爭能力和生存發(fā)展能力，推動全民創(chuàng)業(yè)和微觀創(chuàng)業(yè)，從根本上化解或消除社會性就業(yè)壓力;其中，要特別幫助任何待業(yè)中等和高等學校畢業(yè)生、退伍或轉(zhuǎn)業(yè)軍人、待業(yè)青年、下崗人員、有地農(nóng)民、失地農(nóng)民、進城務工人員、城鎮(zhèn)化后的原農(nóng)村人口、城鄉(xiāng)殘疾人員實現(xiàn)有效就業(yè)乃至成功創(chuàng)業(yè)，保障進入社會的勞動力能夠健康地成長或轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。
　　統(tǒng)籌考慮推進城鄉(xiāng)基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務，促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)全面發(fā)展。一是加大各級政府對基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的財政占比和純公益性醫(yī)療衛(wèi)生投入，不斷擴大基本醫(yī)療保障覆蓋面，不斷提高基本醫(yī)療保障水平，不斷提高醫(yī)保報銷的最高支付限額和住院費用報銷比例，盡快建立和完善醫(yī)?；痣S人遷移而及時異地轉(zhuǎn)移的國家統(tǒng)籌機制;根本解決看病難、看病貴、因病致貧、因病返貧的問題。二是堅持公益性質(zhì)和為人民健康服務的方向，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建立并實施規(guī)范、完善的國家基本藥物制度和公立醫(yī)院管理制度;調(diào)整公立醫(yī)院布局和結(jié)構(gòu)，建立公立醫(yī)院補償機制，找到管辦分開的有效形式與途徑。三是加強以全科醫(yī)生為重點的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設(shè)，實施績效管理和人力資源開發(fā)戰(zhàn)略，整體增強基層醫(yī)療衛(wèi)生實力;完善醫(yī)療衛(wèi)生體系內(nèi)部協(xié)作機制，建立三級醫(yī)院與縣級醫(yī)院長期對口協(xié)作關(guān)系、縣級對基層的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)對口支援與協(xié)作機制。四是盡快建成基本成熟、比較充裕的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障體系，包括基本完善、比較發(fā)達的城市社區(qū)衛(wèi)生服務體系、縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、公共醫(yī)療救助體系和公共衛(wèi)生應急安全體系;為城鄉(xiāng)社區(qū)居民提供便捷、價廉、快速的基本醫(yī)療服務和公共衛(wèi)生保障，全面提高公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對能力。
　　統(tǒng)籌考慮推進城鄉(xiāng)基本社保服務，促進社會保障事業(yè)全面發(fā)展。一是建立和發(fā)展城鄉(xiāng)標準一致的基本養(yǎng)老金制度、養(yǎng)老保險制度和最低生活保障制度，在相對滯后和欠發(fā)達地區(qū)啟動城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月發(fā)制度，在相對發(fā)達和先行一步的地區(qū)逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金標準;建立和完善基本養(yǎng)老金開源節(jié)流、穩(wěn)定保障制度。二是建立和完善社會救濟制度、社會救助制度和災難應急救助體系，對軍烈屬、五保戶、殘疾人、貧困戶、特困戶、受災戶和其他極度困難的社會個體提高生活補助和直接幫助的標準。三是建立健全城鄉(xiāng)所有就業(yè)人員的工資分配制度、工傷保險制度和退休金保障制度，促進收入分配更加合理，形成退休金適時提高機制，確保勞動關(guān)系基本和諧穩(wěn)定。四是建立健全城鄉(xiāng)一致的失業(yè)保障制度，由政府、企業(yè)、開發(fā)商和社會各界提供主要資金來源，完善個人參加失業(yè)保險的機制和制度，確保城鄉(xiāng)居民失業(yè)不失生。五是圍繞勞動者的合法權(quán)益保障制度建設(shè)，建立健全勞動保障法律法規(guī)體系及相應的行政執(zhí)法機制和高效的勞動權(quán)益保障機制，提高全國范圍內(nèi)乃至跨國特點的勞動保障行政執(zhí)法成效，側(cè)重加強全面保障農(nóng)民工合法權(quán)益的法律和政策成效，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員平等享有健全的勞動與社會保障。六是建立應對自然災害與安全事故的各種保險制度，直接為容易遭受天災的生產(chǎn)活動和社會生活以及其中的群體與個體提供保障，極大增強全社會抗災減災的能力，最大限度降低面對危機時的脆弱度。