論行政合同強(qiáng)制執(zhí)行的路徑
時(shí)間:
吳恩玉1由 分享
關(guān)鍵詞: 行政合同/行政強(qiáng)制執(zhí)行/自愿接受執(zhí)行/行政處分/行政訴訟
內(nèi)容提要: 德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)立法規(guī)定,行政合同訂有當(dāng)事人自愿接受執(zhí)行條款的,一方當(dāng)事人不履行行政合同時(shí),另一方當(dāng)事人可不經(jīng)訴訟程序直接尋求強(qiáng)制執(zhí)行。該規(guī)定有利于在尊重公民、法人或者其他組織意愿的前提下提高行政效率和行政機(jī)關(guān)選擇行政合同方式的積極性,值得我國(guó)在修改行政訴訟法或者制定行政程序法時(shí)予以借鑒。在此之前,行政機(jī)關(guān)可通過(guò)提起民事訴訟或者依法將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分的方式,實(shí)現(xiàn)行政合同的執(zhí)行。
一、立法案例突顯的問(wèn)題
眾所周知,行政行為具有執(zhí)行力,可不經(jīng)訴訟程序而直接強(qiáng)制執(zhí)行,民事合同則必須經(jīng)過(guò)訴訟程序才能獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。而行政合同,既具有行政行為的“行政性”,又具有民事合同的“合同性”,它是因?yàn)槠?ldquo;行政性”而獲得當(dāng)然的執(zhí)行力,還是因其“合同性”而必須經(jīng)過(guò)訴訟程序獲得執(zhí)行力,則是需要討論的問(wèn)題。盡管中國(guó)現(xiàn)行立法上沒(méi)有行政合同的概念,但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織簽訂行政合同的現(xiàn)象較為普遍,其中的執(zhí)行問(wèn)題也常常浮出水面。《浙江省地質(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定的搬遷安置協(xié)議即是一個(gè)典型例證。
于2009年11月28日經(jīng)浙江省十一屆人大會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)的《浙江省地質(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定,發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情或者災(zāi)情,不宜采取工程治理措施的,市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)該地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)域內(nèi)的學(xué)校、村(居)民等組織實(shí)施搬遷。組織搬遷體現(xiàn)了政府以人為本,對(duì)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全負(fù)責(zé)的精神。但實(shí)踐中,村(居)民接受政府組織搬遷并入住政府提供的搬遷安置用房后,拒絕拆除原有房屋的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,政府做了好事反而留下了難題。這一難題當(dāng)然需要予以化解,但顯然又不能通過(guò)“強(qiáng)硬”的方式化解。為此,條例規(guī)定:對(duì)村(居)民組織實(shí)施搬遷的,市、縣人民政府或者其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)事先與需要搬遷的村(居)民簽訂搬遷安置協(xié)議,對(duì)村(居)民原有房屋的處置作出明確約定。
該搬遷安置協(xié)議在理論上屬行政合同。[1]若村(居)民不按照搬遷安置協(xié)議的約定拆除原有房屋,如何執(zhí)行,是立法過(guò)程中的一個(gè)熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題,曾考慮了三種方案:一是提起訴訟后執(zhí)行判決。即規(guī)定:需要搬遷的村(居)民已經(jīng)入住搬遷安置用房的,應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議約定的期限拆除原有房屋以及其他建(構(gòu))筑物;逾期不拆除的,縣級(jí)人民政府可以依法向人民法院起訴。”二是直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。即規(guī)定:“需要搬遷的村(居)民已經(jīng)入住搬遷安置用房的,應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議約定的期限拆除原有房屋以及其他建(構(gòu))筑物;逾期不拆除的,縣級(jí)人民政府可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。三是將行政合同轉(zhuǎn)化為單方行政行為后申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。即規(guī)定:“需要搬遷的村(居)民已經(jīng)入住搬遷安置用房的,應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議的約定拆除原有房屋以及其他建(構(gòu))筑物;拒不拆除的,由縣級(jí)人民政府責(zé)令限期拆除;逾期仍不拆除的,縣級(jí)人民政府可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”
在中國(guó)目前的法律框架內(nèi),以上哪種方案可行,以及以上哪種方案更為符合行政法理,可供今后國(guó)家相關(guān)立法所采納,都是值得探討的問(wèn)題。本文即對(duì)此作一簡(jiǎn)要分析。
二、域外經(jīng)驗(yàn)
事實(shí)上,以上三種方案在其他國(guó)家和地區(qū)有關(guān)行政合同的立法和實(shí)踐中均有采用。
德國(guó)《行政法院法》第40條第2款規(guī)定,行政合同的履行或者遵守請(qǐng)求權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政法院保護(hù)。這意味著,一般而言,行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)像執(zhí)行行政行為那樣實(shí)現(xiàn)其合同請(qǐng)求權(quán)。如果合同當(dāng)事人拒不履行約定的給付義務(wù),行政機(jī)關(guān)只能像公民那樣,向行政法院起訴。例如:合同約定行政機(jī)關(guān)頒發(fā)建設(shè)許可,建設(shè)人甲支付10000馬克。如果行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)許可,甲只能提起要求發(fā)放許可的履行之訴;如果甲不繳納10000馬克,行政機(jī)關(guān)只能提起一般的給付之訴。[2]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法上也認(rèn)為,既然選擇了行政合同的行為方式,則后繼效果也應(yīng)隨之。即行政合同的履行問(wèn)題如同民事合同應(yīng)當(dāng)經(jīng)訴訟程序解決。至于是民事訴訟程序還是行政訴訟程序,在2000年臺(tái)灣地區(qū)新行政訴訟法施行前后,有所不同。新行政訴訟法施行之前,行政訴訟僅有撤銷(xiāo)之訴,行政合同的履行問(wèn)題無(wú)法納入行政訴訟范疇,僅能通過(guò)民事訴訟解決。而新行政訴訟法參照德國(guó)立法例,增加了一般給付之訴,并且與撤銷(xiāo)之訴不同,一般給付之訴的原告既可以是行政相對(duì)人,也可以是行政機(jī)關(guān)。因此,若當(dāng)事人不履行行政合同,另一方當(dāng)事人(無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是相對(duì)人),均可向行政法院提起一般給付之訴的行政訴訟,并通過(guò)行政法院的判決執(zhí)行行政合同。[3]
行政合同通過(guò)訴訟途徑獲得執(zhí)行力在德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)僅是原則,例外情況是,若合同當(dāng)事人在訂立行政合同時(shí)明確約定接受強(qiáng)制執(zhí)行,合同不履行時(shí),當(dāng)事人可以不經(jīng)訴訟程序而直接進(jìn)入執(zhí)行程序。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第61條規(guī)定,在隸屬關(guān)系的行政合同中,合同當(dāng)事人即行政機(jī)關(guān)和公民可以約定接受合同的即時(shí)執(zhí)行。在具備法定要件時(shí),該約定即成為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù),其目的是省略冗長(zhǎng)的訴訟程序。是否接受強(qiáng)制執(zhí)行屬于行政相對(duì)人自治權(quán)和行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的范疇。但根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)接受強(qiáng)制執(zhí)行需要監(jiān)督機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),原因是需要保護(hù)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政利益。公民一方接受強(qiáng)制執(zhí)行無(wú)需這樣的批準(zhǔn)。[4]臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第148條第一項(xiàng)規(guī)定:“行政契約約定自愿接受執(zhí)行時(shí),債務(wù)人不為給付時(shí),債權(quán)人得以該契約為強(qiáng)制執(zhí)行之執(zhí)行名義。”需注意的是,臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》的上述規(guī)定盡管是參照德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定,但二者也有差別。按照德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定,可以自愿約定接受強(qiáng)制執(zhí)行的行政合同僅限于隸屬行政合同,水平行政合同不能作此約定。如何區(qū)分隸屬行政合同與水平行政合同,德國(guó)學(xué)者提出一個(gè)簡(jiǎn)單的判斷標(biāo)準(zhǔn),即行政合同若是行政機(jī)關(guān)之間簽訂的,為水平行政合同,若是行政機(jī)關(guān)與公民之間簽訂的,尤其是行政機(jī)關(guān)為代替行政處分而與公民簽訂的行政合同,則為隸屬行政合同。[5]而按照臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》的規(guī)定,無(wú)論是隸屬行政合同,還是水平行政合同,均可自愿約定接受強(qiáng)制執(zhí)行。法國(guó)行政法上認(rèn)為,行政合同以滿足公共需要為目的,經(jīng)常與公務(wù)的實(shí)施有密切聯(lián)系,為了保障公務(wù)的正常實(shí)施,無(wú)論行政合同中雙方是否約定,行政機(jī)關(guān)對(duì)不履行合同義務(wù)的相對(duì)人可直接依據(jù)職權(quán)行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),而無(wú)須事先請(qǐng)求法院判決。[6]
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者吳庚在論及行政合同爭(zhēng)議的解決途徑時(shí)提出:“在傳統(tǒng)制度下,行政契約遁入私法,由民事法院受理其涉訟事件,但除民事途徑外,仍有其他途徑可循:……三系利用行政處分之爭(zhēng)訟程序:例如官署欲促使人民履行時(shí),得以通知、催告或其他方式促使他造履行,如有法規(guī)依據(jù)亦可作成另一行政處分,以達(dá)促使他造履行之目的(前述抵消關(guān)系所引之案件,稅捐稽征機(jī)關(guān)即采此手段),他造不服時(shí),即可提起訴愿及撤銷(xiāo)訴訟而獲解決,他造當(dāng)事人欲促訂約機(jī)關(guān)履行契約時(shí),可對(duì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)或催告,機(jī)關(guān)予以拒絕或逾期不答復(fù)者,亦可就此提起行政爭(zhēng)訟。” [7]吳庚提出的上述途徑的核心思路是將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分,進(jìn)而適用于行政處分的救濟(jì)途徑。其初衷盡管是為了解決行政合同的救濟(jì)問(wèn)題,但既然行政合同已經(jīng)轉(zhuǎn)化為行政處分,無(wú)論救濟(jì)問(wèn)題還是執(zhí)行問(wèn)題均應(yīng)隨行政處分,因此自然也可解決行政合同的執(zhí)行問(wèn)題。但他也同時(shí)提出,前述解決行政契約涉訟問(wèn)題,系基于行政訴訟只有撤銷(xiāo)之訴的前提下,所提出之變通方法。臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟法修改后,在撤銷(xiāo)訴訟之外,尚設(shè)確認(rèn)之訴及一般給付之訴,行政契約的救濟(jì)途徑自應(yīng)循此等訴訟程序解決,不宜再采用上述變通方法。[8]另外,需要注意的是,根據(jù)吳庚的論述,行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政合同作出另一行政處分需要有法規(guī)依據(jù)。筆者認(rèn)為,其理由應(yīng)當(dāng)是,行政處分的作出,尤其是侵益行政處分的作出,需要遵循法律保留原則,行政合同本身并不足以構(gòu)成依據(jù)。
三、框架內(nèi)的路徑和框架外的選擇
我國(guó)《行政訴訟法》第66條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”這里的具體行政行為相當(dāng)于德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政處分,不包括行政合同,故行政合同無(wú)法直接通過(guò)該條獲得執(zhí)行。但如前述臺(tái)灣地區(qū)的行政法理論和實(shí)踐,在有法規(guī)授權(quán)的情況下,行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政合同作出責(zé)令公民、法人或者其他組織履行行政合同義務(wù)的具體行政行為。如此一來(lái),行政機(jī)關(guān)即可通過(guò)將行政合同轉(zhuǎn)化為具體行政行為的方式間接適用上述規(guī)定而實(shí)現(xiàn)行政合同的強(qiáng)制執(zhí)行。這一執(zhí)行途徑的實(shí)現(xiàn)無(wú)需“傷筋動(dòng)骨式”地對(duì)行政訴訟法等國(guó)家相關(guān)法律進(jìn)行修改,諸如地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等各個(gè)層次的立法均可授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政合同作出責(zé)令公民一方履行合同義務(wù)的具體行政行為,從而使這一途徑成為可能,因此,這一途徑仍在我國(guó)現(xiàn)行法律框架之內(nèi)。
我國(guó)《民事訴訟法》第212條規(guī)定:“發(fā)生法律效力的民事判決、裁定,當(dāng)事人必須履行。一方拒絕履行的,對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行,也可以由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行。”我國(guó)立法上并未對(duì)行政合同設(shè)特別的救濟(jì)途徑,若發(fā)生糾紛,應(yīng)求助于民事訴訟途徑解決。為此,若公民、法人或者其他組織不履行行政合同,行政機(jī)關(guān)可以特殊民事主體的身份提起民事訴訟,進(jìn)而通過(guò)申請(qǐng)執(zhí)行民事判決實(shí)現(xiàn)行政合同的執(zhí)行。
以上可作為中國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)行政合同獲得執(zhí)行的兩種途徑。然而,筆者認(rèn)為,行政合同的優(yōu)點(diǎn)在于它將私法中的平等、合意理念引入行政管理過(guò)程中,在公民一方未同意的情況下將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分一定程度上會(huì)使這些理念化為泡影。因此,這種模式不宜推廣。正如臺(tái)灣學(xué)者吳庚指出的那樣,將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分的方式,僅應(yīng)作為相關(guān)法律制度完善之前的一種變通方法,是權(quán)宜之計(jì)。
同時(shí),行政活動(dòng)貴在效率,若其實(shí)現(xiàn)一律通過(guò)訴訟途徑,未免過(guò)于繁雜與費(fèi)時(shí),既不利于提高行政效率,也影響行政機(jī)關(guān)選擇行政合同方式的積極性。但若采用上述法國(guó)行政法的模式,不論公民、法人或者其他組織是否自愿接受強(qiáng)制執(zhí)行均賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行行政合同的做法,又缺少對(duì)公民、法人或者其他組織意愿的應(yīng)有尊重,進(jìn)而消磨行政合同的合意、平等理念。因此,筆者認(rèn)為,我國(guó)也應(yīng)當(dāng)采用上述德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法例,建立以通過(guò)訴訟途徑獲得執(zhí)行為原則,以當(dāng)事人自愿接受執(zhí)行情況下的直接強(qiáng)制執(zhí)行為例外的行政合同執(zhí)行制度。不過(guò),有三點(diǎn)需要注意:一是從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言,參照德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣立法例建立一般給付之訴并規(guī)定行政機(jī)關(guān)也可作為行政訴訟的原告,然后將行政合同納入行政訴訟的軌道,確為比較完美的方案。但我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定,提起行政訴訟的原告僅限于行政相對(duì)人,采用上述方案對(duì)行政訴訟法的修改幅度過(guò)大,也似與整個(gè)行政訴訟體制不相協(xié)調(diào)。為此,目前可考慮采次級(jí)方案,仍將行政合同的訴訟納入民事訴訟的范疇。二是對(duì)于何種類(lèi)型的行政合同可以約定自愿接受執(zhí)行,應(yīng)采用德國(guó)立法例,僅限于隸屬行政合同即行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間簽訂的行政合同,方可約定自愿接受執(zhí)行。對(duì)于行政機(jī)關(guān)之間簽訂的水平行政合同,無(wú)需作出此種安排。三是對(duì)于行政合同的哪一方可以聲明自愿接受執(zhí)行的問(wèn)題,德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的立法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)和公民均可聲明接受自愿執(zhí)行。筆者認(rèn)為,賦予行政合同直接執(zhí)行的目的在于促進(jìn)行政效率,只有公民、法人或者其他組織自愿接受執(zhí)行才符合此種目的,不宜再規(guī)定行政機(jī)關(guān)也可聲明自愿接受執(zhí)行。[9]
綜上,我國(guó)在修改行政訴訟法時(shí),可在非訴強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容中,增加規(guī)定:“行政合同訂立時(shí),公民、法人或者其他組織自愿接受執(zhí)行,而此后既不按照合同約定履行又不在法定期限內(nèi)提起訴訟的,行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”將來(lái)我國(guó)在制定行政程序法時(shí),也可對(duì)上述內(nèi)容作出規(guī)定。
四、余論
由于種種原因,本文一開(kāi)始所提到的那個(gè)立法案例最終并沒(méi)有明確行政合同應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種途徑強(qiáng)制執(zhí)行。但它除了提出上述具有理論與實(shí)踐價(jià)值的具體問(wèn)題以外,在更為宏觀的層面上,還進(jìn)一步彰顯了實(shí)踐對(duì)于行政合同特殊規(guī)則的需要。這個(gè)立法案例告訴我們,其他國(guó)家和地區(qū)立法、實(shí)踐與理論顯示的行政合同不同于民事合同的特殊規(guī)則,在中國(guó)有實(shí)踐需要和生長(zhǎng)空間。在這個(gè)意義上,將該立法案例所突顯的問(wèn)題予以呈現(xiàn)本身,似乎比提出這些問(wèn)題的解決方案更為重要。
注釋:
[1]關(guān)于行政合同與私法合同的區(qū)別,德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)說(shuō)與實(shí)務(wù)上以“合同標(biāo)的理論”為主。所謂合同標(biāo)的是指涉案?jìng)€(gè)別合同的基礎(chǔ)事實(shí)內(nèi)容以及合同所追求的目的。例如,征收合同中有關(guān)補(bǔ)償價(jià)金之合意,其合同標(biāo)的雖然是價(jià)金的支付和土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,但其追求的目的在于避免進(jìn)行正式的征收程序,節(jié)約雙方之時(shí)間勞力費(fèi)用支出,助于公共建設(shè)之進(jìn)行,并非單純之私益,從而應(yīng)當(dāng)判斷為行政合同。參見(jiàn)林明鏘:“行政契約”,載翁岳生主編:《行政法》(下冊(cè)),中國(guó)法制出版社2009年版,第715頁(yè)以下。本文中搬遷安置協(xié)議與前述臺(tái)灣學(xué)者所舉案例具有一定的同構(gòu)性,其目的在于盡量避免以“強(qiáng)硬”的方式實(shí)現(xiàn)村(居)民原有房屋的拆除,進(jìn)而以緩和的方式達(dá)到保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的目的,屬行政合同應(yīng)無(wú)疑問(wèn)。
[2]參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第381頁(yè)。
[3]參見(jiàn)吳庚:《行政法之理論與實(shí)用》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版,第284頁(yè)、第410頁(yè)。
[4] 參見(jiàn)[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》(第二卷),高家偉譯,商務(wù)印書(shū)館2002年版,第162頁(yè)以下.
[5]參見(jiàn)[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》(第二卷),高家偉譯,商務(wù)印書(shū)館2002年版,第152頁(yè)以下;林明鏘:“行政契約”,載翁岳生主編:《行政法》(下冊(cè)),中國(guó)法制出版社2009年版,第720頁(yè)。
[6]參見(jiàn)王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,北京大學(xué)出版社2007年版,第155頁(yè)。
[7]吳庚:《行政法之理論與實(shí)用》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版,第284頁(yè)。
[8]參見(jiàn)吳庚:《行政法之理論與實(shí)用》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版,第284頁(yè)。
[9]毛雷爾教授即認(rèn)為,只有公民一方才可能作出這樣的聲明。接受聲明使該合同成為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。如果具備這種聲明,行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定,以行政行為的方式自行執(zhí)行其合同請(qǐng)求權(quán),而公民只能根據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定,通過(guò)法院裁判實(shí)現(xiàn)其合同請(qǐng)求權(quán)。參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第381頁(yè)。
內(nèi)容提要: 德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)立法規(guī)定,行政合同訂有當(dāng)事人自愿接受執(zhí)行條款的,一方當(dāng)事人不履行行政合同時(shí),另一方當(dāng)事人可不經(jīng)訴訟程序直接尋求強(qiáng)制執(zhí)行。該規(guī)定有利于在尊重公民、法人或者其他組織意愿的前提下提高行政效率和行政機(jī)關(guān)選擇行政合同方式的積極性,值得我國(guó)在修改行政訴訟法或者制定行政程序法時(shí)予以借鑒。在此之前,行政機(jī)關(guān)可通過(guò)提起民事訴訟或者依法將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分的方式,實(shí)現(xiàn)行政合同的執(zhí)行。
一、立法案例突顯的問(wèn)題
眾所周知,行政行為具有執(zhí)行力,可不經(jīng)訴訟程序而直接強(qiáng)制執(zhí)行,民事合同則必須經(jīng)過(guò)訴訟程序才能獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。而行政合同,既具有行政行為的“行政性”,又具有民事合同的“合同性”,它是因?yàn)槠?ldquo;行政性”而獲得當(dāng)然的執(zhí)行力,還是因其“合同性”而必須經(jīng)過(guò)訴訟程序獲得執(zhí)行力,則是需要討論的問(wèn)題。盡管中國(guó)現(xiàn)行立法上沒(méi)有行政合同的概念,但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織簽訂行政合同的現(xiàn)象較為普遍,其中的執(zhí)行問(wèn)題也常常浮出水面。《浙江省地質(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定的搬遷安置協(xié)議即是一個(gè)典型例證。
于2009年11月28日經(jīng)浙江省十一屆人大會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)的《浙江省地質(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定,發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情或者災(zāi)情,不宜采取工程治理措施的,市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)該地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)域內(nèi)的學(xué)校、村(居)民等組織實(shí)施搬遷。組織搬遷體現(xiàn)了政府以人為本,對(duì)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全負(fù)責(zé)的精神。但實(shí)踐中,村(居)民接受政府組織搬遷并入住政府提供的搬遷安置用房后,拒絕拆除原有房屋的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,政府做了好事反而留下了難題。這一難題當(dāng)然需要予以化解,但顯然又不能通過(guò)“強(qiáng)硬”的方式化解。為此,條例規(guī)定:對(duì)村(居)民組織實(shí)施搬遷的,市、縣人民政府或者其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)事先與需要搬遷的村(居)民簽訂搬遷安置協(xié)議,對(duì)村(居)民原有房屋的處置作出明確約定。
該搬遷安置協(xié)議在理論上屬行政合同。[1]若村(居)民不按照搬遷安置協(xié)議的約定拆除原有房屋,如何執(zhí)行,是立法過(guò)程中的一個(gè)熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題,曾考慮了三種方案:一是提起訴訟后執(zhí)行判決。即規(guī)定:需要搬遷的村(居)民已經(jīng)入住搬遷安置用房的,應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議約定的期限拆除原有房屋以及其他建(構(gòu))筑物;逾期不拆除的,縣級(jí)人民政府可以依法向人民法院起訴。”二是直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。即規(guī)定:“需要搬遷的村(居)民已經(jīng)入住搬遷安置用房的,應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議約定的期限拆除原有房屋以及其他建(構(gòu))筑物;逾期不拆除的,縣級(jí)人民政府可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。三是將行政合同轉(zhuǎn)化為單方行政行為后申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。即規(guī)定:“需要搬遷的村(居)民已經(jīng)入住搬遷安置用房的,應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議的約定拆除原有房屋以及其他建(構(gòu))筑物;拒不拆除的,由縣級(jí)人民政府責(zé)令限期拆除;逾期仍不拆除的,縣級(jí)人民政府可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”
在中國(guó)目前的法律框架內(nèi),以上哪種方案可行,以及以上哪種方案更為符合行政法理,可供今后國(guó)家相關(guān)立法所采納,都是值得探討的問(wèn)題。本文即對(duì)此作一簡(jiǎn)要分析。
二、域外經(jīng)驗(yàn)
事實(shí)上,以上三種方案在其他國(guó)家和地區(qū)有關(guān)行政合同的立法和實(shí)踐中均有采用。
德國(guó)《行政法院法》第40條第2款規(guī)定,行政合同的履行或者遵守請(qǐng)求權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政法院保護(hù)。這意味著,一般而言,行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)像執(zhí)行行政行為那樣實(shí)現(xiàn)其合同請(qǐng)求權(quán)。如果合同當(dāng)事人拒不履行約定的給付義務(wù),行政機(jī)關(guān)只能像公民那樣,向行政法院起訴。例如:合同約定行政機(jī)關(guān)頒發(fā)建設(shè)許可,建設(shè)人甲支付10000馬克。如果行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)許可,甲只能提起要求發(fā)放許可的履行之訴;如果甲不繳納10000馬克,行政機(jī)關(guān)只能提起一般的給付之訴。[2]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法上也認(rèn)為,既然選擇了行政合同的行為方式,則后繼效果也應(yīng)隨之。即行政合同的履行問(wèn)題如同民事合同應(yīng)當(dāng)經(jīng)訴訟程序解決。至于是民事訴訟程序還是行政訴訟程序,在2000年臺(tái)灣地區(qū)新行政訴訟法施行前后,有所不同。新行政訴訟法施行之前,行政訴訟僅有撤銷(xiāo)之訴,行政合同的履行問(wèn)題無(wú)法納入行政訴訟范疇,僅能通過(guò)民事訴訟解決。而新行政訴訟法參照德國(guó)立法例,增加了一般給付之訴,并且與撤銷(xiāo)之訴不同,一般給付之訴的原告既可以是行政相對(duì)人,也可以是行政機(jī)關(guān)。因此,若當(dāng)事人不履行行政合同,另一方當(dāng)事人(無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是相對(duì)人),均可向行政法院提起一般給付之訴的行政訴訟,并通過(guò)行政法院的判決執(zhí)行行政合同。[3]
行政合同通過(guò)訴訟途徑獲得執(zhí)行力在德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)僅是原則,例外情況是,若合同當(dāng)事人在訂立行政合同時(shí)明確約定接受強(qiáng)制執(zhí)行,合同不履行時(shí),當(dāng)事人可以不經(jīng)訴訟程序而直接進(jìn)入執(zhí)行程序。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第61條規(guī)定,在隸屬關(guān)系的行政合同中,合同當(dāng)事人即行政機(jī)關(guān)和公民可以約定接受合同的即時(shí)執(zhí)行。在具備法定要件時(shí),該約定即成為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù),其目的是省略冗長(zhǎng)的訴訟程序。是否接受強(qiáng)制執(zhí)行屬于行政相對(duì)人自治權(quán)和行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的范疇。但根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)接受強(qiáng)制執(zhí)行需要監(jiān)督機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),原因是需要保護(hù)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政利益。公民一方接受強(qiáng)制執(zhí)行無(wú)需這樣的批準(zhǔn)。[4]臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第148條第一項(xiàng)規(guī)定:“行政契約約定自愿接受執(zhí)行時(shí),債務(wù)人不為給付時(shí),債權(quán)人得以該契約為強(qiáng)制執(zhí)行之執(zhí)行名義。”需注意的是,臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》的上述規(guī)定盡管是參照德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定,但二者也有差別。按照德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定,可以自愿約定接受強(qiáng)制執(zhí)行的行政合同僅限于隸屬行政合同,水平行政合同不能作此約定。如何區(qū)分隸屬行政合同與水平行政合同,德國(guó)學(xué)者提出一個(gè)簡(jiǎn)單的判斷標(biāo)準(zhǔn),即行政合同若是行政機(jī)關(guān)之間簽訂的,為水平行政合同,若是行政機(jī)關(guān)與公民之間簽訂的,尤其是行政機(jī)關(guān)為代替行政處分而與公民簽訂的行政合同,則為隸屬行政合同。[5]而按照臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》的規(guī)定,無(wú)論是隸屬行政合同,還是水平行政合同,均可自愿約定接受強(qiáng)制執(zhí)行。法國(guó)行政法上認(rèn)為,行政合同以滿足公共需要為目的,經(jīng)常與公務(wù)的實(shí)施有密切聯(lián)系,為了保障公務(wù)的正常實(shí)施,無(wú)論行政合同中雙方是否約定,行政機(jī)關(guān)對(duì)不履行合同義務(wù)的相對(duì)人可直接依據(jù)職權(quán)行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),而無(wú)須事先請(qǐng)求法院判決。[6]
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者吳庚在論及行政合同爭(zhēng)議的解決途徑時(shí)提出:“在傳統(tǒng)制度下,行政契約遁入私法,由民事法院受理其涉訟事件,但除民事途徑外,仍有其他途徑可循:……三系利用行政處分之爭(zhēng)訟程序:例如官署欲促使人民履行時(shí),得以通知、催告或其他方式促使他造履行,如有法規(guī)依據(jù)亦可作成另一行政處分,以達(dá)促使他造履行之目的(前述抵消關(guān)系所引之案件,稅捐稽征機(jī)關(guān)即采此手段),他造不服時(shí),即可提起訴愿及撤銷(xiāo)訴訟而獲解決,他造當(dāng)事人欲促訂約機(jī)關(guān)履行契約時(shí),可對(duì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)或催告,機(jī)關(guān)予以拒絕或逾期不答復(fù)者,亦可就此提起行政爭(zhēng)訟。” [7]吳庚提出的上述途徑的核心思路是將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分,進(jìn)而適用于行政處分的救濟(jì)途徑。其初衷盡管是為了解決行政合同的救濟(jì)問(wèn)題,但既然行政合同已經(jīng)轉(zhuǎn)化為行政處分,無(wú)論救濟(jì)問(wèn)題還是執(zhí)行問(wèn)題均應(yīng)隨行政處分,因此自然也可解決行政合同的執(zhí)行問(wèn)題。但他也同時(shí)提出,前述解決行政契約涉訟問(wèn)題,系基于行政訴訟只有撤銷(xiāo)之訴的前提下,所提出之變通方法。臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟法修改后,在撤銷(xiāo)訴訟之外,尚設(shè)確認(rèn)之訴及一般給付之訴,行政契約的救濟(jì)途徑自應(yīng)循此等訴訟程序解決,不宜再采用上述變通方法。[8]另外,需要注意的是,根據(jù)吳庚的論述,行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政合同作出另一行政處分需要有法規(guī)依據(jù)。筆者認(rèn)為,其理由應(yīng)當(dāng)是,行政處分的作出,尤其是侵益行政處分的作出,需要遵循法律保留原則,行政合同本身并不足以構(gòu)成依據(jù)。
三、框架內(nèi)的路徑和框架外的選擇
我國(guó)《行政訴訟法》第66條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”這里的具體行政行為相當(dāng)于德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政處分,不包括行政合同,故行政合同無(wú)法直接通過(guò)該條獲得執(zhí)行。但如前述臺(tái)灣地區(qū)的行政法理論和實(shí)踐,在有法規(guī)授權(quán)的情況下,行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政合同作出責(zé)令公民、法人或者其他組織履行行政合同義務(wù)的具體行政行為。如此一來(lái),行政機(jī)關(guān)即可通過(guò)將行政合同轉(zhuǎn)化為具體行政行為的方式間接適用上述規(guī)定而實(shí)現(xiàn)行政合同的強(qiáng)制執(zhí)行。這一執(zhí)行途徑的實(shí)現(xiàn)無(wú)需“傷筋動(dòng)骨式”地對(duì)行政訴訟法等國(guó)家相關(guān)法律進(jìn)行修改,諸如地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等各個(gè)層次的立法均可授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政合同作出責(zé)令公民一方履行合同義務(wù)的具體行政行為,從而使這一途徑成為可能,因此,這一途徑仍在我國(guó)現(xiàn)行法律框架之內(nèi)。
我國(guó)《民事訴訟法》第212條規(guī)定:“發(fā)生法律效力的民事判決、裁定,當(dāng)事人必須履行。一方拒絕履行的,對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行,也可以由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行。”我國(guó)立法上并未對(duì)行政合同設(shè)特別的救濟(jì)途徑,若發(fā)生糾紛,應(yīng)求助于民事訴訟途徑解決。為此,若公民、法人或者其他組織不履行行政合同,行政機(jī)關(guān)可以特殊民事主體的身份提起民事訴訟,進(jìn)而通過(guò)申請(qǐng)執(zhí)行民事判決實(shí)現(xiàn)行政合同的執(zhí)行。
以上可作為中國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)行政合同獲得執(zhí)行的兩種途徑。然而,筆者認(rèn)為,行政合同的優(yōu)點(diǎn)在于它將私法中的平等、合意理念引入行政管理過(guò)程中,在公民一方未同意的情況下將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分一定程度上會(huì)使這些理念化為泡影。因此,這種模式不宜推廣。正如臺(tái)灣學(xué)者吳庚指出的那樣,將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分的方式,僅應(yīng)作為相關(guān)法律制度完善之前的一種變通方法,是權(quán)宜之計(jì)。
同時(shí),行政活動(dòng)貴在效率,若其實(shí)現(xiàn)一律通過(guò)訴訟途徑,未免過(guò)于繁雜與費(fèi)時(shí),既不利于提高行政效率,也影響行政機(jī)關(guān)選擇行政合同方式的積極性。但若采用上述法國(guó)行政法的模式,不論公民、法人或者其他組織是否自愿接受強(qiáng)制執(zhí)行均賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行行政合同的做法,又缺少對(duì)公民、法人或者其他組織意愿的應(yīng)有尊重,進(jìn)而消磨行政合同的合意、平等理念。因此,筆者認(rèn)為,我國(guó)也應(yīng)當(dāng)采用上述德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法例,建立以通過(guò)訴訟途徑獲得執(zhí)行為原則,以當(dāng)事人自愿接受執(zhí)行情況下的直接強(qiáng)制執(zhí)行為例外的行政合同執(zhí)行制度。不過(guò),有三點(diǎn)需要注意:一是從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言,參照德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣立法例建立一般給付之訴并規(guī)定行政機(jī)關(guān)也可作為行政訴訟的原告,然后將行政合同納入行政訴訟的軌道,確為比較完美的方案。但我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定,提起行政訴訟的原告僅限于行政相對(duì)人,采用上述方案對(duì)行政訴訟法的修改幅度過(guò)大,也似與整個(gè)行政訴訟體制不相協(xié)調(diào)。為此,目前可考慮采次級(jí)方案,仍將行政合同的訴訟納入民事訴訟的范疇。二是對(duì)于何種類(lèi)型的行政合同可以約定自愿接受執(zhí)行,應(yīng)采用德國(guó)立法例,僅限于隸屬行政合同即行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間簽訂的行政合同,方可約定自愿接受執(zhí)行。對(duì)于行政機(jī)關(guān)之間簽訂的水平行政合同,無(wú)需作出此種安排。三是對(duì)于行政合同的哪一方可以聲明自愿接受執(zhí)行的問(wèn)題,德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的立法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)和公民均可聲明接受自愿執(zhí)行。筆者認(rèn)為,賦予行政合同直接執(zhí)行的目的在于促進(jìn)行政效率,只有公民、法人或者其他組織自愿接受執(zhí)行才符合此種目的,不宜再規(guī)定行政機(jī)關(guān)也可聲明自愿接受執(zhí)行。[9]
綜上,我國(guó)在修改行政訴訟法時(shí),可在非訴強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容中,增加規(guī)定:“行政合同訂立時(shí),公民、法人或者其他組織自愿接受執(zhí)行,而此后既不按照合同約定履行又不在法定期限內(nèi)提起訴訟的,行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”將來(lái)我國(guó)在制定行政程序法時(shí),也可對(duì)上述內(nèi)容作出規(guī)定。
四、余論
由于種種原因,本文一開(kāi)始所提到的那個(gè)立法案例最終并沒(méi)有明確行政合同應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種途徑強(qiáng)制執(zhí)行。但它除了提出上述具有理論與實(shí)踐價(jià)值的具體問(wèn)題以外,在更為宏觀的層面上,還進(jìn)一步彰顯了實(shí)踐對(duì)于行政合同特殊規(guī)則的需要。這個(gè)立法案例告訴我們,其他國(guó)家和地區(qū)立法、實(shí)踐與理論顯示的行政合同不同于民事合同的特殊規(guī)則,在中國(guó)有實(shí)踐需要和生長(zhǎng)空間。在這個(gè)意義上,將該立法案例所突顯的問(wèn)題予以呈現(xiàn)本身,似乎比提出這些問(wèn)題的解決方案更為重要。
注釋:
[1]關(guān)于行政合同與私法合同的區(qū)別,德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)說(shuō)與實(shí)務(wù)上以“合同標(biāo)的理論”為主。所謂合同標(biāo)的是指涉案?jìng)€(gè)別合同的基礎(chǔ)事實(shí)內(nèi)容以及合同所追求的目的。例如,征收合同中有關(guān)補(bǔ)償價(jià)金之合意,其合同標(biāo)的雖然是價(jià)金的支付和土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,但其追求的目的在于避免進(jìn)行正式的征收程序,節(jié)約雙方之時(shí)間勞力費(fèi)用支出,助于公共建設(shè)之進(jìn)行,并非單純之私益,從而應(yīng)當(dāng)判斷為行政合同。參見(jiàn)林明鏘:“行政契約”,載翁岳生主編:《行政法》(下冊(cè)),中國(guó)法制出版社2009年版,第715頁(yè)以下。本文中搬遷安置協(xié)議與前述臺(tái)灣學(xué)者所舉案例具有一定的同構(gòu)性,其目的在于盡量避免以“強(qiáng)硬”的方式實(shí)現(xiàn)村(居)民原有房屋的拆除,進(jìn)而以緩和的方式達(dá)到保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的目的,屬行政合同應(yīng)無(wú)疑問(wèn)。
[2]參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第381頁(yè)。
[3]參見(jiàn)吳庚:《行政法之理論與實(shí)用》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版,第284頁(yè)、第410頁(yè)。
[4] 參見(jiàn)[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》(第二卷),高家偉譯,商務(wù)印書(shū)館2002年版,第162頁(yè)以下.
[5]參見(jiàn)[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》(第二卷),高家偉譯,商務(wù)印書(shū)館2002年版,第152頁(yè)以下;林明鏘:“行政契約”,載翁岳生主編:《行政法》(下冊(cè)),中國(guó)法制出版社2009年版,第720頁(yè)。
[6]參見(jiàn)王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,北京大學(xué)出版社2007年版,第155頁(yè)。
[7]吳庚:《行政法之理論與實(shí)用》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版,第284頁(yè)。
[8]參見(jiàn)吳庚:《行政法之理論與實(shí)用》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版,第284頁(yè)。
[9]毛雷爾教授即認(rèn)為,只有公民一方才可能作出這樣的聲明。接受聲明使該合同成為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。如果具備這種聲明,行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定,以行政行為的方式自行執(zhí)行其合同請(qǐng)求權(quán),而公民只能根據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定,通過(guò)法院裁判實(shí)現(xiàn)其合同請(qǐng)求權(quán)。參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第381頁(yè)。