黨的十五大提出“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執(zhí)法責任制和評議考核制”，標志著原有行政管理模式的創(chuàng)新和躍升，也預示著依法行政作為現實的行政管理準則被首先作用于社會層面，其支撐點必將帶來行政管理內部的一場變革。權力本位如何向責任本位轉移，政府職能轉變如何實現，都需要通過建立新的行政執(zhí)法責任機制予以保障，這不僅是現代化管理的必然要求，也是依法治國建設社會主義法治國家的必然選擇。民政部門實行行政執(zhí)法責任制，應先從明確責任入手，讓民政部門行政執(zhí)法人員有一個自我約束的過程，再通過建立民政部門行政考評體系對行政行為進行考核，從而探索了一種權、責對應的新的管理體制機制，改變過去行政管理內部監(jiān)督弱化的問題，對提高民政部門行政管理效能、提升依法行政水平具有十分重要的現實意義。
　　按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》、國務院辦公廳《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》的部署，以及《吉林省行政執(zhí)法責任制規(guī)定》的要求，全面落實和大力推進民政部門行政執(zhí)法責任制。在推進民政部門行政執(zhí)法責任制中，經歷了在改革中建立、在發(fā)展中完善的歷程，經過探索與實踐，逐步建立一種民政部門“執(zhí)法有依據、行為有規(guī)范、權力有制約、過程有監(jiān)督、違法有追究”的行政執(zhí)法責任制新模式，確保民政部門的依法行政真正落在實處。
　　一、民政部門實行行政執(zhí)法責任制的時代背景和發(fā)展歷程
　　民政部門實行行政執(zhí)法責任制是法治政府建設應有之義，并伴隨著法治政府建設的步伐而逐步向前推進和深化。從吉林省民政部門實行行政執(zhí)法責任制的歷程看，大體經歷了三個不斷發(fā)展和完善的過程：（1）民政行政執(zhí)法責任制發(fā)展的初始階段，創(chuàng)制于20世紀90年代中期。主要體現在推行政務公開、辦理行政許可、行政審批事項和行政執(zhí)法督查等內容，并初步建立和制定了相應的工作制度和操作辦法。（2）民政行政執(zhí)法責任制初步發(fā)展和不斷完善階段，集中在2000年至2005年期間，主要體現在清理行政執(zhí)法主體，明確執(zhí)法依據和執(zhí)法權限；確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責，嚴密執(zhí)法程序，細化執(zhí)行標準；初步架構民政執(zhí)法考評體系等內容；并研究制定了民政部門行政執(zhí)法責任制。（3）全面深化發(fā)展創(chuàng)新階段，集中在2005年至今，主要體現在各級民政部門對行政執(zhí)法法制認識空前提高，工作力度和措施空前加大，尤其是以2007年國家民政部門提出“法治民政建設”為標志，民政部門的法制建設進入創(chuàng)新發(fā)展的新階段。對民政部門的行政執(zhí)法責任制進行了全面梳理，各項配套制度銜接有序，逐步形成了完善的制度政策體系，尤其是不斷完善行政責任追究機制和行政執(zhí)法績效評估機制，給民政部門行政執(zhí)法責任制的落實注入了生機和活力。
　　總之，行政執(zhí)法責任制經過近十年的發(fā)展，從一個需要解決行政執(zhí)法機關職能交叉的現實應用制度，發(fā)展到行政執(zhí)法機關依法行政的主要監(jiān)督機制，從其發(fā)展的歷史進程看，這一制度蘊涵深層的價值取向，符合我國法制化發(fā)展的方向，體現了我國行政管理方式改革和職能轉換的需求，盡管民政部門行政執(zhí)法責任制還不是一部專門的法律制度，但是它作為一種民政系統(tǒng)內部管理的監(jiān)督機制，對促進行政法律的執(zhí)行，提高民政部門依法行政的水平，有著不可替代的現實作用。
　　二、充分認識民政部門實行行政執(zhí)法責任制的重大現實意義
　　民政部門實行執(zhí)法責任制是在現實需要中逐步發(fā)展起來的，這種發(fā)展有著深刻的現實原因，透析十年的發(fā)展歷程，民政部門行政執(zhí)法責任制正是適應我國依法行政進程、行政體制改革進程和行政監(jiān)督發(fā)展進程的需要而產生和發(fā)展的。
　　一方面，是行政管理改革深入的現實需要。民政管理系統(tǒng)是社會管理一個非常重要的子系統(tǒng)，知識經濟發(fā)展的實質是國家管理水平的角逐，民政管理系統(tǒng)在走入知識經濟時代如何開發(fā)本系統(tǒng)的智力資源、實施組織管理的創(chuàng)新，是一個重要的理論和實踐課題。隨著依法行政實踐的推進，依法行政的要求促進了現實中對新的管理方式的積極探索。隨著市場機制的確立和發(fā)展，必定會導致行政改革內容和策略方面某種程度的改變，內涵式的改革成分比重會逐步增加，這主要是受政府職能轉變的因素影響，行政管理運行機制程序化、法制化、行政行為規(guī)范化，行政信息、決策體制的科學性、合理性都會體現在改革內容之中。隨著行政體制改革的深入，民政系統(tǒng)行政機關內部分工不明確、職能不確定，經常無規(guī)則反復變化，內部工作程序規(guī)范水平較低等問題，已成為行政體制改革的重要內容。如何建立民政系統(tǒng)內部管理有序的新機制，也就日益被提上日程，促使民政執(zhí)法責任制的悄然興起，也正是適應了行政內部秩度改革的現實需要。
　　另一方面，是行政執(zhí)法監(jiān)督的現實需要。對民政部門及其工作人員是否依法行使職權的行為進行廣泛的監(jiān)督，是民政系統(tǒng)依法行政的保障。將民政工作人員行使職權的活動置于廣泛的監(jiān)督制約之下，是一個促使其嚴格執(zhí)法的重要外部條件，監(jiān)督制約機制健全與否，直接影響和制約依法行政的進程。隨著依法行政進程的推進，行政執(zhí)法監(jiān)督的作用開始被提升，對行政監(jiān)督的體制有人大的權力監(jiān)督部門、行政專門監(jiān)督機構的監(jiān)察部門、內部監(jiān)督的行政復議部門、司法監(jiān)督的行政訴訟部門等，職能越來越明確，職能的作用也越來越得到發(fā)揮。尤其是隨著轉變政府職能要求的日益迫切，從被動監(jiān)督方式向主動監(jiān)督方式發(fā)展必然成為行政管理改革深化的趨勢，探索行政行為過程監(jiān)督新的管理方式在實踐中必然應運而生。民政部門行政執(zhí)法責任制正是順應歷史進程的要求，被實踐者創(chuàng)制了以建立行政執(zhí)法責任為核心、以評議考核為保障的行政權力運行監(jiān)督機制，其制度價值隨著其作用的顯著提高被逐步得到確認。
　　三、民政部門在行政執(zhí)法責任制工作中的實施依據及職能定位
　　民政部門實施和推行行政執(zhí)法責任制，因不同層級的民政部門承擔的行政執(zhí)法和層級監(jiān)督任務有所差異，層級越低的民政部門實施的任務越重，層級越高的民政部門推行的任務越重。縣級以上民政部門的主要任務是全面推行本行政區(qū)域的民政執(zhí)法責任制工作。
　　（一）民政部門推行和實施行政執(zhí)法責任制的依據
　　民政部門推行和實施行政執(zhí)法責任制的依據，源于憲法和有關法律、法規(guī)、規(guī)章賦予民政部門的層級監(jiān)督權和行政執(zhí)法權，此外還有黨中央、國務院以及吉林省委、省政府的有關文件規(guī)定。根據國務院辦公廳發(fā)布的《全國民政系統(tǒng)推行行政執(zhí)法責任制指導意見》，民政行政執(zhí)法主要依據有：
　　一是行政執(zhí)法主體行政化。經過認真研究和梳理，省本級的行政執(zhí)法主體為吉林省民政廳和吉林省涉外婚姻登記管理處。與此同時，各地民政部門依法對執(zhí)法主體進行了清理，明確了本級民政行政執(zhí)法主體的類型及其取得行政執(zhí)法資格的依據。
　　二是行政執(zhí)法依據法律化。民政行政執(zhí)法依據，包括本部門所執(zhí)行的有關法律、法規(guī)、規(guī)章，以及本部門的“三定”規(guī)定，也包括協(xié)助、配合其他部門實施行政執(zhí)法行為的法律規(guī)范。經過認真梳理和甄別，目前，省民政廳行政執(zhí)法依據有101部，其中，法律19部、行政法規(guī)19部、地方性法規(guī)7部、部門規(guī)章44部、地方政府規(guī)章12部。梳理中對不適應形勢發(fā)展的2部地方法規(guī)和3部政府規(guī)章進行了修改。
　　（二）民政部門推行行政執(zhí)法責任制的主要職能
　　縣級以上民政部門在全面推行本行政區(qū)域內的民政行政執(zhí)法責任制工作中，有組織領導、制定目標、督促建立和落實制度、總結推廣典型經驗以及提供必要的保障措施等職能，主要體現在以下三個方面：
　　一是科學設定考核目標。民政行政執(zhí)法責任制是一種普遍適用于民政行政執(zhí)法主體的層級監(jiān)督制度。因此，民政部門推行行政執(zhí)法責任制的重要任務，是依照各級民政部門法定職責權限的不同，分別設定相應的考核目標。一方面，對本級民政行政執(zhí)法部門統(tǒng)一設定通用考核目標。本級行政執(zhí)法部門的職責權限各異，但都必須遵守綜合規(guī)范行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章。這些綜合法既規(guī)定了各部門的共同行為規(guī)范，又一并賦予各部門對其內設機構、直屬或者委托的執(zhí)法組織以及下級部門的層級監(jiān)督權，據此可以對其統(tǒng)一設定通用考核目標。民政部門對本級各行政執(zhí)法部門設定通用考核目標的部分內容，諸如要求各部門作出的抽象行政行為和具體行政行為在實體與程序上必須合法，必須遵守有關層級監(jiān)督制度，有義務在各自系統(tǒng)內推行行政執(zhí)法責任制，以及對下加強層級監(jiān)督、依法履行行政復議職能等。這些考核目標設定后要保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性。另一方面，對下一級民政部門統(tǒng)一設定考核目標。下一級民政部門具有大體相同的職責權限，其行為規(guī)范也具有共性，對其考核目標可以統(tǒng)一設定。從職責權限的角度設定考核目標，既要考慮下一級民政部門的行政執(zhí)法權，又要考慮下一級民政部門的層級監(jiān)督權。從行為規(guī)范的角度設定考核目標，還要考慮下一級民政部門自身遵守各項層級監(jiān)督制度的義務等。上述目標設定后，也應當保持相對穩(wěn)定，除非涉及民政部門的有關法律依據發(fā)生變化以及本級民政部門的工作重心有所調整，一般不再改變，以增強制度執(zhí)行的連續(xù)性。
　　二是組織有效的檢查考評并落實獎懲措施。考核目標的制定和下達，只是建立制度的第一步，而本行政區(qū)域內所有應當建立行政執(zhí)法責任制的單位全部按要求建立相應的制度。因此，民政部門推行行政執(zhí)法責任制工作必須注重實效，加強對制度運行全過程的監(jiān)督，切實發(fā)揮組織協(xié)調和督促落實的職能。一要加強日常監(jiān)督，搞好年終考核。對本級行政執(zhí)法部門和下級民政部門建立并落實行政執(zhí)法責任制的情況進行跟蹤檢查，發(fā)現問題及時督促整改，解決制度落實中的“梗阻”現象，并建立監(jiān)督檔案。在此基礎上，采取普查或者重點抽查的方式進行檢查督導，對廳機關各業(yè)務處室和下級民政部門作出相應的考核評價。二要啟動社會評議，協(xié)調外部監(jiān)督。為真實、全面、客觀、公正地了解行政機關的執(zhí)法狀況和行政執(zhí)法責任制的實施效果，民政部門在推行行政執(zhí)法責任制工作中，應主動啟動社會評議機制。省民政廳聘請65名義務監(jiān)督員，對民政行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督，還通過民意測驗、問卷調查、收集信息、座談了解等多種渠道，廣泛征求社會各界對民政廳法制環(huán)境和執(zhí)法形象進行評價。三要兌現獎勵措施，落實責任追究。行政執(zhí)法責任制對依法行政的激勵約束作用，最終體現在根據執(zhí)法狀況的好壞兌現獎懲上，這是民政部門在推進行政執(zhí)法責任制工作中應當督促落實的一項重要職責。從2008年起，省民政廳在全省民政系統(tǒng)開展城鄉(xiāng)困難群眾基本生活保障工作目標責任制，并實施全程全方位跟蹤考核，對優(yōu)等的單位和個人給予一定的物質獎勵，調動了執(zhí)法人員的工作積極性。同時，對行政執(zhí)法責任進行追究，近10年來，對23人進行了行政追究，起到了一定的警示作用。
　　三是加強對行政執(zhí)法責任制工作的領導。民政部門行政執(zhí)法責任制的落實，主要取決于領導的重視程度和有效的保障措施。首先是，注重強化領導責任。省民政廳黨組高度重視法制工作，堅持業(yè)務工作推進與法制建設跟進相結合，做到法制工作與業(yè)務工作同步部署、同步檢查、同步考核，真正把民政法制建設擺上重要位置。省民政廳為強化法制工作，于2008年9月成立政策法規(guī)處，工作職能從辦公室分離出來。并注重發(fā)揮法制機構的作用，堅持重大決策和重要會議有法制機構參與、重要文件由法制機構審核把關、重點執(zhí)法環(huán)節(jié)由法制機構實施監(jiān)督的原則。其次是，注重提高執(zhí)法人員的能力素質。行政執(zhí)法責任制度的實行有效地促進了培訓考核的經常性和制度化。近年來，為了加強執(zhí)法人員的隊伍建設，省民政廳每年都制定廳領導和機關干部學法、用法計劃，還把法制建設的內容列入廳黨組中心組學習的內容。同時，積極組織機關干部參加民政部、省政府法制辦組織的各類法制培訓班，并注重搞好本系統(tǒng)民政干部的法律知識培訓，不斷提高各級民政部門的法制能力和水平。再次是，努力形成民政法制建設的新機制。省民政廳注重加強法制機構在執(zhí)法監(jiān)督等環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調力度，加強與各項業(yè)務工作的協(xié)調配合，積極為開展中心工作提供法制保障和服務，努力形成民政法制工作與民政業(yè)務工作相互融合、相互促進的新機制。同時，在推行行政執(zhí)法責任制的工作中，充分尊重各地的首創(chuàng)精神，并通過先行示范、典型引路、總結交流等方式推廣先進經驗，完善制度設計，創(chuàng)新工作方法，使行政執(zhí)法責任制常抓常新，始終保持旺盛持久的生命力。