關(guān)鍵詞: 社會管理創(chuàng)新/深化認(rèn)識;新法治觀念/機(jī)制創(chuàng)新/方法創(chuàng)新
內(nèi)容提要: 推進(jìn)社會管理創(chuàng)新是當(dāng)前確保國家安全、維護(hù)社會穩(wěn)定、加快法治進(jìn)程以及保障公民權(quán)利的一項重要工作。從行政法治的角度出發(fā)，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新、提高社會管理水平，首先，應(yīng)當(dāng)從思想上深化認(rèn)識;其次，應(yīng)當(dāng)通過更新觀念，在全社會樹立起與社會管理創(chuàng)新相適應(yīng)的新法治觀念;最后，應(yīng)當(dāng)通過機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新推動社會管理創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)之上，探索出一條符合中國國情、具有中國特色的社會管理之路。這也是我國深化經(jīng)濟(jì)、政治和行政管理體制改革，推動行政民主化建設(shè)，發(fā)展新行政法制和行政法學(xué)的題中應(yīng)有之義。
傳統(tǒng)上，人們把社會管理僅僅視為與政府的經(jīng)濟(jì)管理職能、政治管理職能、文化管理職能并列的一種行政職能。隨著實(shí)踐的發(fā)展，人們現(xiàn)已增進(jìn)了對于社會管理的認(rèn)知，逐漸接受并踐行廣義的社會管理概念，將其視為既是政府的社會管理職能，也是社會自治體、社會群體、社會組織的自我管理和服務(wù)范疇，也即政府職能和社會職能的復(fù)合體。2009年12月召開的中央政法工作電視電話會議提出，當(dāng)前和今后一個時期，全國政法機(jī)關(guān)要深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點(diǎn)工作，推動政法工作全面發(fā)展進(jìn)步，確保國家安全和社會和諧穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供更有力的法治保障。三項重點(diǎn)工作有機(jī)聯(lián)系、密切配合、相互影響，須要認(rèn)真認(rèn)識和處理好三者之間的關(guān)系。
一、深化認(rèn)識是實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的思想前提
(一)研究解決社會管理存在的現(xiàn)實(shí)問題
從過去實(shí)行收容遣送制度，對“社會盲流”簡單粗暴地進(jìn)行防范、堵截、驅(qū)趕，以至于2003年發(fā)生孫志剛案件，突出暴露了收容遣送制度的嚴(yán)重弊端，終于引起高層重視，到廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》，力圖體現(xiàn)以人為本的新理念，實(shí)行新的社會管理機(jī)制，從只有管理、管制，到先服務(wù)、后管理，管理與服務(wù)相結(jié)合，可以說，這些年來我國的社會管理開始發(fā)生了很多變化。
在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，相對而言，社會管理體制、機(jī)制和方法雖然有所進(jìn)步，但是仍然可以說相對滯后，存在一系列突出的問題和矛盾。主要表現(xiàn)在:流動人口服務(wù)管理成為難點(diǎn)，一些城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部成為社會服務(wù)管理的盲區(qū);一些特殊人群得不到有效幫教管理，可能成為打砸搶燒違法犯罪事件的急先鋒;對個別人借用非政府組織(NGO)名義從事有損國家利益的行為，合法有效的制約措施不足;互聯(lián)網(wǎng)的興起、新興媒體的壯大，為有害信息的傳播和不良輿論導(dǎo)向提供了可能的平臺，而必要的法律規(guī)范和機(jī)制尚未相應(yīng)跟進(jìn)。對此，亟需加以認(rèn)真研究、深刻認(rèn)識、妥善解決，社會服務(wù)管理能夠及時跟進(jìn)、有效應(yīng)對。
(二)深刻認(rèn)識社會管理創(chuàng)新的宏觀背景
人們逐漸深化認(rèn)識并開始著力推進(jìn)的社會管理創(chuàng)新，其背景因素是什么?對此，筆者以為可從如下四個方面來加以認(rèn)識:
1、我國經(jīng)過30多年來的經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，在政企分開、政事分開、政資分開等方面已經(jīng)作了很多努力，也收到了相當(dāng)?shù)某尚АＴ谶M(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革、推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的當(dāng)下，努力推動政社分開(也即形成政府與社會之間更為科學(xué)、民主和協(xié)調(diào)的關(guān)系)就成為擺在人們面前的重大現(xiàn)實(shí)課題。人們需要重新思考政府組織是什么、不是什么、該做什么、不該做什么?社會組織是什么、不是什么、該做什么、不該做什么?二者之間的角色、職責(zé)、活動的界線在哪里?如果對于這些問題認(rèn)識不正確、不清晰，就會像多年前在吉林某地發(fā)生的簡單地將消防救火這一傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品超前納入行政事務(wù)民營化項目那樣，引發(fā)巨大爭議和現(xiàn)實(shí)混亂，反而會阻滯從傳統(tǒng)政府管理向現(xiàn)代社會管理轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。
2、隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的深入推進(jìn)和社會管理改革的逐步推行，我國的公共管理模式，正由傳統(tǒng)的政府一元行政管理結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)向社會多元公共治理結(jié)構(gòu);正由單純的管理、管制、維持秩序，逐步轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、指導(dǎo)、提供服務(wù);正由大包大攬、包打天下的大政府，逐步轉(zhuǎn)向職能范圍適度、組織規(guī)模適中的中政府。
3、人們對于社會管理的認(rèn)識，正由過去那種將其單純視為政府職能的狹義的社會管理概念，轉(zhuǎn)向廣義的社會管理概念，也就是將其視為既是政府的社會管理職能范疇，也是社會組織、社會自治的自我管理和服務(wù)范疇，是政府職能和社會職能的復(fù)合體。當(dāng)然，其中有一個相對的發(fā)展變化趨勢，就是作為政府職能的社會管理會逐漸退縮、淡出、精細(xì)化，作為社會職能的社會管理會逐漸擴(kuò)展、強(qiáng)化、活躍化。此消彼漲、一進(jìn)一退的動態(tài)變化的結(jié)果，有可能形成更加科學(xué)合理的政社、政民關(guān)系，民眾能夠獲得更有效率、更高質(zhì)量的社會管理和服務(wù)。
4、由于不斷的改革發(fā)展，我國正逐漸具備實(shí)行現(xiàn)代社會管理所需的資源條件。經(jīng)過30多年的改革和發(fā)展，巨大的增量改革成果使得我國逐漸改善了動員國家和社會資源提升社會服務(wù)和管理水平的客觀條件。因此，2004年修改我國憲法時，就專門通過一條修正案(第23條)，明確規(guī)定了“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”憲法的社會保障條款為推進(jìn)社會管理、社會事業(yè)發(fā)展提供了最高位階的法律保障與合法性、正當(dāng)性依據(jù)。
(三)正確辨析社會管理的若干重大問題
要推進(jìn)社會管理創(chuàng)新這一宏大的系統(tǒng)工程，必須正確辨析、妥善解決關(guān)于社會管理的若干重大問題:
1、要正確認(rèn)識社會管理創(chuàng)新與化解社會矛盾、公正廉潔執(zhí)法的關(guān)系。在三項重點(diǎn)工作中，社會管理創(chuàng)新與其他兩項重點(diǎn)工作之間是密切聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系:社會管理創(chuàng)新能夠提供改革和發(fā)展的新資源、新元素、新動力，改善社會管理有助于減少社會矛盾，改善執(zhí)法狀況，而化解社會矛盾、公正廉潔執(zhí)法為社會管理創(chuàng)新提供了更大的空間、更好的條件。
2、要正確認(rèn)識現(xiàn)代社會管理的角色定位、相互關(guān)系和特有功能。它既不同于宏觀的國家管理、傳統(tǒng)的政府管理，也不同于私權(quán)利管理性質(zhì)的企業(yè)管理、個人事務(wù)管理，它是介于國家公權(quán)力管理與公民(企業(yè))的私權(quán)利管理之間的社會私權(quán)利管理、社會權(quán)力管理，是介于宏觀管理與微觀管理之間的中觀管理形態(tài)。因此，社會管理創(chuàng)新與行政管理創(chuàng)新、企業(yè)管理創(chuàng)新是密切聯(lián)系、相互影響的，由此形成的新型社會管理方式具有動員、整合、調(diào)整、協(xié)調(diào)等多種社會功能。[1]
3、要正確認(rèn)識提出“社會管理創(chuàng)新”這一重大命題的目標(biāo)。這一目標(biāo)，簡言之就是:建設(shè)社會組織，動員社會力量，形成社會共同體，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。具體就是:各級黨委和政府要把加強(qiáng)社會管理作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)，納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，積極探索符合中國國情、具有中國特色的社會管理之路。各級政法機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變思想觀念，寓管理于服務(wù)之中，深入實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，搭建社會管理服務(wù)新平臺，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提高社會管理的效率和水平。對加強(qiáng)社會管理，各級政法機(jī)關(guān)要會同有關(guān)部門，提出建議、拿出方案;各級黨委和政府不僅要有原則要求，更要作出規(guī)劃、定出目標(biāo)，細(xì)化措施、務(wù)求突破。
4、要正確認(rèn)識社會管理創(chuàng)新的基本價值。社會管理創(chuàng)新不能是作秀，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)在于通過社會管理創(chuàng)新來形成新型的社會管理、公共治理格局。因此，只能在法治底線原則基礎(chǔ)上通過社會管理的理論、機(jī)制和方法創(chuàng)新，運(yùn)用新理論、新機(jī)制、新方法，來不斷提升社會管理效率和質(zhì)量。如果只是把社會管理創(chuàng)新作為政府丟掉包袱、減輕責(zé)任、休閑度日的一個捷徑，就會犯方向性的錯誤，而且還會事與愿違，越“創(chuàng)新”越被動。
5、要正確認(rèn)識社會管理創(chuàng)新的基本法治界限。行政機(jī)關(guān)行政管理、社會管理改革創(chuàng)新的時候，社會組織在推進(jìn)社會管理改革創(chuàng)新的時候，有沒有一些原則來約束它的行為?或者說有沒有一定的行為界限?我認(rèn)為是有的。創(chuàng)立新制度、建立新機(jī)制、采用新方法，也涉及到一些基本的要求和規(guī)則，總體上概括為:(1)對于公民來說，屬于選擇性、賦權(quán)(權(quán)利)性、授益性的創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范可以寬松一點(diǎn);(2)對于公民來說，屬于禁止性、限權(quán)(權(quán)利)性、損益性的創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范則應(yīng)非常謹(jǐn)慎和嚴(yán)格對待之;(3)創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范的出發(fā)點(diǎn)、目的性必須正當(dāng)，必須堅持以人為本，實(shí)現(xiàn)私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡，盡可能體現(xiàn)帕累托改進(jìn)，降低成本，減少傷害;(4)創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范的社會效果應(yīng)有助于貼近其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。這幾條原則，凡是改革創(chuàng)新舉措與之符合者就應(yīng)堅持實(shí)行，不符合者就應(yīng)改正或摒棄。否則，改革創(chuàng)新變了味，偏離了正確方向，民眾反映強(qiáng)烈，政府形象受損，社會組織自毀。換言之，行政管理改革和社會管理創(chuàng)新的界限應(yīng)當(dāng)且可以劃出幾條原則，最關(guān)鍵的是看這項改革創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)、目的性和實(shí)際效果如何，而且對于不同功用的制度和方法創(chuàng)新可以采取不同的認(rèn)同度、容忍度和支持度。
二、樹立與社會管理創(chuàng)新相適應(yīng)的新法治觀念
人們的觀念就是人們的眼鏡。戴什么眼鏡就看到什么世界。具有不同的法治觀念，對于客觀事物會有不同的認(rèn)識，會有不同的法制實(shí)踐效果。在推動社會管理創(chuàng)新的新形勢下、新進(jìn)程中，必須樹立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代法治觀念，以新的眼光來觀察社會和認(rèn)識自己，否則難免在行動上發(fā)生重大偏差。這是擺在政府機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員，擺在社會組織及其工作人員，擺在一切社會有識之士面前的一個重大課題。
（一）要樹立以人為本、保障人權(quán)、尊重人格的觀念
無論在何地，也無論人們?nèi)绾螤幷摚?ldquo;人權(quán)”都無疑具有一定程度的自然性權(quán)利的內(nèi)涵，如果在憲法和法律中加以確立，都具有相當(dāng)?shù)南冗M(jìn)性。經(jīng)過艱難曲折的漫長發(fā)展過程，2004年3月，我國現(xiàn)行《憲法》終于將“國家尊重和保障人權(quán)”載入其中，突出地強(qiáng)調(diào)了保障公民權(quán)利、規(guī)范國家權(quán)力(重點(diǎn)是規(guī)范行政權(quán)力)這一現(xiàn)代憲法的核心價值理念，突出地宣示了我國憲法的人權(quán)關(guān)懷。這就要求各級各類公務(wù)人員增強(qiáng)人權(quán)觀念，慎用手中權(quán)力，在行政管理和社會管理過程中自覺尊重和依法保護(hù)公民的基本權(quán)利，主要包括平等權(quán)利、政治權(quán)利、精神與文化活動的自由、人身自由與人格尊嚴(yán)、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及獲得救濟(jì)的權(quán)利。前些年，成都、廣州等地曾在商場、車站等公共場所，張貼公布曾有盜竊前科人員的照片、簡歷等詳細(xì)資料，來警示顧客、乘客防范盜竊侵害，如此“好心好意、積極行政”的“社會管理創(chuàng)新舉措”就引發(fā)很大爭議，人們置疑這種做法是否以人為本，是否有利于曾有違法犯罪前科者改邪歸正，是否越權(quán)處罰、濫用處罰、重復(fù)處罰，是否有損害人格尊嚴(yán)的嫌疑。
（二）要樹立憲法、法律至上，政府權(quán)力有限的觀念
憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，一切機(jī)關(guān)、組織和個人都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé);在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等各種層次法律規(guī)范構(gòu)成的我國現(xiàn)行法律體系中，憲法居于最高地位，下位的其他一切狹義或廣義的法律規(guī)范都不得與憲法相抵觸，抵觸則無效。公務(wù)人員應(yīng)做遵守憲法、維護(hù)憲法的模范。
國家權(quán)力特別是行政權(quán)力是能夠支配大量社會資源的公權(quán)力，具有無限擴(kuò)張、易于濫用的特性。這就要求公務(wù)人員必須具備權(quán)力界限的意識，依法行使行政職權(quán)，注意上下左右不越界。前些年，曾有個別地方黨委和政府超越職權(quán)出臺包含“赦免民營企業(yè)家原罪”內(nèi)容的紅頭文件，一些地方政府首長責(zé)令當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ翰扇〔挥枇?、?qiáng)迫原告撤訴等措施來配合政府搞土地開發(fā)、強(qiáng)制拆遷，許多地方出現(xiàn)假借公共利益之名壓價征收征用、變相剝奪農(nóng)民土地，以及由行政首長個人直接批出土地，赤裸裸地與民爭利的做法。這就擺錯了行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的位置，弄錯了行政首長與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，嚴(yán)重侵害了公民權(quán)益，大大損害了政府形象，這主要就是缺乏法治主義觀念特別是權(quán)力界限意識所致。
（三）要樹立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念
社會管理也是一項調(diào)整改善的政府職能，履行這一職能的過程需要順應(yīng)行政民主這一世界潮流。行政民主強(qiáng)調(diào)行政過程中的平等相處和選擇自由，呼喚行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的良性互動，要求為行政相對人參與行政管理、自主管理提供更多選擇機(jī)會。在我國行政管理和行政法制諸環(huán)節(jié)已出現(xiàn)了越來越多的行政民主的要求和規(guī)范。例如，行政立法過程中的座談會、論證會，行政執(zhí)法過程中的聽證會和當(dāng)事人陳述事實(shí)、申辯理由，行政相對人評議行政機(jī)關(guān)與行政首長，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導(dǎo)等柔軟靈活的方式實(shí)施行政管理，越來越多的社區(qū)自治管理和服務(wù)，等等。
對于公眾參與行政管理過程、成為行政助手的法治發(fā)展意義，現(xiàn)在還沒有被普遍、深刻地認(rèn)識到，因此出現(xiàn)過許多教訓(xùn)。例如，廣州市曾經(jīng)推行過一項行政管理和社會管理創(chuàng)新舉措，也即公安機(jī)關(guān)號召和鼓勵市民拍攝交通違章照片來參與、協(xié)助交通安全管理，就引起了巨大爭議，遭受了本可避免的挫折。這項行政執(zhí)法新舉措出臺前，廣州市公安局也經(jīng)過了專門調(diào)研，經(jīng)過認(rèn)真研究、慎重決策，還正式頒布了行政規(guī)范性文件《關(guān)于獎勵市民拍攝交通違章的通告》加以實(shí)施，想以此克服人手不足的困難，發(fā)動市民協(xié)助搞好交通管理。這項活動開展后取得積極效果，在廣大駕駛員中產(chǎn)生了一定的影響力，20多條試行路段遵守交通法律規(guī)定的比率明顯提高，交通秩序明顯改善。在該活動推行過程中，公安機(jī)關(guān)對于市民提供的“違章照片”進(jìn)行嚴(yán)格審查核實(shí)，合格的予以采用，有作弊行為的一律不采用，還要取消其“職業(yè)拍車族”的資格。但是，當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ哼\(yùn)用審判權(quán)將“鼓勵市民拍攝違章照片”的探索行為否定后，廣州市公安機(jī)關(guān)頂不住各方面壓力，最終只好將這項活動暫停實(shí)施。同時他們也深感委屈，認(rèn)為這不過是一種非強(qiáng)制的行政指導(dǎo)和行政獎勵的組合行為，給予獎勵是為了補(bǔ)償拍攝者的成本;而且并不是市民提供的所有照片都會被采用，公安機(jī)關(guān)還要進(jìn)行審查，看它們是否符合證據(jù)“三性”(客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性)的要求，符合證據(jù)“三性”的才轉(zhuǎn)為可定案證據(jù)加以采用?？傊?，由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)頂不住壓力，使得此項符合黨的群眾路線，也符合當(dāng)今行政民主化的世界潮流的行政管理新舉措——鼓勵市民參與交通行政管理的新舉措——涉及行政指導(dǎo)行為和行政獎勵行為——就此夭折，還落下"朝令夕改、不講誠信"的負(fù)面評價，個中教訓(xùn)深刻。
既然出現(xiàn)了公眾參與、共同治理的民主管理做法，那就需要相應(yīng)地樹立多元化、多樣化、多依據(jù)治理的觀念。這些社會管理行為的規(guī)范，主要體現(xiàn)為下面的法規(guī)范和軟法規(guī)范(當(dāng)下的學(xué)術(shù)共識認(rèn)為虛線以上部分屬于法規(guī)范):
公共管理規(guī)范體系的寶塔型結(jié)構(gòu)(另有相應(yīng)位階的法律解釋、軍事法規(guī)范及我國參加的國際條約)
1．憲法
2．法律
3．行政法規(guī)
4．地方性法規(guī)
(含自治、單行條例和特行區(qū)法規(guī))
5．部門規(guī)章和地方政府規(guī)章
……………………………………………………
(各類軟法，包括法律原則、國家政策、社會公德、單位規(guī)范、當(dāng)?shù)亓?xí)慣)
（四）要樹立建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化公共服務(wù)的觀念
由管制型、秩序型、管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府是一場靜悄悄的深刻變革。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府儼然是企業(yè)、市場、社會的主宰者，行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間是不平等關(guān)系，以行政計劃、行政審批、行政強(qiáng)制等單方意志和手段來實(shí)施行政管理、維持行政秩序，成為行政管理的基本模式。隨著市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)社會自治，就成為完善行政管理，健全行政法制，創(chuàng)新社會管理，健全治理規(guī)范的重大課題。公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立服務(wù)意識，改進(jìn)管理方式，順應(yīng)由管理行政、秩序行政、指令行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、發(fā)展行政、指導(dǎo)行政這一時代潮流，由單一的行政管理轉(zhuǎn)向社會治理，積極為公民提供信息、政策、專業(yè)技術(shù)等方面的指導(dǎo)幫助以及各種公共服務(wù)。這也同我們國家、政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨是一致的。
在此背景下，提出了建設(shè)服務(wù)型政府的理念和方針。2004年2月，溫家寶在中央黨校省部級領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上，正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。在2005年《政府工作報告》中，溫家寶提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)”。2006年10月，中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進(jìn)一步明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”。服務(wù)型政府的理念第一次寫入執(zhí)政黨的重要指導(dǎo)文件中。一年后的2007年10月15日，胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會的報告中，再次把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)涵和任務(wù)予以強(qiáng)調(diào)。2008年2月23日，中共中央政治局進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)，胡錦濤主持學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào):建設(shè)服務(wù)型政府，是堅持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。他指出，建設(shè)服務(wù)型政府，首先要創(chuàng)新行政管理體制，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù);……要創(chuàng)新社會管理體制，努力實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)……。
服務(wù)型政府體現(xiàn)了我國人民主權(quán)國家的國家性質(zhì)，彰顯了政府“以人為本”的施政理念，體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的主導(dǎo)行政價值觀，有助于“讓人民生活得更幸福、更有尊嚴(yán)”。顯然，在行政管理和行政執(zhí)法的實(shí)踐中，如何面對、理解、回應(yīng)、推進(jìn)這一政治與行政改革創(chuàng)新的要求，加快建設(shè)服務(wù)型政府、服務(wù)型行政機(jī)關(guān)，為其提供法治保障，已成為一個重大的現(xiàn)實(shí)課題。而從行政管理方式創(chuàng)新、社會管理方式創(chuàng)新入手，正是人們選擇的一個理性、可靠、高效的進(jìn)路。
（五）要樹立政府誠信、社會誠信、官民互信的觀念
政府應(yīng)是最講誠信的組織機(jī)構(gòu)，政府機(jī)關(guān)的行為應(yīng)有連續(xù)性和可預(yù)期性，不能朝秦暮楚、隨意改變;即便出于重大公共利益的考慮需要征用財產(chǎn)、調(diào)整政策、改變行為，例如政府機(jī)關(guān)收回其多次頒發(fā)的許可證照，也應(yīng)按照信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，對合法權(quán)益受到影響的行政相對人給予公平補(bǔ)償(公平補(bǔ)償是一種運(yùn)用或貼近市場機(jī)制的、得到公正評價的補(bǔ)償原則)。[2]因?yàn)樾姓鄬θ顺鲇趯φ畽C(jī)關(guān)的信任，按照政府機(jī)關(guān)的意愿去行動，難免付出一定代價，而且會形成一種信賴?yán)?，這應(yīng)當(dāng)受到政府機(jī)關(guān)的尊重和保護(hù)，一旦受損，應(yīng)予補(bǔ)救，此謂誠信。此外，社會主體也要講誠信。官民要互信。
（六）要樹立接受監(jiān)督、責(zé)任到位、權(quán)利救濟(jì)的觀念
有效監(jiān)督是防止權(quán)力腐敗的關(guān)鍵，責(zé)任機(jī)制是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。行政權(quán)力在行使過程中具有擴(kuò)張和濫用的傾向，必須加以有效監(jiān)督和約束。行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員必須自覺接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督，以及上級監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督，通過監(jiān)督來判明責(zé)任，包括法律責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)人因重大安全責(zé)任事故引咎辭職，就是官員問責(zé)的典型案例，是行政權(quán)力受到監(jiān)督、努力建設(shè)責(zé)任政府的具體表現(xiàn)。不言而喻，行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員還必須認(rèn)真履行市場監(jiān)管職責(zé)，依法糾正市場主體的違法行為，努力創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
有損害必有救濟(jì)，這是現(xiàn)代法治的基本精神。行政管理工作難免對行政相對人造成損害，行政相對人的合法權(quán)利受到損害后有法律救濟(jì)渠道，包括行政申告、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償，但其運(yùn)行狀況尚不盡如人意。因而拓展和完善救濟(jì)渠道，樹立權(quán)利救濟(jì)和善待行政原告的觀念，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從權(quán)利救濟(jì)的實(shí)踐來看，2003年6月國務(wù)院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》后，仍有一位名叫孫文流的農(nóng)民工被受雇企業(yè)老板毆打致殘后卻未能得到及時的社會救助(只身從河南爬行半年回山東家鄉(xiāng)的沿途也一直未能得到應(yīng)有的救助)，而且此類典型案例一再發(fā)生，表明我國的社會管理模式特別是社會救助機(jī)制仍然存在不容忽視的缺陷和實(shí)施不到位的問題。公務(wù)人員對此應(yīng)有正確認(rèn)識和積極態(tài)度。
（七）要樹立辯證唯物主義、歷史唯物主義的法治發(fā)展觀
現(xiàn)在人們都在思考和提問:我國用10年或者更長的時間，能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)嗎?能夠建立起法治國家嗎?這猶如“能否不依靠粘附、靠壁等外力幫助而在平整的桌面上將雞蛋完好地豎立起來”的問題一樣，應(yīng)在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上作出回答，否則極易犯主觀、片面、簡單化和缺乏信心的毛病。能否建立起法治國家、法治政府，當(dāng)作如是觀，這也是科學(xué)發(fā)展觀的要求。對于實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)、行政法治目標(biāo)，建設(shè)法治國家、法治政府的問題，猶如改革開放初期提出的“市場導(dǎo)向改革能否成功”的問題一樣，人們應(yīng)當(dāng)持有信心。為此，需要對我國行政法治漸進(jìn)發(fā)展進(jìn)程有全面認(rèn)識和正確態(tài)度。筆者以為，樹立在科學(xué)認(rèn)識基礎(chǔ)上的堅定信心并作出不懈努力，不但對于解決上述問題，而且對于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、切實(shí)推進(jìn)政治體制改革、促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一大業(yè)等等問題，對于諸如此類的歷史任務(wù)和難題，也許都有啟發(fā)意義和推動作用。
只有樹立辯證唯物主義和歷史唯物主義的法治發(fā)展觀，在學(xué)會橫向?qū)Ρ鹊耐瑫r也學(xué)會縱向?qū)Ρ龋拍芨?、更清楚地看到事物發(fā)展的完整進(jìn)程，保持樂觀進(jìn)取精神。如果我們不能深刻認(rèn)知一種事物發(fā)展的起點(diǎn)、經(jīng)歷和現(xiàn)狀(例如一種行政現(xiàn)象演進(jìn)過程)，就難以把握它的將來，那對于建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會與和諧社會，肯定是非常不利的。
三、通過機(jī)制創(chuàng)新方法推動社會管理創(chuàng)新
深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，是各級黨委和政府及有關(guān)部門的共同任務(wù)。各級政法機(jī)關(guān)要在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，與有關(guān)部門密切配合，通過體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新，重點(diǎn)解決好如下五個方面的問題:
（一）解決好流動人口服務(wù)管理問題
要按照公平對待、服務(wù)至上、合理引導(dǎo)、完善管理的原則，把流動人口服務(wù)管理納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，特別要結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學(xué)等問題，探索流動人口服務(wù)管理新模式，提升流動人口服務(wù)管理水平。對于社會管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題。不能采取簡單粗暴的一罰了之、一關(guān)了之、一禁了之的做法加以處理，而應(yīng)當(dāng)以人為本、關(guān)注民生，在法治原則下妥善處理。
（二）解決好特殊人群幫教管理問題
預(yù)防打砸搶燒違法犯罪事件，預(yù)防個人極端事件，預(yù)防黑惡勢力犯罪，都須要抓住特殊人群幫教管理這個關(guān)鍵。要建立銜接機(jī)制，落實(shí)安置政策，加強(qiáng)日常管理，幫助刑釋解教人員更好地融入社會。對社會閑散青少年，要妥善解決就學(xué)、職業(yè)培訓(xùn)問題。
（三）解決好社會治安重點(diǎn)地區(qū)綜合治理問題
要以城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部為重點(diǎn)，整治先行、服務(wù)到位、管理落實(shí)，把這些地方納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善生活環(huán)境，健全基層組織，延伸公共服務(wù)，使其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境改善、安全和諧的地方。
（四）解決好對社會組織的管理、支持與合作問題
在當(dāng)前的國際國內(nèi)環(huán)境下，社會組織(包括NGO、NPO)在國家的發(fā)展與建設(shè)中可以成為一支非常重要的積極力量，但如果缺乏有效監(jiān)管，也可能會帶來某些負(fù)面效應(yīng)，成為消極因素;同時，社會組織的健康發(fā)展和有效運(yùn)行，也需要政府和民眾的充分理解和支持幫助，政府機(jī)關(guān)與社會組織應(yīng)有共同的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)成為伙伴。對社會組織的管理、支持與合作，要從健全和完善法律法規(guī)做起，做到依法準(zhǔn)入、依法管理、依法運(yùn)行。
（五）解決好互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)與管理問題
必須提高對互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識，互聯(lián)網(wǎng)不僅是新技術(shù)、新媒體，也是實(shí)現(xiàn)社會主義民主的新路徑、新平臺，更是新的意識形態(tài)陣地。只有認(rèn)識到這一點(diǎn)，才能更好地建設(shè)管理互聯(lián)網(wǎng)。要注重研究互聯(lián)網(wǎng)這種獨(dú)特的社會形態(tài)、虛擬環(huán)境，了解掌握其內(nèi)在規(guī)律和規(guī)則，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)管理，充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，并形成合力，從而實(shí)現(xiàn)有效管理、提供行政服務(wù)的目標(biāo)。特別是要認(rèn)真研究和充分利用法律手段，強(qiáng)化電信運(yùn)營企業(yè)、用戶等各方的法律責(zé)任和社會責(zé)任，依法保證互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展。從長遠(yuǎn)看，堵不是上策，需要注重疏導(dǎo)。
筆者認(rèn)為，在深入轉(zhuǎn)型發(fā)展的當(dāng)下，公民社會管理者還應(yīng)在以下方面作出探索努力:(1)探索城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)的社會管理創(chuàng)新的新思路、新載體、新方法[3];(2)政府機(jī)關(guān)要正確認(rèn)知和積極運(yùn)用柔性管理手段，有助于形成剛?cè)嵯酀?jì)的社會管理機(jī)制[4];(3)通過立法建制來進(jìn)一步豐富和規(guī)范社會管理的管理行為依據(jù)體系;(4)加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急管理的基層、基礎(chǔ)工作機(jī)制和培訓(xùn)、演練制度建設(shè);(5)按照黨的十七大報告的要求，積極有效推進(jìn)市民社會、社會共同體建設(shè);(6)在社會和基層自治進(jìn)程中，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨員群體的先鋒模范作用。
各級管理機(jī)關(guān)和管理者，各級政法機(jī)關(guān)和政法干警，一切社會有識之士，應(yīng)以高度的歷史使命感和政治責(zé)任感，扎實(shí)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，努力改善社會管理環(huán)境，大力提升社會管理水平，為探索出一條符合中國國情、具有中國特色的社會管理之路作出積極貢獻(xiàn)。這也是我國深化經(jīng)濟(jì)、政治和行政管理體制改革，推動行政民主化建設(shè)，發(fā)展新行政法制和新行政法學(xué)的題中應(yīng)有之義。
注釋:
[1] 蘇州市下屬的太倉市，2009年以來推動政社互動(由代表社會力量的村民委員會等基層群眾性自治組織，通過協(xié)議適當(dāng)承擔(dān)行政事務(wù)管理職責(zé))的改革嘗試，就有助于規(guī)范政府行政行為，增強(qiáng)社會自治功能，充分實(shí)現(xiàn)新型社會管理方式具有的動員、整合、調(diào)整、協(xié)調(diào)等多種社會功能，代表了基層政府治理的發(fā)展方向。消息來源:太倉法治政府網(wǎng)2010．07．12．20:36訪問。
[2] 浙江省樂清市政府機(jī)關(guān)曾巧立名目將拍賣不久的客運(yùn)三輪車的經(jīng)營牌照又一次收回，經(jīng)改換名目提高價格后再拍賣出去獲取巨資，這種公然不講誠信、豪奪民利的做法，引起廣泛的社會批評。相比之下，湖北省武漢市以“贖買政策”的方式收回“麻木”(正三輪客運(yùn)摩托車的別稱)的人性化做法，就受到社會各界的積極評價。
[3] 珠海市斗門區(qū)從2005年開始實(shí)行“十戶聯(lián)保”制度，效果顯著:保平安，保穩(wěn)定，保就業(yè)，保普法，保宣教，保禁賭禁毒，保群防群治，保計劃生育，等等。這是農(nóng)村的社會自治創(chuàng)新的一個積極實(shí)例。
[4] 這里所說的柔性行政管理方式包括:行政指導(dǎo)，行政合同，行政資助(扶助、補(bǔ)助)，政府采購，行政經(jīng)營，公共設(shè)施建設(shè)(開發(fā))與提供服務(wù)，以及在狹義行政指導(dǎo)范疇之外的非拘束性行政計劃和規(guī)劃。這是目前許多地方和行政領(lǐng)域(如工商、城管、公安等行政管理)正在積極探索的。