試論創(chuàng)建中國特色空中交通管理理論體系

　　【摘 要】本文提出了我國空管體制改革的思路,揭示空管體制改革的必然性與緊迫性,研究提出制度完善、運行順暢、技術先進、用戶滿意的中國特色空中交通管理體系,為創(chuàng)新發(fā)展中國特色空管理論提供指導。

　　【關鍵詞】中國特色 空中交通管理體系

　　一、我國現行空中交通管理體制的弊病

　　1.政令不統(tǒng)一

　　上級空管局對下級部門發(fā)布業(yè)務性管理指令,民航地區(qū)管理局向地區(qū)空管局發(fā)布行政性管理命令,因此總局空管局需要以行政手段推行一項行業(yè)管理標準時,必須通過民航地區(qū)管理局發(fā)布。

　　2.設施建設管理不統(tǒng)一

　　空管部門根據業(yè)務需求所作的建設規(guī)劃,項目安排在向上申報逐級審批的過程中,下級空管部門的信息分別通過行政和業(yè)務兩條渠道上報,使各個渠道所獲得的信息事實上不精確、不完整?？展懿块T所獲取的僅僅是一些業(yè)務統(tǒng)計信息,而某些對空管非常有價值的管理信息都不能直接地、及時地獲取。在管理體制不順,信息渠道不暢的情況下,各級空管部門既要對空管系統(tǒng)的安全運行負責,又要開展行業(yè)管理,這實在是有違科學決策、政令統(tǒng)一、責權利統(tǒng)一的管理原則。

　　3.投資管理不合理

　　國家對空管的投資,在實際操作過程中是通過行政管理主線實施的。對于民航建設基金的投資,空管部門只提出需求規(guī)劃和投資建議,并對已明確的投資項目的建設過程實施管理,而沒有投資決策權,也不承擔投資的風險責任。使得有些地方和部門領導沒有投資風險意識,對投資額很高的進口空管設備只重視購買,而不設法提高其利用率,造成投資效率十分低下。對己購置的空管設備,不注重管理和維護,致使許多空管設備的可靠性和使用壽命大為降低,造成國有資產的不必要浪費。

　　4.空管設施資源配置不合理

　　民航總局統(tǒng)收統(tǒng)配國際航班的航路收益,各個空中交通管制中心獨立統(tǒng)計結算國內航班的航路收益,因此各空中交通管制中心與負責管理維護航路設施的民航部門之間,存在著航路費收益的分配問題。并且,航路設施的產權采用自然歸屬的方式劃歸原來負責管理維護的部門。維護管理部門對于航路設施未能投入足夠的人力、物力、財力去保證維護質量和運行可靠性,嚴重影響了精密設備的使用壽命和運行狀況。

　　5.空域劃分不合理, 航路設置未體現經濟性原則, 空域利用率低

　　由于大量公布及未公布的危險區(qū)、限制區(qū), 不僅現有民航航路多曲折設置, 不符合“盡可能減少飛行里程”的航路設置規(guī)范, 而且新辟航路困難,造成少數航路容納不合理的高飛行流量。

　　6.軍、民航飛行隔離方法原始

　　當軍航特殊任務飛行時,軍航指定的協(xié)商方案多為空域隔離, 由于軍事飛行的突發(fā)性,民航避讓的初期必然產生混亂, 后期由于空域使用限制往往必須進行流量控制。并且, 目前我國軍、民航飛行間隔標準不同, 造成空域大面積的浪費。

　　二、中國特色空管理論體系框架

　　1.中國特色空管體系的定位

　　空中交通管理是建設我國現代化綜合交通運輸體系的重要環(huán)節(jié),是民用航空安全、高效和公平運行的基礎。在我國的綜合交通運輸體系中,空中交通運輸方式是國家交通運輸體系的重要組成部分,隨著經濟社會的持續(xù)發(fā)展,民航在國家交通運輸體系中的比重將持續(xù)增大,成為長途旅客和高端貨物運輸的主要方式。“民航發(fā)展的瓶頸在空管”,我國民航在空管領域投資、建設和行業(yè)管理水平的落后是制約我國民用航空可持續(xù)、快速發(fā)展的主要障礙,中國特色空管系統(tǒng)開發(fā)建設是提升民航基礎性運行體系的關鍵舉措,可以成為我國交通運輸現代化的核心工程之一。

　　2.中國特色空管體系的框架

　　(1)改變以往的“兩條主線,三級管理”的管理體制為直線制管理體制。直線制空管體制改變了業(yè)務部門必須通過上級行政主管局對下級業(yè)務部門實施管理的現狀,形成了政事分開、運行一體化。民航局空管局、地區(qū)空管局的空管行業(yè)管理職能與運行職能實行分離,行業(yè)職能交由總局和地區(qū)管理局行使;民航局空管局和地區(qū)空管局行使業(yè)務管理與運行職能,實行垂直管理,實現一體化運行。實現行政管理和業(yè)務管理的統(tǒng)一。

　　(2)在空中交通管理的責任區(qū)域設置管理機構。這種管理體制突破了以往計劃經濟模式下以行政管理為紐帶的條塊分割的管理格局,有利于各級空管部門根據總局的統(tǒng)一部署,結合自身空管轄區(qū)的實際業(yè)務需求制定發(fā)展目標,有效地改變過去那種只注重機場飛行區(qū)設施建設,忽視航路設施建設的狀況,有利于航路設施的合理配置和完善。

　　(3)以國家重大技術專項和列入國家中長期規(guī)劃等形式確立中國特色空管體系技術平臺建設的目標與方向,尋求國家支持、國民關注,集中國家各方面資源獲得技術突破。

　　(4)從機制上建立跨行業(yè)的協(xié)作平臺以及行業(yè)間的戰(zhàn)略合作關系,從建立系統(tǒng)性能需求(目標)、完善技術政策、調動行業(yè)外可用科技資源等方面開創(chuàng)民航技術開發(fā)的新模式,開創(chuàng)民航寬闊的發(fā)展格局。

　　三、構建中國特色空管理論體系的政策建議

　　1.軍民空管制區(qū)域應盡可能一致

　　從國家空域資源的整體考慮,科學、統(tǒng)一地劃分管制區(qū),達到軍民空管制區(qū)盡可能的一致,這是提高空域利用率,利于軍民航相互協(xié)調的有效辦法。

　　2.合理改造航路(航線)結構

　　我國航路(航線)結構,是隨著民用航空運輸的需要逐步發(fā)展形成的,其走向受到軍用機場訓練空域的限制,轉彎較多,航班飛行不夠經濟。近些年,對北京、廣州、上海等繁忙地區(qū)的進離場航線進行了調整優(yōu)化,收到了良好的安全效益和經濟效益。規(guī)劃、修改航路(航線)要著眼于國家的經濟效益,實行整體規(guī)劃,使城市間的航程盡可能縮短。

　　3.建立統(tǒng)一的全國流量管理系統(tǒng)

　　實行總局和地區(qū)兩級流量管理體制,在民航總局建立全國流量管理中心,統(tǒng)一實施全國的飛行流量管理工作;在各地區(qū)建立流量管理機構或席位,根據全國流量管理中心的要求實施對區(qū)內的飛行流量管理工作。各類飛行計劃的審批、飛行流量的安排、航路空域的靈活使用以及飛行沖突的臨時調整,都將通過統(tǒng)一的流量管理系統(tǒng)來實現。統(tǒng)一的全國流量管理系統(tǒng),將為實現集中統(tǒng)一、安全高效的空管運行目標發(fā)揮巨大的作用。

　　4.改進管制方式

　　加強空管基礎設施的建設力度,通過改變現行的程序管制方式,實現自動化的雷達管制,在保證飛行安全的前提下,加大飛行流量。

　　5.在空域管理上要靈活

　　在軍用機場訓練空域沒有活動時,應允許民用飛機使用,以提高空域的利用率。在空域的管理上,國家政策及軍民航的協(xié)調是非常重要的。