一、中國的民族政策及其成就
　　1949年中華人民共和國成立以來，面對中國56個民族長期共存且發(fā)展極不平衡，少數(shù)民族的經(jīng)濟社會發(fā)展比漢族相對滯后的實際情況，中國政府逐步制定了一整套解決中國民族問題的政策體系，其主要內(nèi)容如下：
　?。ㄒ唬┟褡迤降日摺闹腥A人民共和國建立的第一天起，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中就明確規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)各民族一律平等”，“禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結(jié)的行為”。1954年中華人民共和國的第一部《憲法》規(guī)定了相同的內(nèi)容?，F(xiàn)在實施的1982年制定的《憲法》第四條規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等”，“禁止對任何民族的歧視壓迫”。為保證各民族一律平等落到實處，有關(guān)法律和政策又具體規(guī)定每個民族不分大小，都以平等的地位參加國家大事和各級地方事務(wù)的管理；全體公民不分民族、種族和宗教信仰，都同樣地享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；各民族的公民在法律面前一律平等；各民族享有同等的就業(yè)權(quán)利，都有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由等等。
　?。ǘ┟褡鍒F結(jié)政策。1951年5月，中央人民政府政務(wù)院頒布專門法令，廢止歷史遺留下來的種種帶有歧視和侮辱少數(shù)民族性質(zhì)的稱謂、地名、碑碣和匾聯(lián)等。其后頒布的《憲法》規(guī)定：“國家維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系”，“禁止破壞民族團結(jié)和制造民族分裂的行為”。1984年頒布的《民族區(qū)域自治法》，也有類似論述。
　?。ㄈ┟褡鍏^(qū)域自治政策。所謂民族區(qū)域自治政策，就是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，國家充分尊重和保障各民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的政治制度。早在1947年，中國共產(chǎn)黨就建立了省一級的內(nèi)蒙古自治區(qū)。1952年，中央人民政府頒布施行《民族區(qū)域自治實施綱要》，1954年和1982年的《中華人民共和國憲法》進一步完善了民族區(qū)域自治制度，1984年頒布實施并于2001年修訂的《民族區(qū)域自治法》，為民族區(qū)域自治制度化、法律化奠定了基礎(chǔ)。由于這一制度既充分保證了國家在大政方針上的集中統(tǒng)一，又充分保證了各民族當家作主的權(quán)利，因而是解決中國民族問題的最佳政治制度。
　?。ㄋ模└髅褡骞餐l(fā)展，共同繁榮的政策。中國政府解決民族問題的系列政策中，民族之間的平等團結(jié)是解決民族問題的根本原則，各民族共同發(fā)展、共同繁榮是解決民族問題的目標，而民族區(qū)域自治則是實現(xiàn)上述原則和目標的基本制度保障。而各民族共同發(fā)展、共同繁榮的大政策又包含以下一系列具體政策。
　　1.幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展的政策。鑒于民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的實際情況，《憲法》規(guī)定：“ 國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》和《民族鄉(xiāng)工作條例》，也對此作了政策和法律上的相關(guān)規(guī)定。
　　2.尊重和發(fā)展少數(shù)民族語言文字的政策。《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定：“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”，“民族自治地方的自治機關(guān)保障本地方各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”。為此，全國和有關(guān)少數(shù)民族地區(qū)建立了少數(shù)民族語言文字的工作機構(gòu)和研究機構(gòu)，在民族地區(qū)推行民族語文教學、民族語文出版和民族語言廣播，并用民族語文執(zhí)行公務(wù)等。
　　3.尊重少數(shù)民族風俗習慣的政策?！稇椃ā芬?guī)定：“各民族都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》也有類似規(guī)定。為了保證這些法律的貫徹落實，《刑法》還規(guī)定，對侵犯少數(shù)民族風俗習慣情節(jié)嚴重的，要追究刑事責任。
　　4.宗教信仰自由的政策?！稇椃ā芬?guī)定：“中華人民共和國公民有宗教信仰自由”，任何侵犯他人合法宗教信仰自由的行為都將受到嚴厲制裁。
　　為推動各民族盡快走上共同發(fā)展、共同繁榮的道路，國家還在財政、稅收、金融、貿(mào)易、資源開發(fā)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及民族干部的培養(yǎng)等方面，采取了一系列具體的特殊優(yōu)惠政策幫助少數(shù)民族加快發(fā)展。例如云南省，從建國到1997年，中央和省級人民政府制定的幫助少數(shù)民族發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策就達144項，其中，僅財政優(yōu)惠政策和民族貿(mào)易優(yōu)惠政策就有下列多項（參見表1和表2）。
　　　　表1　少數(shù)民族地區(qū)財政優(yōu)惠政策
序號　　　　政策　　　　　　　　　　　　　起止時間
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?。辏?br/>1　　　國家對云南專設(shè)直接過渡經(jīng)費　　　　　1956～1964
2　　　國家設(shè)置少數(shù)民族地區(qū)補助費　　　　　1955至今
　　　國家規(guī)定民族自治地方的預(yù)備費高于一
3　　　般地區(qū)　　　　　　　　　　　　　　　1964至今
　　　國家規(guī)定民族自治地方另加百分之五的
4　　　機動金　　　　　　　　　　　　　　　1964至今
5　　　國家規(guī)定對邊疆干部生活實行補貼　　　建國初期
6　　　國家規(guī)定民族自治地方財政超收分成收
　　　入留用　　　　　　　　　　　　　　　1964～1985
7　　　國家對云南給予自治區(qū)財政體制照顧　　1964～1994
8　　　國家對邊疆民族地區(qū)設(shè)置補助?？睢　　?972～1975
　　　中央對民族自治區(qū)的補助數(shù)額每年遞增
9　　　百分之十　　　　　　　　　　　　　　　1980～1988
10　　云南省對民族地區(qū)實行一次性財政補貼　　1986至今
11　　國家設(shè)立邊境建設(shè)事業(yè)補助費　　　　　　1977至今
12　　國家設(shè)立支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金　　　　1980至今
13　　國家對貧困地區(qū)棉布提價實行補貼　　　　1983～1985
　　　云南省地方經(jīng)濟發(fā)展基金對民族地區(qū)投
14　　放借款優(yōu)先　　　　　　　　　　　　　　1986至今

　　
　　在這一整套民族政策體系的作用下，中國政府走出了一條具有中國特色的解決民族問題的成功道路，推動少數(shù)民族和民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展并取得了巨大成就。仍以云南為例：
　　　　表2　民族地區(qū)貿(mào)易優(yōu)惠政策
序號　　　政策　　　　　　　　　　　　　　　　　起止時間
1　　國家對民族貿(mào)易企業(yè)實行價格補貼　　　　　　1950～1970
2　　國家允許民族貿(mào)易企業(yè)利潤留成　　　　　　　1951～1983
3　　國家對民族貿(mào)易企業(yè)實行資金拔補　　　　　　1952～1983
4　　國家對民族用品生產(chǎn)定點企業(yè)減免稅　　　　　1991～1994
　　　國家對民貿(mào)茶葉生產(chǎn)加工定點企業(yè)信貸
5　　貼息　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1991至今
　　　國家對邊境小額貿(mào)易實行“自找貨源、
6　　自找銷路、自行談判、自行平衡、自負　　　　1984～1995
　　　盈虧”的優(yōu)惠政策
7　　國家對邊境貿(mào)易實行稅收優(yōu)惠政策　　　　　　1991～1995
8　　國家對少數(shù)民族地區(qū)實行外匯補助　　　　　　1991～1995
9　　國家對12大類162個品種的邊貿(mào)進口商品　　　　1992～1995
　　　免稅及減稅
10　　國家對云南中緬邊境小額貿(mào)易貨物的稅
　　　收給予優(yōu)惠　　　　　　　　　　　　　　　　　1994至今

　　
　　（資料來源：根據(jù)《民族工作》1997年第6、7、8期刊載的《云南民族地區(qū)特殊政策演變情況綜述》一文提供的資料整理列表而成）
　　在政治方面，云南自建國后已先后建立了8個自治州、29個民族自治縣和197個民族鄉(xiāng)，民族自治地方面積占全省國土總面積的70%。民族自治地方的州長、縣長均由實行自治的民族的公民擔任；民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長亦由建立民族鄉(xiāng)的民族的公民擔任。1999年底，全省少數(shù)民族干部已有26.7萬人，占全省干部總數(shù)的25.6%。
　　在經(jīng)濟方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速發(fā)展；二是經(jīng)濟實力顯著增強。1999年，云南民族自治地方國內(nèi)生產(chǎn)總值達561.71億元，發(fā)展速度高于全省平均水平；三是人民生活不斷改善，1999年農(nóng)民人均純收入1249元。
　　在社會方面，民族自治地方的教育、科技事業(yè)有了較大發(fā)展。民族地區(qū)教育已基本建立寄宿半寄宿制學校、民族中小學、民族中等專業(yè)學校、民族干部學校、民族學院等相互銜接的完備的教育體系。1999 年全省少數(shù)民族適齡兒童入學率達98%，少數(shù)民族在校生達232.15萬人，占全省在校生總數(shù)的34.35%。8個自治州和29個自治縣都建立了專門的科研機構(gòu)和科學技術(shù)協(xié)會，少數(shù)民族各類專業(yè)技術(shù)人員有近14萬人，各種實用科技得到了有效推廣。

在民族文化方面，各民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化得到繼承和發(fā)展。全省有 22個少數(shù)民族使用26種語言，14個少數(shù)民族使用22種文字，有1000多所學校進行民漢雙語文教學。各民族的宗教信仰自由和風俗習慣受到尊重與保護，到1996年5月，全省佛教、道教、伊斯蘭教、____和天主教等五大宗教活動場所共有4789所（處），基本滿足了信教群眾正常的宗教生活的需要。民族醫(yī)藥、民族藝術(shù)和民族傳統(tǒng)體育活動也得到了正常的發(fā)展。
　　總之，中國政府根據(jù)中國國情制定的一整套民族政策以及這套政策的貫徹落實，確保了中國各少數(shù)民族的發(fā)展和民族地區(qū)50多年的穩(wěn)定。
　　　　二、中國的民族政策面臨的挑戰(zhàn)與對策
　　中華人民共和國成立后實行的是中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制。在這種體制下，民族地區(qū)的發(fā)展在區(qū)域分工、固定資產(chǎn)投資、資源配置和生產(chǎn)要素組合、經(jīng)濟發(fā)展的速度和效益等方面，受到計劃的束縛和制約，民族地區(qū)的發(fā)展受到一定阻礙；但是國家又依靠中央權(quán)威，動用政府行政和計劃手段，制定了一系列幫助少數(shù)民族發(fā)展的優(yōu)惠政策，從另一個方面促進了民族地區(qū)的發(fā)展。 1978年改革開放后，經(jīng)過20多年的努力，市場經(jīng)濟體制的基本框架已經(jīng)建立。中國加入WTO后，意味著中國的市場經(jīng)濟體制將與世界全面接軌，這就解除了對民族地區(qū)加速發(fā)展的體制束縛；但是市場經(jīng)濟體制改革和中國加入WTO，也給以往靠中央權(quán)威，動用政府行政和計劃手段建立起來的一整套民族優(yōu)惠政策的落實帶來了挑戰(zhàn)和困難，從另外一個方面制約了民族地區(qū)的發(fā)展。從長遠看，這種挑戰(zhàn)主要集中表現(xiàn)在以下兩個方面：
　　（一）許多民族優(yōu)惠政策特別是經(jīng)濟優(yōu)惠政策自行中止或功能減弱。
　　據(jù)統(tǒng)計分析，建國以來中央和云南省政府制定的144項民族特殊優(yōu)惠政策，到1995年，能繼續(xù)執(zhí)行的只有50%左右，另外50%的優(yōu)惠政策已經(jīng)停止或難以執(zhí)行，而在繼續(xù)執(zhí)行的政策的功能也大大減弱了。[1]特別是其中的經(jīng)濟政策，自行中止執(zhí)行的更多。如前文表1、表2所列的24項優(yōu)惠政策，至今仍在繼續(xù)執(zhí)行的只有9 項。造成這種狀況的一個重要原因，就是這些用行政和計劃手段建立起來的優(yōu)惠政策，在某種程度上是不符合市場經(jīng)濟要求的。以著名的“民族貿(mào)易三照顧”政策為例，所謂“民貿(mào)三照顧”政策，就是國家按照促進民族地區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)思想，“在貿(mào)易上實行等價交換，但是有時還要有意識地準備賠錢”[2](P167)的原則，允許經(jīng)營民族貿(mào)易的國營企業(yè)經(jīng)營“賠錢”的買賣，而國家對這類企業(yè)則在自有資金、利潤留成和價格補貼等3個方面予以照顧，即民貿(mào)企業(yè)自有資金的80%由國家劃撥，其余20%向銀行貸款；民貿(mào)企業(yè)經(jīng)營獲得的利潤，全部留用或比一般企業(yè)留用比例高；民貿(mào)企業(yè)對收購邊疆民族地區(qū)的農(nóng)副土特產(chǎn)品可實行最低保護價，對供應(yīng)邊疆民族地區(qū)的外來工業(yè)品實行最高限價，由此而形成的虧損由國家補貼。這一政策對邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展帶來了極大的功效，保證了最邊遠、最偏僻的山區(qū)民族都能出售土特產(chǎn)品，也能吃上鹽巴、茶葉，點上煤油燈。但這一政策與市場經(jīng)濟規(guī)律卻是沖突的。其原因主要有自有資金和利潤留成照顧實際上是把民族地區(qū)貿(mào)易系統(tǒng)中的民貿(mào)企業(yè)與專業(yè)公司，以及民貿(mào)企業(yè)中享受照顧的國營企業(yè)與其他合作企業(yè)、個體商販置于不平等的競爭位置上，因而不符合市場經(jīng)濟公平競爭的原則；價格補貼中對工業(yè)品的最高限價和對農(nóng)副產(chǎn)品的最低保護價，則不符合市場經(jīng)濟根據(jù)供求關(guān)系自由定價的原則等等。由于這些優(yōu)惠政策不符合市場經(jīng)濟的要求，所以在市場取向改革不斷深化的過程中，盡管中央三令五申要繼續(xù)貫徹落實，如在1985年5 月24日，經(jīng)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的商業(yè)部《關(guān)于進一步發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)商業(yè)若干問題的報告》規(guī)定：對民貿(mào)三照顧的縣（旗）的商業(yè)（含供銷社）企業(yè)，繼續(xù)實行減稅、免稅；對少數(shù)主要工業(yè)品和農(nóng)牧土特產(chǎn)品繼續(xù)實行價格補貼；對自有流動資金不足的盡可能給予照顧；對民族貿(mào)易企業(yè)繼續(xù)給予低息貸款[3](P383)等等。然而事實上自1983年以后，這一政策便因難以貫徹而自行中止。
　?。ǘ┍Ｗo與發(fā)展民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的政策難以落實。
　　中國是一個由56個民族組成的大花園，云南則是全球僅存的民族文化多樣性最為富集的少數(shù)幾個地區(qū)之一。為了將各民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化傳承下去，早在建國初期，鄧小平在其著名的《關(guān)于西南少數(shù)民族問題》的講話中，就提出了消除民族隔閡、真正形成中華民族美好大家庭需要做好的三件工作。即要使少數(shù)民族相信，“ 在政治上，中國境內(nèi)各民族是真正平等的；在經(jīng)濟上，他們的生活會得到改善；在文化上也會得到提高。所謂文化，主要是指他們本民族的文化?！盵2](P162)這里，鄧小平把保護、發(fā)展和提高民族文化放到了與民族平等、經(jīng)濟發(fā)展同等重要的位置。其后中國的《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《文物保護法》都對保護與發(fā)展民族文化作了專門規(guī)定，云南省還于2000年頒布實施了《云南省民族民間文化保護條例》。
　　然而，隨著現(xiàn)代化進程和社會轉(zhuǎn)型速度的加快，云南各少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化正面臨著前所未有的沖擊。以經(jīng)濟建設(shè)為中心的現(xiàn)代化進程和以建立市場經(jīng)濟體制為核心的社會轉(zhuǎn)型，驅(qū)動著各民族為獲取更多的物質(zhì)利益而奮斗。由于經(jīng)濟社會發(fā)展長期滯后，一些民族，特別是弱小民族逐漸對自己的文化喪失了信心，出現(xiàn)了盲目摹仿其它生活方式的傾向，致使民族服飾、語言、傳統(tǒng)民居、歌舞藝術(shù)、禮儀習俗以及生態(tài)文化等，都出現(xiàn)了流失加劇的危機。在奔現(xiàn)代化的急切心情驅(qū)使下，傳統(tǒng)的價值觀和生活方式對青年一代失去了吸引力。在對外來文化和本民族傳統(tǒng)文化的雙重認同矛盾之間，很多人選擇了前者，從而形成了民族文化自我認同的危機。兩個危機交織在一起，就有可能使少數(shù)民族經(jīng)數(shù)千年歷史發(fā)展積淀下來的珍貴民族文化遺產(chǎn)，在20～30年或更長一段時期內(nèi)大部消失。面對這兩個危機，中國的民族文化保護與發(fā)展政策因過于籠統(tǒng)，實際上很難有效發(fā)揮遏制民族文化流失的實際作用。
　　應(yīng)該說，中國政府制定的民族平等、民族團結(jié)、民族區(qū)域自治和各民族共同發(fā)展、共同繁榮的民族政策，從總體上講，無論是在計劃經(jīng)濟條件下還是在市場經(jīng)濟條件下都是正確的，只是其中的許多具體政策，在市場經(jīng)濟條件下其可行性大大降低了。而一些與市場經(jīng)濟規(guī)律有沖突的具體政策，則應(yīng)明令取消而代之以新的政策。針對市場經(jīng)濟體制框架基本建立和中國加入WTO后民族政策落實和民族自身發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，中國政府既不能重走老路完全動用行政手段來解決，也不能放任不管，“如果我們放任各民族在不同的起點上自由競爭，結(jié)果是可以預(yù)見的，那就是水平較低的民族走上淘汰滅亡的道路?！盵2](P162)可行的辦法是把計劃和市場兩種調(diào)節(jié)手段有機地結(jié)合起來，把政府的宏觀調(diào)控、政策倡導(dǎo)與企業(yè)和農(nóng)戶家庭的獨立自主運作有機地結(jié)合起來，構(gòu)建與市場經(jīng)濟體制和WTO規(guī)則相適應(yīng)，又有利于幫助少數(shù)民族發(fā)展的新的具體政策體系。這是一項浩大的工程和艱巨的工作，需要進行多學科、多部門的聯(lián)合攻關(guān)才能完成。針對前文分析的民族經(jīng)濟發(fā)展和民族文化的保護與發(fā)展問題，這里提出兩點初步的政策建議。
　　第一，民族經(jīng)濟發(fā)展政策建議。就區(qū)域政策而言，總的要求是在市場經(jīng)濟體制框架下實現(xiàn)計劃與市場優(yōu)勢互補，國家既要放手讓民族地區(qū)充分利用市場機制來解放生產(chǎn)力，又要適當利用計劃手段來繼續(xù)幫助和扶持民族地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)力。
　　就產(chǎn)業(yè)政策而言，計劃與市場相結(jié)合的范圍、程度和形式應(yīng)根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特點而有所差異。初步設(shè)想可大體劃分為三種形式：一是對能源、交通、水利、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和重大工業(yè)項目的布局，仍應(yīng)堅持計劃調(diào)節(jié)和國家扶持為主，為民族地區(qū)創(chuàng)造參與市場競爭的條件；二是對民族地區(qū)生產(chǎn)的原材料、初級產(chǎn)品和農(nóng)副土特產(chǎn)品，應(yīng)以市場調(diào)節(jié)為主，計劃調(diào)節(jié)為輔。計劃手段主要起宏觀指導(dǎo)作用，如信息和市場指導(dǎo)等，但對某些關(guān)系重大的產(chǎn)品應(yīng)建立儲備制度并制定最低保護價；三是對輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)則完全放開讓市場自由調(diào)節(jié)。
　　二是民族文化保護與發(fā)展政策建議。與民族經(jīng)濟政策的具體和詳盡相比，中國政府關(guān)于民族文化保護與發(fā)展的政策就顯得過于籠統(tǒng)和簡單了。因此，如果說民族經(jīng)濟政策難以落實的主要原因，是體制轉(zhuǎn)軌后諸多具體政策自行中止和失效的話，那么民族傳統(tǒng)文化保護與發(fā)展政策難以落實的主要原因，則是缺乏具有強制規(guī)定性的具體政策。
　　所以關(guān)于民族文化保護與發(fā)展政策的第一個建議，就是國家要像制定民族經(jīng)濟政策一樣，制定一系列具有強制規(guī)定性的具體的民族文化保護與發(fā)展政策。在這方面，云南省已經(jīng)開了一個好頭，在全國率先專門為民族傳統(tǒng)文化保護立了法，全國人大會也應(yīng)抓緊制定一個《中華人民共和國民族民間文化保護法》，這樣，就能把民族文化保護與發(fā)展提升到國家意志的層面加以強制執(zhí)行。關(guān)于民族文化保護與發(fā)展政策的第二個建議，就是政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。如果說經(jīng)濟發(fā)展在市場經(jīng)濟條件和WTO規(guī)則下政府對經(jīng)濟發(fā)展更多地只是發(fā)揮市場調(diào)控作用的話，那在同樣的背景下，在民族傳統(tǒng)文化加速流失的危機面前，政府恰恰應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。只有在政府強有力的倡導(dǎo)、支持和保護下，才能喚醒全社會保護與發(fā)展民族傳統(tǒng)文化的意識，才能扭轉(zhuǎn)民族傳統(tǒng)文化面臨的頹勢，也才能最終實現(xiàn)各民族的共同繁榮。
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