在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化的進(jìn)程中，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府行為的要求，我國(guó)的財(cái)政理論、財(cái)政實(shí)踐和財(cái)政管理體制一直處在一個(gè)重新認(rèn)識(shí)和不斷調(diào)整的變化過(guò)程中，這必然會(huì)造成某些政府行為由于缺乏規(guī)范性的制度約束而出現(xiàn)隨意性。特別是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由集中命令決策方式向分散自主決策方式轉(zhuǎn)化的總體趨勢(shì)誘導(dǎo)下，許多政府機(jī)構(gòu)似乎覺(jué)得自己也可以像非政府市場(chǎng)主體一樣去自由地追逐利益，其中過(guò)多過(guò)濫的政府收費(fèi)就是一個(gè)典型的例子。由于目前這種收費(fèi)已嚴(yán)重地侵害了眾多社會(huì)成員的利益，人們對(duì)此深惡痛絕，進(jìn)而認(rèn)為一切政府收費(fèi)都是不合理的，應(yīng)該全部被取消%或全部實(shí)行費(fèi)改稅&。然而，這種看法并不足取。實(shí)際上，稅收和政府收費(fèi)都是政府獲取財(cái)政收入的形式，由于它們各自在收入過(guò)程中所具有的不同性質(zhì)和特點(diǎn)，因而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下它們是各有其特殊作用的，是不能夠相互替代和相互混淆的。

　　 一、稅收與政府收費(fèi)的不同性質(zhì)與特點(diǎn)

　　稅收是政府憑借政治權(quán)力以無(wú)償和強(qiáng)制的方式取得的一種收入。由于政府在稅種的設(shè)計(jì)上可以對(duì)課稅主體、課稅客體以及課征程度等稅收要素進(jìn)行不同的選擇和搭配，因而使得稅收的內(nèi)容豐富多彩，稅收制度也日趨復(fù)雜。政府收費(fèi)是指政府公共部門中的一些行政單位和事業(yè)單位在向社會(huì)提供管理服務(wù)或事業(yè)服務(wù)時(shí)，以管理者或供應(yīng)者的身份向被管理對(duì)象或服務(wù)的消費(fèi)者收取的費(fèi)用。稅收與政府收費(fèi)雖然都是政府獲取財(cái)政收入的方式，但它們卻具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)。

　　 首先從稅收的性質(zhì)和特點(diǎn)來(lái)看：

　　 1．收稅機(jī)構(gòu)的集中性。由于稅收是對(duì)社會(huì)成員的一種強(qiáng)制的征收，因而課稅權(quán)力只能由作為社會(huì)公共權(quán)力代表的政府來(lái)享有。政府為了合法而有效地去行使這一權(quán)力，就必然要建立集中性的稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一收稅并處理相關(guān)的稅務(wù)問(wèn)題。稅務(wù)機(jī)構(gòu)只是政府課稅權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它所收取的稅收是一種集中性的財(cái)政收入，是必須交入國(guó)庫(kù)由政府進(jìn)行統(tǒng)一安排的

　　公共資源，因此稅收收入的多少與稅務(wù)部門的利益是不相關(guān)的。

　　2．收稅機(jī)制的無(wú)償性。稅收從其征收的過(guò)程來(lái)看完全是一種單方面的價(jià)值轉(zhuǎn)移過(guò)程，納稅人的交納是沒(méi)有任何東西作為回報(bào)的。在決定向什么人課稅；向什么東西課稅和課多少稅時(shí)，政府通常不用去考慮特定的納稅人在今后的公共支出中可能獲得的受益程度因此收稅是將公共服務(wù)的消費(fèi)與費(fèi)用的交納相分離的。

　　3．征收程度的固定性。正因?yàn)槎愂帐钦畬?duì)社會(huì)成員的一種強(qiáng)制無(wú)償?shù)恼魇?，為了防止這種權(quán)力的濫用，必然要求通過(guò)立法的方式對(duì)政府征稅的程度進(jìn)行約束。因此政府征收的每一個(gè)稅種都必須對(duì)納稅人、課稅對(duì)象和征收程度以及征收方式進(jìn)行明確的規(guī)定并經(jīng)由立法機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)以形成規(guī)范化固定化的稅法。這樣，盡管各國(guó)的稅制都很復(fù)雜，但其征收的程度卻是十分明確和固定的，稅收的征納雙方都是十分清楚的并且是不可以隨意改變的。

　　其次，從政府收費(fèi)的性質(zhì)和特點(diǎn)來(lái)看：

　　1．收費(fèi)主體的分散性。政府收費(fèi)的主體是政府下屬的各行政單位和事業(yè)單位，收費(fèi)的依據(jù)是這些單位的具體管理職能和服務(wù)內(nèi)容。這就使得政府收費(fèi)的收取主體具有分散性的特點(diǎn)。如果在管理上又直接將其作為收費(fèi)單位的支出補(bǔ)償，則這類收入就會(huì)首先表現(xiàn)為各收費(fèi)單位的收入，而與收費(fèi)主體的利益直接相關(guān)，收費(fèi)越多單位可支配的資金也越多。

　　2．收費(fèi)機(jī)制的有償性（交易性 ） 。政府向什么人收費(fèi)，這主要同社會(huì)成員對(duì)政府提供的相關(guān)服務(wù)的需求相關(guān)。比如，當(dāng)教育要收費(fèi)時(shí)，則只有那些愿意接受教育的人會(huì)為此付費(fèi)。這種以社會(huì)成員個(gè)人對(duì)政府服務(wù)需求選擇為前提的收費(fèi)，使收費(fèi)帶有很強(qiáng)的交易性和

　　有償性。這同稅收的強(qiáng)制性和無(wú)償性是不同的，也是同稅收將人們對(duì)公共品的消費(fèi)和對(duì)公共品的付費(fèi)相分離的收入——— 支出機(jī)制完全不同的。行政管理性收費(fèi)雖然帶有強(qiáng)制性，但它仍然直接與交費(fèi)者的行為選擇相關(guān)。比如，要想進(jìn)入特許行業(yè)就要交納特許費(fèi)，違反了某種法規(guī)就要為此付出代價(jià)%交納罰款&。專項(xiàng)收費(fèi)雖然將受益的時(shí)間與交費(fèi)的時(shí)間相分離，但無(wú)論從付費(fèi)的主體來(lái)看，還是從分擔(dān)費(fèi)用的程度來(lái)看都是直接與其今后的消費(fèi)相聯(lián)系的。因此，可以說(shuō)政府收費(fèi)更多地體現(xiàn)的是財(cái)政收入分擔(dān)的受益原則。

　　3．收費(fèi)訂價(jià)的壟斷性。由于政府的行政管理機(jī)構(gòu)和事業(yè)服務(wù)單位都具有相當(dāng)?shù)膲艛嘈?，特別是行政管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)而言基本上是獨(dú)一無(wú)二的。這樣，政府的行政事業(yè)服務(wù)對(duì)社會(huì)而言就必然具有壟斷性特征其收費(fèi)的訂價(jià)通常是沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的，是由政府部門單方面來(lái)確定的，消費(fèi)者對(duì)于政府收費(fèi)的價(jià)格也沒(méi)有選擇余地。

　　 正是由于稅收與政府收費(fèi)的不同特點(diǎn)因而決定了它們各自在一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的不同作用和影響。

　　 二、稅收與政府收費(fèi)的不同作用與影響

　　 （一） 稅收的作用和影響

　　1.為公共支出籌資。公共支出主要是指由政府的行政管理部門、國(guó)防安全部門和公共事業(yè)部門在履行各自的職責(zé)時(shí)所耗費(fèi)的開(kāi)支。首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府行政管理職能%包括國(guó)防和外交&涉及的范圍雖然十分廣泛，但歸根到底都是為了建立規(guī)范而公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和安定而公正的社會(huì)環(huán)境。因此，政府為管理而建立的各種行政部門，無(wú)論從理論上講還是從政策選擇來(lái)看都應(yīng)具備充分的社會(huì)性和公正性，其管理提供的服務(wù)應(yīng)被作為純公共品的方式向社會(huì)供應(yīng)。也就是說(shuō)，行政管理性服務(wù)對(duì)每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)是完全平等的，而決不能以人們的支付能力大小為轉(zhuǎn)移。由此可知，政府的行政管理機(jī)構(gòu)是決不能以收費(fèi)方式來(lái)籌集資金的，其資金來(lái)源只能是強(qiáng)制、無(wú)償和集中征收的稅收。其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府提供事業(yè)服務(wù)的原因主要是由于市場(chǎng)對(duì)某些領(lǐng)域供應(yīng)的不充分和無(wú)效率。一般來(lái)講，凡市場(chǎng)能夠充分有效供應(yīng)的都應(yīng)盡量讓市場(chǎng)來(lái)供應(yīng)，因此政府供應(yīng)的事業(yè)服務(wù)就主要集中在教育、衛(wèi)生、文化、科研、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。既然政府提供的事業(yè)服務(wù)多是按市場(chǎng)原則不能充分有效提供的，因此政府事業(yè)服務(wù)的提供方式顯然就只能是公共(免費(fèi))或半公共(部分免費(fèi))的。這也就決定了政府事業(yè)部門的絕大部分支出的補(bǔ)償也只能依靠稅收來(lái)籌資。

2．有利于政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政收入活動(dòng)的作用不僅僅表現(xiàn)在獲取收入上，它同樣可以被政府用于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和改善社會(huì)狀

　　況。而后一種作用的發(fā)揮則需要更多地運(yùn)用形式多樣

　　的稅收來(lái)實(shí)現(xiàn)，需要政府調(diào)節(jié)和改善的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題

　　越多，稅收的作用就越大。比如，調(diào)整國(guó)民收入初分配

　　所造成的收入分配差距；改善資源配置狀態(tài)以及穩(wěn)定

　　經(jīng)濟(jì)等等，稅收都有其獨(dú)特的作用。

　　3．有利于規(guī)范政府的收入行為?，F(xiàn)代稅收所特有的固定性特征，要求政府的稅收活動(dòng)必須置于法律的制約和公眾的監(jiān)督之下。如將稅收作為財(cái)政收入的主要形式就可以使得政府的收入行為變得更加規(guī)范和透明，從而減少政府財(cái)政收入活動(dòng)的隨意性。

　　正是由于稅收所具有的強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性特征和它對(duì)政府、社會(huì)經(jīng)濟(jì)所具有的重要作用和影響，使它必然成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府集中性財(cái)政收入的主要形式。當(dāng)然稅收這一財(cái)政收入形式也有它固有的缺陷，其最大的缺陷就是稅收過(guò)程所必然產(chǎn)生的福利與效率損失。首先是稅收這種將公共品消費(fèi)與公共支出的分擔(dān)相分離的收入機(jī)制所必然帶來(lái)的社會(huì)福利損失；其次是在政府為貫徹社會(huì)公平目標(biāo)而選擇量能負(fù)稅的征收方式時(shí)所增加的超額稅收負(fù)擔(dān)；最后是政府為了實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)的要求而使稅制日趨復(fù)雜時(shí)，又必然不斷增加征稅的成本。

　　 （二）政府收費(fèi)的作用與影響

　　1．進(jìn)行特殊的管理。首先，一個(gè)社會(huì)為了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常開(kāi)展，為了社會(huì)的安定和平，必須建立約束人們行為的各種制度法規(guī)。這些制度一經(jīng)確定就應(yīng)成為社會(huì)成員共同遵守的行為規(guī)范。因此當(dāng)某些社會(huì)成員不遵守這些規(guī)范時(shí)，政府的相關(guān)職能管理部門就必須對(duì)這些行為進(jìn)行管理和糾正，處以罰款就是經(jīng)常使用的行政管理手段之一。其次，政府為了保證某些行業(yè)的經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和最佳規(guī)模，也會(huì)通過(guò)行政管理的方法來(lái)限制經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量，控制經(jīng)營(yíng)者的質(zhì)量（特殊的技能需要）。這種限制最終會(huì)造成這類行業(yè)的超額利潤(rùn)，因此通過(guò)收取特許費(fèi)的方式可適應(yīng)這種管理的需要。

　　 2．抑制人們對(duì)政府供應(yīng)的某些半公共物品的過(guò)度消費(fèi)。任何一個(gè)國(guó)家的政府除了向社會(huì)供應(yīng)純公共品外，也都會(huì)向社會(huì)提供許多公共性并不充分的物品，如教育、醫(yī)療、圖書館、公路、橋梁等。當(dāng)政府完全以公共產(chǎn)品的方式向社會(huì)供應(yīng)這些物品時(shí)，這類物品常常會(huì)出現(xiàn)過(guò)度消費(fèi)的情況，其中公費(fèi)醫(yī)療中的醫(yī)藥品過(guò)度消費(fèi)就是最典型的例子。在這種情況下，可以通過(guò)收取使用費(fèi)的方式來(lái)抑制這類物品的過(guò)度消費(fèi)。

　　 3．增進(jìn)社會(huì)福利、降低籌資成本。正如前面所說(shuō)，在政府為社會(huì)提供的物品與服務(wù)中，有許多并不具備充分的公共品性質(zhì)。因而，人們對(duì)這些物品的需求就可以通過(guò)自愿付費(fèi)的方式表達(dá)出來(lái)，即：愿意付費(fèi)則表示其有消費(fèi)需求。因此，從理論上講，政府供應(yīng)的物品，凡能通過(guò)收費(fèi)來(lái)供應(yīng)的，采用收費(fèi)的方式是最能增進(jìn)社會(huì)福利的，因?yàn)樗鼘⑸鐣?huì)成員對(duì)政府服務(wù)的需求同他們對(duì)政府支出費(fèi)用的分擔(dān)聯(lián)系起來(lái)了，可以使政府供應(yīng)物品的效用最大化，使人們?cè)谫M(fèi)用分擔(dān)上的個(gè)人福利損失最小。同時(shí)由于收費(fèi)彌補(bǔ)單位支出的直接性也可以減少在稅收。支出機(jī)制下的管理過(guò)程和管理成本，因此，收費(fèi)方式對(duì)政府而言，也是一種成本較低的籌資方式。

　　正是由于政府收費(fèi)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有著上述幾個(gè)方面的正面效應(yīng)，因此各國(guó)財(cái)政收入中始終保持了政府收費(fèi)這種形式。然而，政府收費(fèi)除了能產(chǎn)生一定的正面效應(yīng)外，也會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)。這些負(fù)面效應(yīng)主要是由于政府收費(fèi)主體的分散性和訂價(jià)的壟斷性所造成的。由于政府收費(fèi)的主體不是專門從事收入活動(dòng)的稅務(wù)部門而是政府下屬的各行政事業(yè)單位，因此，收費(fèi)收入通常被表現(xiàn)為單位的收入。同時(shí)，政府出于提高管理效率的目的，又往往在管理上將這類收入交給收費(fèi)單位自收自支，這樣就必然造成收費(fèi)單位出于自身利益而增加收費(fèi)項(xiàng)目，隨意制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況。如果國(guó)家在財(cái)政資金供應(yīng)相對(duì)緊張而放松對(duì)單位收費(fèi)的管理，或是默許各政府單位以收費(fèi)來(lái)補(bǔ)充資金來(lái)源時(shí)，那么就不僅是那些在技術(shù)上可以收費(fèi)的機(jī)構(gòu)會(huì)向社會(huì)收費(fèi)，就是那些從理論上和政策上講都以公共產(chǎn)品方式向社會(huì)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，也會(huì)想方設(shè)法利用自己的行政權(quán)或壟斷權(quán)強(qiáng)制地去向社會(huì)收費(fèi)。這樣的收費(fèi)狀態(tài)必然會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。
【出處】原載于《四川財(cái)政》2001年第7期。