公共財政與稅制改革
湯教授的講話分為兩個部分：第一，關(guān)于公共財政的基本理論，包括公共財政的特征、市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政的陣容及其實(shí)行機(jī)制、公共財政框架完善以及稅收在公共財政中的地位等問題。第二，基于稅收在公共財政中的重要地位，當(dāng)前分布實(shí)施稅制改革應(yīng)當(dāng)注意的問題。
一、公共財政的相關(guān)問題
湯教授認(rèn)為盡管公共財政的相關(guān)內(nèi)容存在諸多方面爭議，但是總體看，公共財政具有其道理，個人贊同這個提法。
十六屆三中全會對于稅制改革和財政體制有特定的論述。該論述要求分步實(shí)習(xí)稅制改革，并具體提出了實(shí)施分步稅制改革的八項具體要求。十六屆三中全會對于財政體制改革的要求，包括完善分稅制的財政體制、國家預(yù)算、政府采購、國庫集中收付制度以及整個財政制度。
湯教授認(rèn)為，公共財政體制改革的原則，從理論上講，是以市場失效和社會經(jīng)濟(jì)全面、持續(xù)健康發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)。因此，只有那些市場不能有效配置資源的領(lǐng)域，政府和公共財政應(yīng)當(dāng)介入。由此，導(dǎo)出公共財政的介入領(lǐng)域范圍。
?。ㄒ唬┕藏斦奶卣骱蛻?yīng)當(dāng)介入的領(lǐng)域
公共財政的含義是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家和政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動新的機(jī)制和新的體制，是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的體制。公共財政的基本點(diǎn)包括：（1）彌補(bǔ)市場失靈的財政；（2）公共財政提供一視同仁的服務(wù)；（3）非營利性的財政；（4）法制化的財政。
公共財政涉足于公共領(lǐng)域。從一般的角度講，公共領(lǐng)域是市場失靈的領(lǐng)域，包括；（1）第一個層次：國家安全、公共秩序與法律、公共工程與支出、公共服務(wù)；（2）第二層次：經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動、信息不完善等；這兩個領(lǐng)域都是公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)介入的領(lǐng)域，也是公共財政應(yīng)當(dāng)涉足的領(lǐng)域。（3）從特殊的角度來看，應(yīng)當(dāng)聯(lián)系市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看。從市場發(fā)育的角度來看，發(fā)展中國家比發(fā)達(dá)國家需要介入的領(lǐng)域更多，某些私人資本在一些領(lǐng)域無法介入。由經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的市場失靈領(lǐng)域成為公共財政的第三層次。（4）我國特有的國情：地域廣闊、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡；公有制經(jīng)濟(jì)比重大，改制改組的難度較大，必須政府介入。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展國情構(gòu)成我國公共財政的第四個層次。（5）另外，按照十六屆三中全會的要求，我國的公共財政的范圍還涉及到宏觀調(diào)控領(lǐng)域。
?。ǘ┕藏斦穆毮芎蜋C(jī)制
財政的范圍由政府的只能決定，同時這兩者以一定條件下經(jīng)濟(jì)體制為前提。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能，包括政治、社會、文化教育和經(jīng)濟(jì)管理管理職能。基本職能直接配置資源和間接調(diào)控私人配置資源的能力。具體表現(xiàn)為，提高市場資源配置的能力、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的能力，維護(hù)公平的能力，拉攏經(jīng)濟(jì)體制的能力完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，完善經(jīng)濟(jì)體制的能力、法制的能力，對外宣傳的能力等八項。政府的這些職能規(guī)定著財政職能運(yùn)行的方向，規(guī)范著財政職能的范圍。十六屆三中全會對政府職能的暫行定位，反映在財政領(lǐng)域就是建立公共財政和公共服務(wù)性財政。財政職能包括，資源配置，收入公平分配職能和穩(wěn)定社會發(fā)展的職能。除了這些傳統(tǒng)職能之外，對應(yīng)政府的職能的轉(zhuǎn)換，財政職能也有了新的表現(xiàn)形式。
?。ㄈ┦袌鼋?jīng)濟(jì)條件下公共財政框架體系的構(gòu)建。
公共財政框架體系至少包括：進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度；構(gòu)建完善的政府采購制度；建立完善的國庫集中支付制度；進(jìn)一步完善票款分離、收支兩條線的支出管理制度；進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革；完善宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)機(jī)制；實(shí)行權(quán)責(zé)化的政府會計；建立政府管理信息制度。
關(guān)于稅收和公共財政關(guān)系有三種觀點(diǎn)。第一，建立和規(guī)范以稅收收入為主，以輔助化收入為輔的財政體系。稅收收入是基本內(nèi)容，制度化收費(fèi)處于輔助地位。采購成為新的金融工具。公共財政應(yīng)當(dāng)以稅收為主要的手段。因此，公共財政改革以稅制改革為基礎(chǔ)，其中稅費(fèi)改革是關(guān)鍵和難點(diǎn)。第二，在市場經(jīng)濟(jì)中，在總體上稅收制度應(yīng)當(dāng)保持較高中性，它對配置資源非常重要。保持稅收的中性要求依法治稅。稅收制度也成為財政制度的中心。第三，在公共財政下，政府收入來源于社會的公共收入。政府提供的是個人難以提供的公共服務(wù)，這種服務(wù)要求與之相對應(yīng)的無需償還的財政收入，即稅收。稅收成為公眾取得公共服務(wù)的對價。市場經(jīng)濟(jì)條件下，稅收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，還應(yīng)當(dāng)考慮公共財政和納稅人的權(quán)利之間的關(guān)系。公共財政的直接來源是公眾提供的稅金，因此公共財政應(yīng)當(dāng)保障納稅人的正當(dāng)權(quán)利。保護(hù)納稅人的合法權(quán)利本身就是公共財政的目的。
二、 當(dāng)前分步實(shí)施稅制改革的幾個想法
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1、應(yīng)當(dāng)把中國稅制改革放到加入世貿(mào)組織下，放到世界性稅制改革背景下分析。
關(guān)于世界性稅制的改革的理論依據(jù)和中國稅制改革的背景。世界稅制改革有三大理論依據(jù)：公平課稅論、最優(yōu)課稅論和財政交換論。對于該三項理論能否成為稅制改革的理論依據(jù)有肯定和否定兩種觀點(diǎn)。湯教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的國情進(jìn)行分析后區(qū)分性借鑒。
關(guān)于公平課稅理論。公平課稅理論主要根據(jù)收益原則和課稅能力原則。理想的公平課稅理論主要根據(jù)綜合所得概念，寬稅基。既要強(qiáng)調(diào)橫向公平，又要強(qiáng)調(diào)縱向公平。稅收公平和稅收中性之間存在一定的矛盾。我國進(jìn)行稅制改革應(yīng)當(dāng)以公平稅負(fù)理論為依據(jù)。但存在一定問題。稅費(fèi)加上無法統(tǒng)計的制度外收費(fèi)大約占 30％。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的國情，進(jìn)行合理的借鑒。
關(guān)于比較有分歧的最優(yōu)課稅理論。湯教授應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其在世界稅制改革中發(fā)揮過的重大作用。公共選擇理論和最優(yōu)課稅理論是獲得諾貝爾獎兩種財政稅收理論。其中強(qiáng)調(diào)的最優(yōu)商品課稅、最優(yōu)所得課稅、以及最優(yōu)商品課稅和最優(yōu)所得課稅的最優(yōu)搭配值得我們思考。盡管該理論中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是這種思路給我們很大啟發(fā)。比如，應(yīng)當(dāng)注意到產(chǎn)品的需求彈性和稅率的關(guān)系。對于需求彈性較小的應(yīng)當(dāng)征收較高稅率。這些思路應(yīng)當(dāng)值得我們思考。再如，最低邊際稅率和最高邊際稅率都應(yīng)當(dāng)?shù)鸵稽c(diǎn)，應(yīng)當(dāng)選擇合理區(qū)間，這樣一個視角具有其價值意義。應(yīng)當(dāng)注意稅率的調(diào)整和效率的關(guān)系。此外，維克里較早提出中性稅收的思想，盡可能減少納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。湯教授認(rèn)為，把稅收的公平原則、效率原則等細(xì)化一下，可能就推斷出最優(yōu)課稅理論。我國《個人所得稅法》中個人所得的最高邊際稅率過高。一方面導(dǎo)致勞動者的逃稅動機(jī)，另外這樣的邊際稅率在實(shí)際中很少得到運(yùn)用。因此，最優(yōu)稅收理論在某些方面可以借鑒。
關(guān)于財政交換論。財政交換論和法制已經(jīng)憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)聯(lián)系較為緊密。中心問題是如何約束不良政府行為。政府從公民哪里獲得財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何限制？湯教授主張通過重新確立一套經(jīng)濟(jì)和政治活動的憲法法制，對政府權(quán)力實(shí)施憲法上的約束。稅收設(shè)計屬于憲法問題，稅制改革應(yīng)當(dāng)屬于立憲性問題。稅收法定原則等是這種思想的體現(xiàn)。主張應(yīng)當(dāng)約束預(yù)算和平常所講的政府權(quán)利來源于憲法，保障公民的權(quán)利等理論是一致的。政府的財政權(quán)利來源于憲法，立憲原則還涉及到許多公共財政思路：公債、預(yù)算、政府采購、轉(zhuǎn)移支付等。湯教授在此問題上的看法是，財政交換理論的核心——貫徹稅收法定主義有其道理。
2、關(guān)于中國稅制改革的背景，湯教授還從經(jīng)濟(jì)全球化態(tài)勢和十六屆全面建設(shè)小康社會背景下進(jìn)行了分析。他認(rèn)為，在全球化背景下，更可以看出我國稅制改革的緊迫性。國際層面上的稅制改革應(yīng)當(dāng)考慮到稅收競爭和稅收協(xié)調(diào)問題、居民管轄權(quán)原則和來源地管轄權(quán)原則問題等。我國進(jìn)行稅制改革過程中應(yīng)當(dāng)看到我國稅制和世貿(mào)組織基本原則不相符合的地方。除此之外，我國稅制改革還應(yīng)當(dāng)考慮如何按照國際慣例經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域化、國際稅收協(xié)調(diào)等對國際稅收產(chǎn)生影響，并最終如何和國際進(jìn)行接軌，怎樣和國際減稅浪潮協(xié)調(diào)。
另外，湯教授認(rèn)為現(xiàn)今倡導(dǎo)的稅制改革并非新一輪稅制改革，而應(yīng)當(dāng)是94年稅制改革的后續(xù)部分。
?。ǘ╆P(guān)于現(xiàn)行稅制改革應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題
1、關(guān)于加快增值稅暫行試點(diǎn)工作。中央已經(jīng)在東北八個行業(yè)進(jìn)行增值稅轉(zhuǎn)移試點(diǎn)工作。對當(dāng)年新增加的機(jī)器設(shè)備中所包含的稅進(jìn)行試點(diǎn)，范圍并不是很大。湯教授認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)榫植窟^熱而延遲增值稅試點(diǎn)工作。目前投資過熱有結(jié)構(gòu)性原因。因此，既然主要的行業(yè)都已經(jīng)試點(diǎn)了，其他的行業(yè)應(yīng)當(dāng)改革。另外，試點(diǎn)的時間不宜過長，應(yīng)當(dāng)向全國較快推開。可以借鑒很多國家的做法。采取分步到位辦法。其中，關(guān)于小規(guī)模納稅人的稅率應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步降低。
2、關(guān)于兩法合并問題。兩法合并工作已經(jīng)展開。其中，關(guān)于兩法的名稱，主導(dǎo)意見仍然采用《企業(yè)所得稅法》的名稱，但在條文表達(dá)中體現(xiàn)法人所得稅的精神。但也有有人提出一步到位，湯教授在此問題上的看法是，現(xiàn)行企業(yè)所得稅界定納稅人的關(guān)鍵是實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算，其弊端日益顯露。因此，盡量與會計制度保持一致，以減少納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅和征稅的成本。其中關(guān)于企業(yè)所得稅的稅率問題，大體的傾向是在25％左右。
3、加快消費(fèi)稅的調(diào)整問題。前段時間，官方對奢侈品征收消費(fèi)稅進(jìn)行辟謠。湯教授認(rèn)為，消費(fèi)稅應(yīng)當(dāng)加快調(diào)整步伐。選擇性強(qiáng)是消費(fèi)稅的特征。消費(fèi)稅和現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)完善消費(fèi)稅，適當(dāng)提高消費(fèi)稅基。對于某些環(huán)境污染嚴(yán)重的，資源稀卻性的，國家壟斷性的，資源不再生的，傾向于適當(dāng)提高一些稅率。對于破壞環(huán)境等的，也應(yīng)當(dāng)提高一些稅率。對于小汽車，老百姓都認(rèn)為高檔的消費(fèi)品等并且具有一定財政意義的，可以適當(dāng)擴(kuò)大稅基。對于化妝品等應(yīng)當(dāng)作出不同的調(diào)整。對于某些高消費(fèi)性行為有人主張開征消費(fèi)稅。在營業(yè)稅基礎(chǔ)上加征消費(fèi)稅。
4、農(nóng)業(yè)稅問題。今年的政府工作報告為現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)稅制改革提出了基本思路。湯教授提出建議，全國范圍內(nèi)是否可以加快在三年內(nèi)基本上取消或者全部取消農(nóng)業(yè)稅？其觀點(diǎn)是，按照現(xiàn)有進(jìn)度，三年內(nèi)可以完成農(nóng)業(yè)稅改革。但是，關(guān)鍵在于配套改革以及農(nóng)業(yè)稅改革后續(xù)問題。難點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)稅的配套改革。湯教授的第二個建議是統(tǒng)籌規(guī)劃，加快配套改革。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展、國家財政的充裕、農(nóng)村基層政府的改革和機(jī)構(gòu)的精簡是配套改革完善的三個條件。第三，還應(yīng)當(dāng)及早研究具體方案，推進(jìn)制度創(chuàng)新。方案和步驟是在三年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一研究稅制問題、五年之后推進(jìn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一。如果條件成熟的情況下，有人主張農(nóng)業(yè)商品增值稅，或者有選擇性的征收所得稅，以上設(shè)想應(yīng)當(dāng)調(diào)查確認(rèn)。農(nóng)業(yè)稅制改革解決的兩個難題是征收機(jī)關(guān)和農(nóng)民打交道和如何進(jìn)行計稅核算和評定。解決這個問題有三個思路，即不直接對納稅人直接征稅；盡量避免農(nóng)戶的經(jīng)常核算，采用粗線條定下征稅的數(shù)額和征收土地使用稅。
5、湯教授還對于當(dāng)前稅制改革中的其他問題進(jìn)行了探討。包括個人所得稅改革、物業(yè)稅和財產(chǎn)稅、社會保障稅的開征問題、出口退稅問題和稅收立法權(quán)的下放問題等。這些問題都是當(dāng)前的熱點(diǎn)問題和稅制改革的難點(diǎn)問題。