一、跛足的價值：被權(quán)力化的財政法

　　在當(dāng)前的話語體系中，對財政法通常是如此的定義的：“財政法，是指調(diào)整國家在財政分配和財政管理活動中，即國家在資金的籌集、運用、管理、監(jiān)督等活動中形成的財政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”①。在這一文本的表述中唯一出現(xiàn)的主體只有國家，強(qiáng)調(diào)的是財政法在國家實現(xiàn)其公權(quán)力過程中所起到的籌集資金等作用，而國家視角的同時往往意味著權(quán)力視角，即將財政法視為權(quán)力實現(xiàn)的工具，強(qiáng)調(diào)其強(qiáng)制性、無償性和效率性，而且這種描述本身對于權(quán)力主體來說是有著極強(qiáng)的內(nèi)在誘惑力的，因為在這種理解下，更有利于國家高效便捷的實現(xiàn)其公權(quán)力，并且能極大的增強(qiáng)國家對資源的控制能力從而強(qiáng)化其動員能力。但這看似簡明扼要的理解與表述事實上是以犧牲價值深度和維度為代價的。

　　財政法作為法律體系中基礎(chǔ)性的法律，其價值的層次無疑是豐富而多元的。在法理學(xué)中，“法的價值”這一概念主要在三種含義上使用，可分別稱為法的“目的性價值”、“評價標(biāo)準(zhǔn)”和“形式價值”④。在此參考學(xué)者對于經(jīng)濟(jì)法價值的界定把財政法的價值劃分為：“目的性價值”和“工具性價值”。“目的性價值居于主導(dǎo)地位，反映經(jīng)濟(jì)法所追求的社會目的與理想，體現(xiàn)出法律中人類的目標(biāo)追求;工具性價值，是經(jīng)濟(jì)法為實現(xiàn)其目的性價值(法的理想)應(yīng)具備的基本屬性或共性價值。” ⑤目的性標(biāo)準(zhǔn)是抽象的，有統(tǒng)帥作用，而此價值在當(dāng)前語境中對財政法價值的表述中卻是缺失的。目的價值的一個很重要的作用就是“對整個法律系統(tǒng)的把握和基本理論的建立”⑥，那么其缺失必然會導(dǎo)致對工具價值認(rèn)識的不當(dāng)和偏頗，因而可以說當(dāng)前對財政法價值的認(rèn)識是一種雙重的過度簡化，僅由部分被過度強(qiáng)調(diào)的工具價值構(gòu)成，或者可以標(biāo)稱為是個“跛足的價值”。

　　一個法律部門如果在法律價值的認(rèn)知上存在巨大缺陷，那么首先其制定就必然是偏頗的，其次是制定環(huán)節(jié)已經(jīng)出現(xiàn)缺失的法律在施行過程中也變?nèi)粫贿x擇性的適用。當(dāng)權(quán)力缺乏充分監(jiān)督時，財政法其公共財政的目的很難實現(xiàn)，并且經(jīng)常會淪落為權(quán)力主體攫取利益或者換取政治資本的工具。因此才會會出現(xiàn)財政行為的唯上論、唯權(quán)力論以及唯GDP論，而忽略的財政法對保障民生限制政府方面的作用。當(dāng)前財政法制定和適用方面積弊重重，而對財政法價值的重新認(rèn)識，特別是對目的價值的深入研究是突破現(xiàn)實困境的第一步也是非常重要的一步。

　　二、從“增長”到“包容”：財政法的倫理抉擇

　　(一)“權(quán)利平等”依靠財政法實現(xiàn)

　　在分析“權(quán)利平等”與財政法價值的關(guān)系之前有必要先解決兩個問題：第一、難道權(quán)利不是平等的么?第二、為什么要實現(xiàn)權(quán)利平等?芝加哥大學(xué)的史蒂芬•霍爾姆斯和凱斯•R•桑斯坦在他們合著的被奉為當(dāng)代憲政經(jīng)典的著作《權(quán)利的成本—為什么自由依賴稅收》中為這兩個問題解決提供一個非常好的進(jìn)路，他們在該書中運用成本受益理論和法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角重審了權(quán)利的運行和實施過程，主要提出了這樣兩個主要觀點：

　　第一、權(quán)利跟法律一樣是創(chuàng)設(shè)的。

　　第二、權(quán)利“隨著時間并通過司法而改變”。

　　第一個問題的答案：權(quán)利確實是不平等的。雖然說法律中規(guī)定了公民平等的享有權(quán)利，但法定權(quán)利同實有權(quán)利是兩個截然不同的概念，二者不可能完全重合。因為權(quán)利是有成本的，而且權(quán)利的成本十分昂貴。權(quán)利的成本事實上包括兩方面：公成本和私成本。公成本方面主要體現(xiàn)在權(quán)利的創(chuàng)設(shè)、權(quán)利施行條件的準(zhǔn)備以及當(dāng)權(quán)利受到侵犯時的救濟(jì)，而這一部分主要依靠稅收等財政收入實現(xiàn)，并由國家政府統(tǒng)一支出，因此在這一層面上不同主體之間應(yīng)當(dāng)大致是平等的[14]。但必須注意的是權(quán)利的施行在大多數(shù)時候同樣是需要消耗大量私成本的。

　　第二個問題的答案：權(quán)利應(yīng)該平等是因為權(quán)利是一種公產(chǎn)品，不存在專屬于某個人的權(quán)利。權(quán)利具有強(qiáng)烈的社會屬性，它往往觸及公共利益，桑斯坦通過將權(quán)利比喻為交易來描述權(quán)利的公共性：“交易是道德關(guān)系，也是策略問題。因為，交易暗中鼓勵各方把自己視為整體的一部分，視為唯一的訴訟中主張權(quán)利的一方。根據(jù)美國的社會契約，當(dāng)我主張自己的意志自由時，同時也就主張所有其他公民的意志自由，無論他們的私人信仰是什么，都享受同一權(quán)利。”[16]

　　因此，對兩個問題總結(jié)一下會得出如下結(jié)論：權(quán)利是昂貴的，但權(quán)利應(yīng)當(dāng)是人人都負(fù)擔(dān)得起的。那么如何使這個看似悖論的“權(quán)利平等”得以實現(xiàn)呢?從權(quán)利成本的角度分析，首先應(yīng)當(dāng)保證公成本得到充分的認(rèn)識和充足的資金保證，并且公平的作用于整個國家的每一個公民，在制度的高度是公民權(quán)利公平得到保障;其次對于私成本應(yīng)該通過有效的再分配機(jī)制和財富轉(zhuǎn)移機(jī)制使社會的每一個階層都有能力去實現(xiàn)基本的權(quán)利。因此，一個健全高效的財政體制無疑是必要的，唯有在經(jīng)過合理構(gòu)建的財政法的規(guī)制下“權(quán)利平等”才能實現(xiàn)。

　　(二)財政法體制改革：從權(quán)力之法到權(quán)利之法

　　“社會的發(fā)展、變革，無一不是從財政體制的改革起步的。”[18]我國正處于社會主義轉(zhuǎn)型時期，內(nèi)外部環(huán)境充滿了變數(shù)和動蕩，而為了應(yīng)對這種情況，一次重大而徹底的財政體制改革勢在必行。之前的財政體制之所以積弊重重，很大程度上正是因為對財政法價值的認(rèn)識上的歪曲和缺失，那么在通過對“包容性增長”理念的分析而確立了財政法的保障和促進(jìn)權(quán)利平等實現(xiàn)的這一價值目標(biāo)之后應(yīng)該對財政體制做出那些必要調(diào)整呢?

　　簡單來說可以概括為兩點。第一，實現(xiàn)“財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”，為了保障公民權(quán)利的得到充分實現(xiàn)，必須給予相關(guān)政府充足的經(jīng)費，因為一個貧困的政府無法保障公民權(quán)利。地方政府特別是基層的地方政府在分稅制改革之后不得不面對這樣一個尷尬的局面，事情沒少經(jīng)費卻大大縮減，這樣以來政府工作的中心也從如何保障公民權(quán)利的實現(xiàn)和維護(hù)社會公共利益的方面變成了如何獲得更多的資金方面，是政府角色定位產(chǎn)生偏差，讓公民權(quán)利成為一紙空文。所以必須重新調(diào)整稅制格局，給予各地政府與其權(quán)責(zé)相一致的財政能力。第二，應(yīng)該完善稅制，實現(xiàn)稅收公平公正，讓稅收制度真正的發(fā)揮其宏觀調(diào)控和為政府行使職能提供資金的效力而不是淪為政府?dāng)控數(shù)墓ぞ?，必須?qiáng)調(diào)以“包容性增長”為理念，以實現(xiàn)權(quán)利平等為目標(biāo)，尊重納稅人權(quán)利，切實做到以納稅人為本位[19]。

　　三、結(jié)語

　　一直以來財政法都是同財政民主聯(lián)系在一起的，正是基于民主才賦予了財政法的正義性??但對財政法的考量不應(yīng)僅僅停留在其源頭是否民主，而應(yīng)在整個財政體制的運作過程中觀察其是否實現(xiàn)了對權(quán)利的保障，是否有利于權(quán)利平等，是否體現(xiàn)了“包容性增長”的理念。財政法的價值雖然源于財政法律關(guān)系，但卻不能以此為限，必須認(rèn)識到財政法是整個法律系統(tǒng)中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對公民權(quán)利的實現(xiàn)起著重要的作用。權(quán)利是昂貴的，卻是公民日常生活之中的必需品，若想讓權(quán)利不再是奢侈品，則必須通過整個法律體系的有效運作，立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的盡職盡責(zé)才能得到實現(xiàn)，在這一過程中，財政法的作用不可替代!