部門預(yù)算是政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位開始編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。部門預(yù)算制度是財政預(yù)算管理體系的重要組成部分，推進部門預(yù)算改革，有助于進一步加強政府預(yù)算管理，從而為構(gòu)建社會主義和諧社會提供保障，具有深遠的意義。筆者結(jié)合部門預(yù)算改革實踐，就部門預(yù)算改革推進中的問題略作分析，并提出相應(yīng)對策及建議。
一、現(xiàn)行部門預(yù)算改革中的問題
1. 思想認識不到位，預(yù)算觀念不強, 部門財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊, 部門預(yù)算編制質(zhì)量較低。有些部門對部門預(yù)算的重要意義認識不足, 預(yù)算編制中的各項工作準備不充分, 不能適應(yīng)早編預(yù)算和細化項目預(yù)算的要求。 突出表現(xiàn)為: 對單位的行政事業(yè)性收費、罰沒收入、政府性基金和預(yù)算外資金收入計劃測算不準確, 與實際完成數(shù)出入較大; 不能堅持先重點后一般的原則, 使部門預(yù)算留下硬缺口; 習(xí)慣于過去基數(shù)加增長的老辦法, 不能適應(yīng)零基預(yù)算的要求; 沒有按照《政府集中采購目錄》編制政府采購預(yù)算。這些問題導(dǎo)致預(yù)算編制的及時性和準確性較差, 預(yù)算約束力不強, 專項資金追加較多。
2.財政部門掌握的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)依賴于各職能部門, 預(yù)算資金的準確性尚待加強。我市部門預(yù)算的編制主體是政府的各個部門, 財政部門是在部門上報預(yù)算的基礎(chǔ)上, 根據(jù)財力狀況審核確定, 最終匯總形成財政總預(yù)算。財政部門與各職能部門之間由于職能和分工的不同, 難以做到信息對稱, 致使財政很難掌握部門預(yù)算資金的合理程度?；A(chǔ)數(shù)據(jù)直接影響著公用經(jīng)費、社保資金等的測算安排，財政部門無法獲得詳細、全面、準確的相關(guān)資料, 也就無法全面掌握預(yù)算單位的預(yù)算資源、預(yù)算需求, 客觀上造成了預(yù)算審核往往以預(yù)算單位的意見為轉(zhuǎn)移的局面。
3.項目支出預(yù)算編制仍然比較粗糙,不利于預(yù)算執(zhí)行。項目的提出、可行性論證、項目確定等沒有相應(yīng)的科學(xué)規(guī)范，項目支出沿襲了過去切塊打捆的編報方法, 沒有按要求細化到具體支出去向, 在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性, 與國庫集中支付和政府采購等管理制度很難銜接。比如房屋建筑物構(gòu)建、維修, 會議費、差旅費等預(yù)算只確定總數(shù), 沒有細分到商品采購、勞務(wù)支出等具體經(jīng)濟分類, 給單位留有很大的調(diào)劑空間。
4. 在部門預(yù)算的執(zhí)行過程中, 預(yù)算剛性不強, 約束力不夠。目前預(yù)算制度仍不能有效地約束政策制定過程。年初，財政部門根據(jù)宏觀及微觀發(fā)展環(huán)境合理測定收入及財力, 將支出預(yù)算數(shù)下達給各部門之后, 政府仍有可能根據(jù)經(jīng)濟形勢對收入任務(wù)進行調(diào)整。同時，在預(yù)算執(zhí)行的過程中, 各級政府有可能制定新的政策,要求財政部門安排相應(yīng)的資金。而在大多數(shù)情況下, 這些政策會形成一種強制性的支出, 中央及上級政府并不為這些政策的實施提供配套資金或只提供部分資金。此外，部門預(yù)算確定后, 仍然存在由領(lǐng)導(dǎo)“批條子”形成的支出項目, 在一定程度上影響著預(yù)算的嚴肅性。
5.預(yù)算管理過程中績效考核機制尚不夠完善。部門預(yù)算特別是項目支出預(yù)算尚未建立起真正有效的績效考評、追蹤問效機制, 在具體編制過程中, 由于項目缺乏可比性, 可行性論證也不夠充分, 難以做到分輕重緩急排列次序。對財政預(yù)算安排項目的實施過程及其完成結(jié)果進行績效考核盡管是必然的趨勢，但目前缺乏項目預(yù)算管理的經(jīng)驗, 還未形成一套行之有效的管理方法。對一些沒有按照要求實施的項目的監(jiān)督考核力度不夠，實際中存在各部門爭著上項目、多立項多要錢的現(xiàn)象, 降低了財政資金的使用效益。
6.部門預(yù)算編制改革與相關(guān)制度不銜接, 甚至互相矛盾。如，《預(yù)算法》與《憲法》關(guān)于預(yù)算時間的規(guī)定沖突不一致，導(dǎo)致每個預(yù)算年度１～3月處于無預(yù)算狀態(tài)，存在著“預(yù)算先期執(zhí)行”的問題，這樣做弱化了預(yù)算的法律約束力，為全年支出控制帶來隱患。又如，部門預(yù)算編制時間與部門計劃年度不能銜接。部門預(yù)算要求提前編制, 但預(yù)算年度工作任務(wù)、目標計劃等, 各部門一般在預(yù)算執(zhí)行年的一季度才進行布置。收支計劃和許多專項支出由于目標任務(wù)不具體, 細化不了, 預(yù)計不準。預(yù)算編制時間的提前造成不可預(yù)見性的支出較多, 導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中追加追減的情況經(jīng)常發(fā)生。
7.“收支兩條線”管理沒有完全到位，流于形式。部分單位預(yù)算外資金仍有較大比例未進入專戶，有的雖然進入專戶管理，但留用比例過高。以收定支問題仍然存在，未能真正實行“收支兩條線”管理，尚未形成嚴格意義上的部門綜合預(yù)算

二、推進部門預(yù)算改革的對策
針對以上問題，要將部門預(yù)算進一步推向深入，筆者認為應(yīng)做好以下幾方面工作：
１．轉(zhuǎn)變觀念，提高認識。部門預(yù)算改革涉及面廣，范圍寬，政策性強，涉及政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實要求，觸及到各部門利益格局的調(diào)整與財務(wù)管理權(quán)限的再分配。因此，必須轉(zhuǎn)變觀念，爭取各方面的理解和支持。在編制部門預(yù)算過程中，各部門是預(yù)算編制的主體，財政部門也要參與其中。要加大宣傳與普及力度，提高各方面的思想認識，使公眾廣泛地參與進來，從而改變公共預(yù)算缺乏效率而少有人關(guān)注的尷尬局面。大力做好財會人員的培訓(xùn)工作，提高財會人員的政策和業(yè)務(wù)水平，加強計算機數(shù)據(jù)庫信息在預(yù)算編制中的開發(fā)應(yīng)用 ，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，為預(yù)算改革服務(wù)。
２． 科學(xué)界定財政支出的范圍。將預(yù)算支出按部門和支出項目進行分配，是加快建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財政的一項重要措施。財政要有所為，有所不為，盡快退出競爭性領(lǐng)域，對財政供給范圍進行清理，按照保證國家機器正常運轉(zhuǎn)、保證吃飯的原則，重新明確和界定財政支出范圍，加強政府的社會職能，擴大政府預(yù)算用于社會保障的支出。一是對事業(yè)單位要進行歸類梳理。按公益性、準公益性和經(jīng)營性三種類型分別采取不同的財政政策。二是制定科學(xué)的支出預(yù)算編制方法 。加強支出的量化管理，建立一套與零基預(yù)算要求相適應(yīng)的指標體系和支出評定機制。三是理順財政與其它政府部門間的關(guān)系, 暢通財政部門獲得基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的渠道。部門間財政關(guān)系的核心是財權(quán)與事權(quán)在部門間分離, 財政資金的分配權(quán)屬于財政部門, 而其使用權(quán)則由其他政府部門行使。財政部門應(yīng)全面掌握部門的資源和需求, 建立各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的定期報告和財政部門定期核查機制, 提高財政資金安排的準確性,使財政資金真實、公平、有效分配, 防止出現(xiàn)虛報虛列, 有名無實。
３．創(chuàng)新部門預(yù)算編制方法。編制部門預(yù)算，重在預(yù)算運行機制的創(chuàng)新，要不斷完善零基預(yù)算等辦法，科學(xué)合理地制定定額標準。實現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三分離，務(wù)必使預(yù)算全過程做到公正、公平、透明。協(xié)調(diào)預(yù)算編制時間和各部門年度工作計劃安排時間, 使部門預(yù)算編制更加科學(xué)合理。財政部門應(yīng)通過有效手段, 將預(yù)算編制時間和部門工作計劃安排時間統(tǒng)一起來(如要求各部門工作（項目）計劃最遲在年度預(yù)算開始執(zhí)行的半年前確定下來) , 適應(yīng)部門預(yù)算提前編制的要求。
４．加強綜合預(yù)算管理。要加大綜合財政預(yù)算改革的力度，結(jié)合深化“收支兩條線”管理，將單位的各項收入（包括財政預(yù)算資金、財政核撥批準留用的預(yù)算外資金以及依法組織的其他收入）全部納入部門預(yù)算。加大部門預(yù)算編制的深度，在進一步加強經(jīng)濟狀況分析及預(yù)測的基礎(chǔ)上，對單位所有的收入來源、支出渠道進行摸底調(diào)查。建立預(yù)算收入經(jīng)濟預(yù)測模型，推行標準收入預(yù)算法；支出預(yù)算編制要完善、細化。人員經(jīng)費按政策，日常公用經(jīng)費按定額，對反映較大的車輛燃修費、會議費等難點充分考慮實際情況核定，對差旅費、招待費按節(jié)約和必需的原則，實行從嚴控制核定；對專項支出實行可行性論證制度，建立支出項目庫，逐步完善項目預(yù)算管理儲備機制和項目動態(tài)管理機制。
５.建立績效預(yù)算評價體系?？冃Ч芾硎钱斍邦A(yù)算管理過程的重點, 需要運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法, 以成本效益分析為核心, 對各類支出的成本與效益進行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評價?？冃Э己说幕驹瓌t是, 對公共工程投資效益的評價, 側(cè)重對其經(jīng)濟效益和產(chǎn)出的考核；對經(jīng)費性支出的考核, 側(cè)重社會效益和管理效率的綜合考核；對專項支出, 經(jīng)濟效益和社會效益結(jié)合起來考核。對預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實行全面的追蹤問效，不斷提高預(yù)算資金的使用效益。項目審報階段，在部門評審的基礎(chǔ)上擴大財政委托評審的范圍，以保證項目的必需、可行；在項目執(zhí)行階段，要對項目進程和資金使用情況進行監(jiān)督，對階段性成果進行考核評價；在項目完成階段，項目單位要及時組織驗收和總結(jié)。財政部門要定期或?qū)ｍ椏己?，將績效考評結(jié)果記入項目庫存，作為以后年度安排立項的參考，促進預(yù)算資金從“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變。
6．硬化預(yù)算約束，加大預(yù)算監(jiān)督力度。實行部門預(yù)算后，預(yù)算一經(jīng)確定就不能隨意調(diào)整和追加，確實需要調(diào)整的必須按規(guī)定程序報批，要充分發(fā)揮人大監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督的作用，增強部門依法行政、依法理財?shù)淖杂X性和責(zé)任感。要加大對《預(yù)算法》等法律 、法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督力度，強化預(yù)算約束，嚴肅查處違規(guī)事項。財政部門內(nèi)部要本著分權(quán)制約的原則，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機制，形成預(yù)算編制與執(zhí)行相分離、寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過程的運行機制，從制度上保證內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)常性、規(guī)范性，促進財政管理水平不斷提高。