土地財政問題論文篇2

　　淺談土地財政問題

　　摘要：財政部和國家統(tǒng)計局近些年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：目前，中國地方財政收入中土地財政占據(jù)十分重要的地位。土地財政對地方財政，乃至地方和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要貢獻(xiàn)。與此同時，地方財政增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地財政形成了巨大的依賴。本文在對土地財政的成因、利弊等基本問題分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了土地財政管控建議的論述。

　　關(guān)鍵詞：土地財政 成因 利弊 管控建議

　　近期，由于國家政策調(diào)控和人們消費(fèi)預(yù)期變化等因素的影響，中國房價出現(xiàn)較大范圍的小幅度下跌。然而，中國房價仍然居高不下。早在2009年，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商聯(lián)合會在《中國房價為何居高不下》的“兩會”發(fā)言報告中指出，房地產(chǎn)開發(fā)投入中流入政府財政部分過高是導(dǎo)致房價居高不下的重要原因。事實上，從2003年起，中國土地財政占地方財政收入的比重長期維持在40-50%，有些年份甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過50%。中國地方財政已經(jīng)對土地財政形成巨大的依賴。

　　歷史上，曾經(jīng)有國家或地區(qū)出現(xiàn)過土地財政現(xiàn)象。由于中國土地國有等一系列特殊實際，中國目前突出的土地財政現(xiàn)狀具有其獨(dú)特之處。土地財政在中國形成有一定的必然性。不可否認(rèn)，土地財政對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展曾經(jīng)或者正在發(fā)揮著重要的作用，有其有利的一面。但是，近些年來，土地財政所帶來的負(fù)面效應(yīng)日益突出，諸如房價居高不下、地方政府財政風(fēng)險增大等問題日益明顯。因此，有必要對土地財政問題進(jìn)行深入細(xì)致的研究，尋找合理有效的管控措施，防范風(fēng)險、趨利避害。

　　一、土地財政概覽

　　(一)土地財政定義和界定標(biāo)準(zhǔn)

　　目前為止，學(xué)術(shù)界對土地財政并沒有提出明確的定義或是界定標(biāo)準(zhǔn)。通常，土地財政指地方政府通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的財政收支和利益分配。其實質(zhì)是一種預(yù)算外財政收支，屬于第二財政的范疇。

　　(二)土地財政收入構(gòu)成

　　當(dāng)前，大多數(shù)專家學(xué)者對土地財政的研究集中于土地財政收入方面。就現(xiàn)實來看，土地財政主要還是側(cè)重于收入，而且對土地財政收入的研究更具有現(xiàn)實意義。上海師范大學(xué)劉紅梅、張志斌和上海財經(jīng)大學(xué)王克強(qiáng)曾經(jīng)對土地財政收入進(jìn)行過較為系統(tǒng)的劃分。結(jié)合本文研究方向，本文把土地財政收入劃分為以下三部分：土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益、土地稅費(fèi)收入、其他收入。具體劃分見下圖(1)。

　　土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益主要通過土地出讓金的方式實現(xiàn)。中國現(xiàn)行的土地制度為土地國有制，這使得土地所有權(quán)和使用權(quán)分離。通常土地使用者通過支付土地出讓金的方式取得土地一定期限的使用權(quán)，因而土地出讓金實質(zhì)上是一種地租。

　　土地稅費(fèi)收入包括稅收和費(fèi)用兩方面。其中稅收方面主要是房地產(chǎn)稅，例如房地產(chǎn)取得稅和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅等。費(fèi)用方面主要是土地行政管理費(fèi)用收入，指的是政府有關(guān)部門在對土地進(jìn)行行政管理是取得的費(fèi)用收入，例如房地產(chǎn)建設(shè)行政審批費(fèi)等。

　　其他土地財政收入指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益和土地稅費(fèi)收入之外的其他因土地取得的收入。其主體是土地財政隱性收入。當(dāng)政府以直接分配的方式將土地用于特殊用途時，在減免土地出讓金的同時，獲得隱性收入[1]。隱性收入在更多時候類似于一種機(jī)會成本補(bǔ)償收入。

　　(三)土地財政收入現(xiàn)狀

　　隨著中國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，地方財政對土地財政收入的依賴程度不斷提升。2010年，《南方周末》曾經(jīng)披露，中國地方政府2009年土地財政收入約為1.5萬億。國家統(tǒng)計局公布的2009年地方一級政府財政收入為32602.59億元。不難發(fā)現(xiàn)，2009年土地財政收入占地方財政收入的46%左右。事實上，從2003年起，中國土地財政占地方財政收入比重長期維持在40-50%，有些年份甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過50%。中國地方財政已經(jīng)對土地財政形成巨大的依賴。

　　下面我們僅對土地出讓金這一項土地財政收入進(jìn)行分析。近年來，不斷有專家學(xué)者試圖對中國土地出讓金進(jìn)行研究分析。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的部分?jǐn)?shù)據(jù)，結(jié)合現(xiàn)實狀況，較多學(xué)者得出了土地出讓金的合理估計值。左圖是唐在富先生所做的土地出讓金收入統(tǒng)計。根據(jù)表中數(shù)據(jù)，地方政府土地出讓金收入呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢，2001年至2007年之間增長超過8倍，年平均增長率超過50%。同時，土地出讓金收入在地方財政收入中所占的比重基本呈現(xiàn)上升態(tài)勢，有些年份的比重甚至超過50%。地方財政對土地財政收入的依賴程度在不斷加深。

　　二、土地財政成因

　　(一)現(xiàn)行稅制和行政體制因素

　　改革開放后的一個較長時期里，中國實行財政包干體制。這樣一種體制在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平下，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展確實起到了一定的推動作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財政包干體制的弊端日益明顯。中央財政收入在一定程度上被固定化，也就是說中央財政隨經(jīng)濟(jì)增長的幅度很小甚至為零。這種情況使得中央財政一度十分緊張。為了解決這一財政問題，我國在1994年開始實行分稅制改革。分稅制改革實行后，中央和地方形成兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，稅種也被劃分為中央稅、地方稅和共享稅。自此開始，中央開始集中大部分財政收入，地方財政規(guī)模相對收縮。雖然中央每年對地方實行大規(guī)模的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，但在實際操作過程中卻存在著向本身收入高的地區(qū)傾斜的問題[2]。從總體上來看，地方政府面臨著“財權(quán)上移”的困境。

　　近些年，中國推進(jìn)了一系列行政體制改革。中央各部委機(jī)構(gòu)收縮精簡后，一方面提高了行政效率，一方面也出現(xiàn)了中央權(quán)力下移現(xiàn)象。與之相反的是，地方政府行政權(quán)力擴(kuò)大。這樣，行政體系又出現(xiàn)了“事權(quán)下移”的問題。

　　至此，“財權(quán)上移”和“事權(quán)上移”矛盾日益突出。地方政府享有更少的收入的同時卻承擔(dān)了更多的責(zé)任。面臨這樣一種窘境，地方政府開始自謀生路，尋找收入來源。土地作為一種稀缺資源，自然成為地方政府創(chuàng)收的理想來源。

　　(二)土地需求增長和現(xiàn)行土地制度因素

　　隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，工業(yè)和城市建設(shè)對土地的需求不斷擴(kuò)大，土地資源具有極大地現(xiàn)實需求性。同時由于土地資源具有很高的稀缺性，相對來說其需求彈性又很小，需求一方的議價能力隨之下降。需求方面的因素使得土地經(jīng)濟(jì)中存在著巨額利益。 　　我國目前實行土地國有制。《土地管理法》規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補(bǔ)償。”但事實上，由于對“公共利益”界定上的爭議，土地的處置通常由地方政府進(jìn)行解釋。地方政府實際上獲得了絕大部分的土地使用權(quán)。這也就為地方政府通過土地創(chuàng)收提供了可能。

　　土地需求增長和現(xiàn)行土地制度因素的共同作用，使得土地財政收入日益成為一種有效創(chuàng)收途徑。

　　(三)地區(qū)競爭和政府政績因素

　　中國現(xiàn)行的官員政績考核機(jī)制過多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長。在很多時候，地區(qū)競爭和政府政績考核的主要指標(biāo)是GDP。地方政府官員在面臨行政體制壓力時，企圖尋找一種短期見效的推動經(jīng)濟(jì)增長的方式。結(jié)合前面的分析，土地流轉(zhuǎn)和工程建設(shè)無疑是大多數(shù)地方政府尋求多時的“有效途徑”。

　　三、土地財政利和弊

　　(一)土地財政利處

　　土地財政的利處主要體現(xiàn)在其財政創(chuàng)收和推動經(jīng)濟(jì)增長的作用上。土地財政收入基本上構(gòu)成了地方財政收入的最主要部分，滿足了地方財政支出的40%-50%左右。地方政府在行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任時，具備了較好的財力，通常能更好地開展工作。

　　土地財政同樣對推動經(jīng)濟(jì)增長上起到重要作用。山東工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院辛波教授曾經(jīng)通過建立回歸模型的方式來研究土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)[3]。模型如下：

　　GDP=a+bX1+cX2+dX3+u

　　其中：X1代表土地財政收入，X2表示土地稅收以外的其他稅收收入，X3代表其他地方收入，U代表其他未考慮變量構(gòu)成的殘差項。

　　通過SPSS軟件模擬得出的回歸方程為：

　　GDP=18500.823+8.147X1+7.934X2+5.762X3 (R2=0.990)

　　(2.119) (1.742) (2.408) (1.143)

　　對該回歸模型進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)土地財政收入變動1單位時，GDP變動8.147個單位。由此可以認(rèn)為，土地財政收入對GDP有著重要貢獻(xiàn)。這一模型也成功通過了因果檢驗。

　　(二)土地財政弊端

　　土地財政在保證地方財政收入、推動經(jīng)濟(jì)增長的同時，也具有其弊端。近些年，這些弊端日益凸顯。主要有以下幾方面：

　　1、房地產(chǎn)價格居高不下

　　目前這種高土地財政的狀況，一方面將加劇土地供求關(guān)系緊張問題;另一方面政府財政獲取了房地產(chǎn)建設(shè)費(fèi)用中的相當(dāng)一部分。在這種環(huán)境下，房地產(chǎn)商為謀求自身利益，存在被迫抬升房價的壓力。土地財政在很大程度上推動了房價上漲。

　　2、耕地流失，生態(tài)破壞

　　由于地方財政過多依賴于土地流轉(zhuǎn)和房地產(chǎn)建設(shè)收入，過度征地和不合理征地現(xiàn)象時有發(fā)生。這樣直接導(dǎo)致耕地流失，危害糧食安全。同時，不合理征地導(dǎo)致后備用地急遽減少，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

　　3、地方財政風(fēng)險和不確定性加大

　　一般而言，各地方政府設(shè)有專門的土地儲備管理部門來統(tǒng)一管理土地流轉(zhuǎn)和建設(shè)融資。地方政府對土地財政依賴程度越大，土地儲備貸款額度通常越大。在這種情況下，一旦土地流轉(zhuǎn)行情下跌，土地市場低迷，政府將面臨巨大的銀行還貸壓力。對土地財政的過度依賴直接加大了地方財政和金融風(fēng)險[4]。

　　4、部分土地管控行為加劇社會不安定因素

　　政府土地征管中的不合理征用，以及征用后補(bǔ)償不合理等因素?fù)p害了被征地人員利益。發(fā)生這種情況時，征地對被征地者而言是對其財富的掠奪，將有可能間接地減少其收入，使其處境惡化。這無疑為社會安定積累了不利因素。

　　5、土地流轉(zhuǎn)和管控中的設(shè)租和尋租等問題

　　既然土地流轉(zhuǎn)中存在著巨額的利益，那它必然引致官員設(shè)租和土地需求方尋租問題的出現(xiàn)。這樣，一方面容易滋生腐敗;另一方面很有可能使得土地資源沒有真正流轉(zhuǎn)到最合適的位置，也即可能發(fā)生土地資源的不合理配置。

　　四、土地財政問題的管控建議

　　(一)解決土地財政問題最根本的是搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)[5]

　　一個時期的財政收入要以該時期的國民收入為基礎(chǔ)。搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使得國民收入得到合理有效地增長，將擴(kuò)大政府稅收收入的稅基，提高政府稅收收入水平，是一種最根本的“開源”措施。地方政府總體收入上升將為解決土地財政問題提供現(xiàn)實可能性。

　　(二)規(guī)范土地出讓流轉(zhuǎn)制度，降低地方財政對土地財政的依賴

　　鑒于目前地方財政中土地財政的份額巨大，要解決土地財政問題首先要從地方財政結(jié)構(gòu)入手。筆者認(rèn)為可以嘗試將土地預(yù)算納入中央范疇，由中央統(tǒng)一調(diào)配審核土地資源預(yù)算，適當(dāng)限制土地供應(yīng)量。同時，中央應(yīng)當(dāng)參與地方土地財政收入分配。通過這些措施，中央可以達(dá)到削弱地方政府竭力擴(kuò)大土地收益的動機(jī)，進(jìn)而降低地方政府對土地財政的依賴。

　　(三)改革財政收入體制，為地方政府尋找新稅源

　　開源始終是最有效的措施，中央和地方政府可以嘗試為地方尋找合理的新稅源。例如，地方政府可以適時開征物業(yè)稅。一般認(rèn)為，物業(yè)稅是指“以在擁有或占有不動產(chǎn)的單位和個人為納稅人，以其擁有所有權(quán)或使用權(quán)的不動產(chǎn)為課稅對象，并以課稅對象保有階段的期間價值為計稅依據(jù)，按一定比例稅率計算征收的一種稅。[6]”物業(yè)稅是在房地產(chǎn)保有階段征收的一種稅種。在歐美發(fā)達(dá)國家，物業(yè)稅構(gòu)成了地方政府財政收入的大部分。在美國，這一稅收收入約占地方財政收入的80%左右。物業(yè)稅具有持續(xù)穩(wěn)定的特點，是地方政府理想的新稅源。

　　(四)截取土地財政收入中的一部分，設(shè)立專項資金，解決土地財政收入所帶來的負(fù)面影響。

　　前文中分析得到，土地財政將帶來生態(tài)破壞、社會不安定因素上升等問題。對此，國家可以通過截取土地財政收入中的一部分，設(shè)立專項資金的措施來解決這一類問題。把部分土地財政收入用于生態(tài)恢復(fù)和被征地人員后期安撫等工作將可以在很大程度上減少土地財政帶來的負(fù)面影響。

　　總之，中國土地財政的形成有其必然性。土地財政也在保證地方財政收入、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。我們所要做的是合理利用這一財政收入，趨利避害，使其服務(wù)于國家發(fā)展和人民生活水平的提高。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]張曉潔.《天津市土地資源的公共財政調(diào)控》.天津大學(xué) 2004年.碩士論文

　　[2]戴雙興.《土地財政與地方政府土地利用研究》.福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

　　[3]辛波，于淑俐.《對土地財政與經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)牲的分析》

　　[4]劉紅梅，張志斌.王克強(qiáng).《 我國土地財政收入研究綜述》

　　[5]劉酷.《“土地財政”形成的原因及其改革思路》.陜西高速交通工貿(mào)有限公司

　　[6]許迪.《物業(yè)稅懸疑》.中國土地.2007年