晚清財政論文

　　晚清財政論文篇2

　　淺談晚清財政分權制度的演變與啟示

　　縱觀清代268年的歷史，中央與地方的財政關系經歷了三個階段的演變：咸豐朝之前是中央集權型，咸豐、同治年間是地方分權型，光緒、宣統(tǒng)時期是中央與地方爭權型。這種變化是當時經濟、政治、軍事形勢發(fā)生轉變的必然結果，反過來又對社會經濟造成不同程度的影響?？疾烨宕醒肱c地方的財政關系，對于今天的財政體制改革有著重要的借鑒意義。

　　一、清朝早中期中央政府“全能型”事權與“集權型”財權

　　自入關統(tǒng)治后，清政府逐漸建立了一套嚴密的中央集權型財政體制，它通過起運存留、奏銷等制度規(guī)范了中央與地方的財政分配關系。這種關系以財權集歸中央為特征，在咸豐朝以前長達200余年的時期內，得到了有力的貫徹執(zhí)行。

　　清朝前期，起運存留是一項重要的財政制度，它規(guī)定了國家財政收入在中央與地方間的分配原則與比例。凡是地方州縣征收的賦稅，運解中央歸戶部支配的部分稱為“起運”，扣留本地分配的部分稱為“存留”。入關后不久，清朝統(tǒng)治者便確立了起運存留各半的制度，但隨著軍費開支的膨脹和中央財政的匱乏，中央政府開始對地方存留進行削減。到了嘉慶末年，全國各地的存留銀所占額征賦銀比例平均僅為17.4%?？傮w看來，康熙中葉至嘉慶、道光年間，地方存留始終僅占微弱比例，一般不超過25%。

　　地方存留過少導致一系列經濟問題，其中又以耗羨濫征最為嚴重。耗羨是地方政府為彌補熔鑄賦銀的折耗而于正額之外征收的費用，其數額往往比正額還多。地方政府征收耗羨既影響了百姓生計，又不利于中央財政的集權，因此到雍正初年便進行了“耗羨歸公”改革。改革后的耗羨成為中央財政收入的組成部分，中央發(fā)放“養(yǎng)廉銀”給地方。通過這次收入分配的調整，中央財政集權的程度大為加深，地方經費雖有一定增加，但財權卻相對減弱了。

　　為保證中央財政收支的集權，清王朝還制定了奏銷制度，即預決算核銷制度。自基層州縣至中央戶部，逐級造送收支清冊，戶部于年底分省匯總奏報皇帝，這是奏銷制度的完整程序。地方政府的奏銷冊送交戶部后，凡戶部認為有不符“部例”者，便責令地方限期答復，甚至重新造冊。對于交待不清和無故逾限者，中央會對地方官員進行懲處或追賠。當時，一些地方官員侵吞錢糧，挪用公款，造成嚴重的錢糧虧空。中央政府在怒斬貪官、嚴追賠補的同時，從奏銷環(huán)節(jié)入手，建立了逐級盤查制，規(guī)定各級官員負有親查下級奏銷冊的責任。

　　各項制度的順利施行需要高效的行政系統(tǒng)，清朝前期的財政機構設置也體現了中央總攬財權的指導思想。中央設戶部，戶部銀庫為天下財賦總匯。各省設布政使司，主管地方財政事務，布政使司是戶部的地方分支機構，而不是隸屬于地方政府的財政機構。與此相應，布政使不是地方財政官員，而是中央財政的地方專員;藩庫也不是地方銀庫，而是戶部銀庫的地方分庫。

　　上述表明，清朝前期中央與地方的財政關系是中央集權型的，中央在財政收支、奏銷、行政等方面都占有絕對優(yōu)勢，地方政府處于從屬地位。導致這一局面的原因主要有兩點：第一，財政以社會經濟為基礎，一定的社會經濟發(fā)展狀況決定特定的財政體制。清朝前期，小農經濟穩(wěn)步發(fā)展，地區(qū)間經濟聯(lián)系日漸加強，各省收支結構與行政手段基本相同，這為中央集權型財政體制的建立奠定了物質基礎。為恢復農業(yè)經濟，清政府實行“攤丁入畝”、豁免錢糧等賦稅政策，從而使自給自足的小農經濟得到進一步鞏固，田賦也成為國家財政最重要的收入。

　　田賦之外，鹽課、關稅、雜賦等經常性收入所占財政收入的比重不大，且來源穩(wěn)定，中央容易控制。至于財政支出，更由中央詳列了固定的15項，其中多數須由戶部定額與核銷。這就使得各項財政制度能夠在中央政府的指令下逐級施行。第二，財權與事權緊密關聯(lián)，清朝前期中央與地方政府職能的懸殊使財權集歸中央成為必然。財政是國家為實現其職能而形成的物質分配關系，國家職能在各級政府間的劃分直接影響到其財政分配份額，即各級政府的事權決定其財權。

　　清朝入關統(tǒng)治初期，統(tǒng)一戰(zhàn)爭和恢復經濟的任務繁重，這些都是當時的地方政府難以勝任的，中央政府便自然地擔負起無所不管的職能。軍事方面，統(tǒng)一全國的戰(zhàn)爭和鎮(zhèn)壓人民起義均由中央統(tǒng)籌，巨額軍費由戶部撥付，地方督撫只是具體執(zhí)行任務而已。經濟方面，中央為恢復和發(fā)展生產，數次豁免賦稅，僅乾隆朝全國豁免錢糧即達4次，所免賦稅約略統(tǒng)計達一億兩以上。這種“全能型”事權勢必造成中央政府在財政領域的集權。

　　二、咸豐以后“分權型”財政關系的表現及其形成原因

　　中央集權型財政體制至咸豐初年發(fā)生了巨變。當時為了鎮(zhèn)壓各地農民起義，清政府軍費開支急劇膨脹，中央財政捉襟見肘。為維持統(tǒng)治，戶部只得將部分財權下放各省，從而導致地方政府財權的擴張。自此以后，中央財政集權已成為歷史，地方“分權型”財政關系愈演愈烈，一直延續(xù)至清朝滅亡。不過，在光緒、宣統(tǒng)時期，中央為集中財權而采取了一系列調整與改革措施，與地方分權勢力進行了一定較量，這一點是咸豐、同治年間無可比擬的。因此，我們將咸豐、同治年間中央與地方財政關系稱作“分權型”，而將光緒、宣統(tǒng)時期的財政關系稱為“爭權型”。

　　咸豐、同治年間，中央與地方“分權型”財政關系主要表現在四個方面：

　　一是解款協(xié)款制度的破壞。由于地方財政也困窘不堪，各省應該上解戶部的“京餉”和協(xié)撥他省的“協(xié)餉”都出現了嚴重短欠。1859年，山西、山東等省欠解京餉282萬兩，而此前的三年中，山東等省積欠達366萬余兩。1863年，各省、各海關應解京餉700萬兩，但除了山西等省解交21萬兩外，其余均未上解。

　　二是奏銷制度的形式化。咸豐朝以后，清政府不得不允許地方督撫自行籌餉與開支，厘金等預算外收支日漸增多。預算內的收支也由于戶部的各種僵化則例而演化為假帳。為了依照“部例”順利完成核銷，地方政府或捏造數字，或暗送賄賂，原有的奏銷程序形同虛設。

　　三是財政行政機構的混亂。由于中央默認了地方政府的“就地籌款”之法，各省督撫的財權不斷擴張，進而干預布政使司的職權，原本聽命于戶部的布政使司逐漸成為從屬于督撫衙門的財政機構。地方督撫還在布政使司之外另設財政機構，此類機構由督撫直接控制，成為其擴張財權的工具。

　　四是財政收支的地方化。咸豐朝之前，各項財政收支均歸中央支配，地方政府只是扮演“代辦”角色。此后各省借“就地籌餉”之名大肆加征，并將收入歸于地方開支。財政收支的地方化典型地說明了中央財權的減弱，也反映了地方督撫力圖干預財政大權的急切心理。

　　造成中央與地方“分權型”財政關系的原因主要包括經濟和政府職能兩個方面。

　　從經濟方面看，清朝前期中央集權型財政體制是不健全的，其剛性的收支原則致使中央財政入不敷出日益嚴重，只得將部分財權下放地方。清朝前期的財政收入表現出鮮明的定額化特點，財政支出則未將戰(zhàn)爭軍費等重要科目包括在內，相對固定的收入無法應付龐大的“預算外支出”。咸豐、同治年間，用于鎮(zhèn)壓各地起義所耗軍費，最低也有8.5億兩。對外戰(zhàn)爭賠款，僅《馬關條約》和《辛丑條約》兩項，不計利息即達6.5億兩，相當于清政府七年的財政收入總和。這些預算外支出的擴張速度遠遠超過了財政收入增加的速度，最終使清政府陷入財政赤字的泥潭。中央財政的匱乏迫使朝廷把目光投向地方政府，試圖通過下放部分財權來挽救瀕臨危機的統(tǒng)治。

　　從政府職能方面看，清朝前期的中央“全能型”職能模式已不能應對新時期的變化。“全能”是以穩(wěn)定的財政收支為前提的，咸豐、同治年間中央財政的枯竭使其不可能繼續(xù)履行全方位的職能，只得將部分職能讓于地方政府。地方政府在鎮(zhèn)壓人民起義、抵抗外國侵略、興辦近代實業(yè)等過程中逐漸拓展了其職能范圍，從而為財權的擴張?zhí)峁┝艘罁?。事權與財權是互動的孿生兄弟，地方政府事權的拓展必然導致其財權的擴張。與清朝前期事權和財權統(tǒng)一于中央相比，咸豐、同治年間的事權和財權又落到了地方政府的手中。

　　三、中央重奪財權與財政改革的失敗

　　中央與地方“分權型”財政關系至光緒、宣統(tǒng)時期再次發(fā)生了變化。此時，國際國內環(huán)境的變遷使中央政府更難履行自己的職能，地方政府職能的擴展為其財權的擴張?zhí)峁┝藯l件，財權下移朝著縱深方向發(fā)展。另一方面，中央政府在集中財權的宗旨下，開始對財權下移進行政策調整和制度改革。有鑒于此，我們把這一時期中央與地方的財政關系稱為“爭權型”。

　　光緒、宣統(tǒng)時期，清政府面臨日趨嚴重的內憂外患，只得為維護統(tǒng)治而竭力掙扎：對外要進行防衛(wèi)戰(zhàn)爭，戰(zhàn)敗后又被迫賠款;對內需要發(fā)展實業(yè)，舉辦新政改革。中央政府沒有財力履行其應盡的職能，職能下放遂成自然，財權的下移也隨之加速。如果全面考察一下光緒、宣統(tǒng)時期的財政狀況，我們會得出一個結論：地方分權無論是深度還是廣度，都較咸豐、同治年間大為拓展了。中央對國家財政的失控導致財經秩序空前混亂，也嚴重影響了中國的社會經濟發(fā)展進程。

　　為挽救財政危機，鞏固統(tǒng)治，中央政府決定調整財政政策，整頓過于分散的財權，恢復中央集權的財政體制。光緒、宣統(tǒng)時期帶有與地方爭權性質的財政改革經歷了三個階段：第一個階段是1884年財政會計科目的調整。鴉片戰(zhàn)爭尤其是咸豐朝之后，財政收支結構發(fā)生了很大變化，而地方奏銷冊卻一直按照原來的收支項目編制，從而在實踐中出現了厘金等預算外科目。這不僅不利于財務操作與審計，也不利于中央財政的集權。戶部的這次重新調整，將原有的收支科目作為“常例”項，而把厘金、海關稅、營勇餉需、關局等新式收支列入“新增”項。這一改革部分地適應了新時期的經濟狀況，但它仍把財政收支置于單一的核算體系，未將地方政府的實際收支另外考慮，體現了中央集權的真正目的。

　　第二個階段是1899年剛毅南下整頓財政。此次財政整頓的任務是清查地方政府收受陋規(guī)的行為，打擊地方官員貪污中飽惡習。中央要求各省督撫配合南下的欽差大臣剛毅，認真清理各種財政弊端，將地方財政收入實數和盤托出，“酌量”上交中央。這次財政整頓標志著中央政府已公開向地方財權開火，是中央集中財權的一次積極努力。由于遭到地方督撫等既得利益集團的抵制，此次財政整頓收效不大，但其整合混亂財政局面的舉措是符合歷史發(fā)展趨勢的。

　　第三個階段是1906年之后的財政改革與清理。此次財政改革以統(tǒng)一財權為明確目標，而行政機構改革是實現這一目標的首要措施。1906年，清政府將戶部更名為度支部，將財政處、稅務處并入該部。善后局、籌防局等繁雜的地方財政機構先是統(tǒng)并于新設的財政局，宣統(tǒng)時又裁并各局為財政公所。1908年底，度支部與會議政務處先后上奏，提出六條統(tǒng)一財權的具體辦法，即各省藩庫由度支部直接考核、地方收支須按時造冊送部奏銷、舉借外債權歸度支部等。以上辦法經皇帝諭令批準施行，在行政方面為財權集歸中央鋪墊了道路。

　　財政機構改革的同時，度支部著手清理各省財政，為編制預決算、劃分國稅與地稅做準備，這是中央政府集中財權行動的核心內容。按照清理章程，中央設清理財政處，綜核匯編地方送交的清理報告;各省設清理財政局，造送本省1908年的財政收支款項報告冊。1910年，各省的清理結果(即“財政說明書”)基本送達中央。度支部依據財政說明書和各省提交的省預算進行了試辦次年財政預算案的工作。至于國地稅收的劃分，雖然各省的財政說明書對分稅標準等問題作了探討，但度支部終未做出決斷，僅從宏觀上規(guī)定了基本原則：國家行政經費是指廉俸、軍餉、解京各款以及洋款、協(xié)餉等項，地方行政經費是指教育、警察、實業(yè)等項。

　　上述史實表明，光緒、宣統(tǒng)時期地方分權的勢頭更加猛烈，中央政府也為恢復集權型財政體制采取了一系列改革措施，雙方處于爭奪財權的對峙狀況。當然，“爭權型”只是一個相對意義上的概念，它并不意味著中央與地方勢均力敵，財權達到相當的平衡。事實上，盡管中央為控制財權下移殫精竭慮，但并未取得很大效果，地方分權仍是這一時期財政關系發(fā)展的主流，這也就意味著中央財政改革的失敗。究其失敗的原因主要有以下三個方面：

　　首先，從社會經濟層面看，光緒之后的農業(yè)經濟與商品市場都不利于國家財政的統(tǒng)一。由于西方國家的經濟侵略、清政府的賦稅剝削以及戰(zhàn)爭與自然災害的破壞，晚清農業(yè)經濟已是凋敝不堪，作為稅負最終落腳點的農民更是“生計日蹙”。田賦是財政收入的大宗，國家財政的統(tǒng)一也以農業(yè)稅的穩(wěn)定為基礎，農業(yè)經濟的落后和農民生活的貧困使財政統(tǒng)一困難重重。咸豐朝之后，地方政府擁有了越來越大的財權，它們?yōu)榱丝刂频胤绞罩?，紛紛設關置卡，從而形成了條塊分割的商品市場，清朝前期的統(tǒng)一市場被分散的地方市場所取代。市場分散是地方督撫追求私利的產物，它嚴重阻礙了工商業(yè)的正常發(fā)展和國家財政的統(tǒng)一。

　　其次，從政府職能層面看，光緒、宣統(tǒng)時期多數國家職能已由地方政府執(zhí)行，地方督撫因此掌握了更多的政權與軍權，形成尾大不掉之勢，這為其財權的膨脹提供了強有力的保障。中央政府雖有遏制之心，卻因事權削弱太重而無力回天。

　　最后，從中央與地方決策者的態(tài)度看，財政改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要按部就班地進行。但中央政府恢復集權體制的心態(tài)過于迫切，所制定的各項章程明顯地體現了維護中央尤其是封建貴族利益的目的，這種“激進”與“自私”遭到地方政府的抵制和憎惡。地方督撫是改革前的既得利益者，他們不愿把手中的“肥肉”拱手送人。清理財政開始后，各省督撫先是不予理睬，最終也不過敷衍了事。在各省造冊上報的省預算中，也體現了保護地方利益、抵制中央改革的心理。

　　綜上所述，清代中央與地方財政關系經歷了“集權型”、“分權型”和“爭權型”三個演變階段，這些變化從財政的側面反映了清代社會經濟、政治、軍事等各方面的變遷。清朝前期的中央集權型財政體制是當時國內情勢客觀要求的產物，為統(tǒng)一戰(zhàn)爭的完成和社會經濟的穩(wěn)定提供了制度保證。至咸豐、同治年間，集權體制已不適應時代發(fā)展需要，財權下移成為必然結果，但過度分權又導致財政經濟秩序的混亂。光緒、宣統(tǒng)時期的財政改革有其必要性，但改革策略本身存在著失誤，中央與地方的力量對比很懸殊，加之相關經濟改革的疏忽，遏制財權分割的改革終告失敗。這一歷史嬗變對我們有著重要的啟示意義：在處理中央與地方財政關系的問題上，中央過分集權和地方過度分權都不利于社會經濟的正常發(fā)展，只有以中央為重、適度分權地方才是正確的選擇。