公共財(cái)政論文范文范本模板(2)
公共財(cái)政論文下載篇2
淺談公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督
摘要：本文通過對公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，市民呈現(xiàn)比較關(guān)心公共財(cái)政的預(yù)算與參與監(jiān)督的愿望，顯示公共財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督具有堅(jiān)實(shí)的公眾基礎(chǔ)。同時(shí)還發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門工作人員對擴(kuò)大公共財(cái)政民主監(jiān)督的參與面表示認(rèn)同，對公共財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督具有強(qiáng)烈的責(zé)任感和參與感，顯示了公共財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督具有堅(jiān)實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)。建議從立法、機(jī)構(gòu)職能、監(jiān)督機(jī)制等方面加強(qiáng)監(jiān)督。
關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算 民主監(jiān)督
一、引言
公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政管理體制，主要著眼于滿足社會公共需要，彌補(bǔ)“市場失效” 缺陷。作為財(cái)政預(yù)算基本內(nèi)容的級次劃分、收支內(nèi)容、管理職權(quán)劃分等，都是以法定的;預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的過程也要依法定的規(guī)范進(jìn)行。財(cái)政預(yù)算編制后要經(jīng)國家立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)后方能公布并組織實(shí)施;預(yù)算的執(zhí)行過程受法律的嚴(yán)格制約，不經(jīng)法定程序，任何人無權(quán)改變預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)收支指標(biāo)。通過預(yù)算的法制化管理使政府的財(cái)政行為置于民眾的監(jiān)督之下，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的必然選擇。公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是對社會經(jīng)濟(jì)活動各環(huán)節(jié)、各方面進(jìn)行的監(jiān)察、監(jiān)督和制約，因此，公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督離不開民主監(jiān)督。
從公共財(cái)政預(yù)算的政治屬性看，建立并健全公共財(cái)政的民主監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)是完善公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的主要途徑。完善預(yù)算監(jiān)督法律體系，明確規(guī)定人大審批監(jiān)督預(yù)算的范圍、內(nèi)容、程序、方式和方法，增強(qiáng)監(jiān)督的時(shí)效性。落實(shí)人大監(jiān)督職能，創(chuàng)建預(yù)算審查監(jiān)督平臺。加大財(cái)政監(jiān)督的社會參與面，增加社會公眾參與監(jiān)督的制度設(shè)置，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、民主黨派、媒體、公眾的法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。逐步公開財(cái)政預(yù)算信息，規(guī)范財(cái)政預(yù)算信息公開的程序和方式，加強(qiáng)政府公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，為促進(jìn)社會公平和落實(shí)公民權(quán)利打下基礎(chǔ)，為建設(shè) “法制政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府”提供法律依據(jù)。
二、公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督調(diào)查分析
( 一 )公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的需求
(1)人大的需求。
加強(qiáng)對公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審查監(jiān)督，是憲法和法律賦予縣級以上地方各級人大及其會的一項(xiàng)重要職權(quán)。建立健全對政府財(cái)政收支的有效監(jiān)督機(jī)制，對于維護(hù)國家預(yù)算的嚴(yán)肅性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)及社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，確保國家職能的實(shí)現(xiàn)，具有十分重要的意義。加強(qiáng)公共財(cái)政的預(yù)算監(jiān)督，是各級人大的追求目標(biāo)。
(2)政府的需求。
預(yù)算信息公開是推行政府信息公開的重要內(nèi)容，也是公共財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督的本質(zhì)要求。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實(shí)施后，財(cái)政部明確提出要逐步提高財(cái)政預(yù)算的公開性和透明度，并加大預(yù)算信息主動公開的力度。制定《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，要求各級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算、決算的公開，各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開;在逐步規(guī)范地方財(cái)政部門報(bào)送同級人大審議的財(cái)政預(yù)決算報(bào)表格式基礎(chǔ)上，經(jīng)同級人大審議批準(zhǔn)的預(yù)算、決算要按完整、真實(shí)、細(xì)化的原則主動向社會公開。
上海市人民政府承諾努力把上海建設(shè)成為“行政效率最高、行政透明度最高、行政收費(fèi)最少的行政區(qū)之一”，切實(shí)保障公民對財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)縣預(yù)算信息公開。2009年10月，上海市財(cái)政局出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)縣預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》，要求各區(qū)縣結(jié)合自身實(shí)際，研究制定相應(yīng)的實(shí)施方案和具體措施，積極推進(jìn)落實(shí)，提高區(qū)縣預(yù)算面向人大和面向社會公眾的公開性和透明度，保障人民群眾依法參加民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，促進(jìn)政府財(cái)政行為的程序化、規(guī)范化、法制化。上海市長寧區(qū)人民政府在2010年區(qū)政府年度報(bào)告中做出決定：繼續(xù)加大預(yù)算公開力度，研究預(yù)算編制決策過程中的民主化機(jī)制，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量。
(3)社會公眾的需求。
整體上看，各級政府的預(yù)算監(jiān)督比以往更具民主化和透明化。不過，多數(shù)公眾更在意的是，政府通過稅收和其他征收名目從大家手里收上去的錢，究竟是怎樣使用的，最后被用在了誰身上。事實(shí)上，一個(gè)財(cái)政預(yù)算高度透明、預(yù)算管理高度民主的監(jiān)督制度，對社會穩(wěn)定的作用不可低估。目前，從政府到公眾都已經(jīng)明確意識到收入分配矛盾問題對社會穩(wěn)定的潛在威脅。政府作為社會財(cái)富的分配者，政府財(cái)政收支的預(yù)決算管理，是解決收入分配矛盾最先要正視的問題。為了保障公民對財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，沒有公眾的民主參與是不現(xiàn)實(shí)的。一種是問卷調(diào)查。
為了了解公共財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督的基礎(chǔ)情況，課題組在2010年6月進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，調(diào)查共發(fā)放200份問卷，調(diào)查范圍篩選了政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)等10個(gè)單位的在職職工和退休職工，每個(gè)單位20份，全部回收。調(diào)查對象身份包括公務(wù)員、財(cái)務(wù)人員、不同崗位的員工等，具有一定的代表性。通過對問卷調(diào)查內(nèi)容的統(tǒng)計(jì)，并從是否知道、是否想知道、有什么看法和有沒有參與意愿等四個(gè)層面進(jìn)行分析，課題組制作了本次問卷調(diào)查基礎(chǔ)分析表。
( 二 )公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的差距
(1)公共財(cái)政方面的突出問題。
第一，財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存。財(cái)政供養(yǎng)范圍對應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過多，大大超出了政府職能范圍和財(cái)力承受水平。相反，應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障。突出的問題有：巨額的國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼，公共財(cái)政實(shí)際上承擔(dān)了大量的經(jīng)營性虧損;過長的事業(yè)單位供給戰(zhàn)線;行政經(jīng)費(fèi)膨脹，政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事及效率低下;科技、教育投入相對比例出現(xiàn)下降的趨勢;財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存。
第二，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。由于財(cái)政預(yù)算的約束力逐步下降，財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重點(diǎn)支出的需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財(cái)政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反，大量的資金(包括預(yù)算外資金)卻被用于競爭性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開支等非重點(diǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致財(cái)政對國家重點(diǎn)支出項(xiàng)目難以實(shí)施更加有力的資金保障等一系列問題的發(fā)生。
第三， 政府收入機(jī)制不規(guī)范。社會公共權(quán)力缺乏制約，眾多公共權(quán)力機(jī)構(gòu)直接介入分配領(lǐng)域。財(cái)政的職能被肢解，國家財(cái)政不能統(tǒng)管政府收支，國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門與財(cái)政部門職責(zé)劃分不清。突出表現(xiàn)是稅收的費(fèi)化和收費(fèi)的“越位”問題嚴(yán)重，這種稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和政府收入機(jī)制的混亂，同時(shí)，也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來源。
第四，財(cái)政分配秩序不規(guī)范。目前，在財(cái)政分配中，仍存在將一部分財(cái)政資金切塊分給主管部門，由主管部門自主安排使用的問題。與此同時(shí)，不少主管部門還設(shè)立了各種收費(fèi)和基金，擁有大量預(yù)算外資金。這種分配方式的結(jié)果，嚴(yán)重影響了正常的財(cái)政分配秩序。
(2)公共財(cái)政預(yù)算方面的突出問題。
第一，財(cái)政預(yù)算管理不科學(xué)。現(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問題是，在預(yù)算分配過程中，預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中追加頻繁，往往造成年度的實(shí)際支出數(shù)高于年初預(yù)算數(shù);預(yù)算分配，特別是轉(zhuǎn)移支出和專項(xiàng)支出缺乏可靠的科學(xué)依據(jù)，人為因素較多，隨意性較大;預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過前就已經(jīng)開始執(zhí)行，形成預(yù)算審批的法律空檔以及預(yù)算約束的缺位。
第二，財(cái)政預(yù)算法律規(guī)定不一致。法與法之間的關(guān)系沒有理順，如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對財(cái)政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項(xiàng)支出增長必須高于財(cái)政收入或支出的增長等，而《預(yù)算法》卻又要求在安排預(yù)算時(shí)要量入為出、以收定支、統(tǒng)籌兼顧。法律、法規(guī)的不統(tǒng)一性與不一致性弱化了法律、法規(guī)的約束性，造成了預(yù)算管理的不規(guī)范。
第三，財(cái)政預(yù)算編制方法不合理。預(yù)算編制缺乏完整性，財(cái)政預(yù)算編制不能真實(shí)反映實(shí)際情況，沒有統(tǒng)一政府收支，大量財(cái)政性資金在預(yù)算體外循環(huán)。國家財(cái)政實(shí)際上沒有能力通盤掌握政府公共物品的供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效益，難以履行市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的職責(zé)。
(3)公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行方面的突出問題。
財(cái)政預(yù)算執(zhí)行是連接預(yù)算和決算的紐帶，有三個(gè)基本環(huán)節(jié)：預(yù)算收入組織、預(yù)算支出執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整與平衡。其中預(yù)算支出執(zhí)行情況是大眾最為關(guān)心的問題，較為集中地體現(xiàn)了整個(gè)預(yù)算的效率。從歷年財(cái)政預(yù)算支出執(zhí)行情況看，財(cái)政支出進(jìn)度均呈“前低后高”走勢，一季度各月支出進(jìn)度都較低，二、三季度逐步回升，第四季度則進(jìn)一步加快。原因主要是預(yù)算執(zhí)行體制不順、預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目不均衡、預(yù)算執(zhí)行操作遲滯、預(yù)算執(zhí)行管理粗疏、預(yù)算執(zhí)行政策僵化、預(yù)算執(zhí)行未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。
(4)公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督方面的差距。
近年來，盡管公共財(cái)政公開的范圍和內(nèi)容大有進(jìn)步，但距離預(yù)算民主、有效監(jiān)督還有相當(dāng)差距。
第一，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督法制建設(shè)滯后。
我國目前財(cái)政監(jiān)督法律體系存在兩個(gè)主要問題，一是法律層次低。憲法中沒有對財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容、機(jī)構(gòu)等作出明確規(guī)定。其他法律中，由全國人民代表大會通過的預(yù)算監(jiān)督法律比較少，有相當(dāng)一部分監(jiān)督規(guī)定是中央部門和地方政府出臺的行政規(guī)章，從整體上講，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的法律權(quán)威性還很弱。二是法律體系不健全，操作性差?！额A(yù)算法》、《稅收征管法》、《會計(jì)法》、《注冊會計(jì)師法》等規(guī)范財(cái)政監(jiān)督客體行為的財(cái)稅法規(guī)，對財(cái)政預(yù)算監(jiān)督只作了原則性的規(guī)定，規(guī)范財(cái)政監(jiān)督主體自身作為的財(cái)政法律法規(guī)，沒有明確預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)、程序和手段，權(quán)威性、嚴(yán)密性、嚴(yán)肅性和規(guī)范性都有待加強(qiáng)。三是法律責(zé)任不明確，處罰力度不夠，削弱了人大監(jiān)督的權(quán)威。預(yù)算法只針對行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行預(yù)算過程中的違法行為加以原則性規(guī)定，對預(yù)算整個(gè)過程中的其他違法行為都沒有涉及。即使人大及其會查出各部門的違法行為，也不能將責(zé)任主體繩之以法，從而降低了人大監(jiān)督權(quán)威。
第二，人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)機(jī)制不健全。
人大對公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和機(jī)制存在如下問題：一是預(yù)算的審查和監(jiān)督是是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、工作量大、內(nèi)容繁雜的工作，缺乏健全的預(yù)算監(jiān)督組織體系，單靠預(yù)算委員會對預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督不可能對預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。二是預(yù)算程序大體分為預(yù)算的編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、和執(zhí)行結(jié)果的審查等五個(gè)階段。目前，人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制沒有貫穿預(yù)算活動的始終。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果審查階段缺乏對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審查制度、評估制度和獎懲制度。三是預(yù)決算審議和監(jiān)督流于形式。由于人代會時(shí)間短、議程多，加之政府提交人代會審查的報(bào)告過于籠統(tǒng)，沒有列示用款單位和支出項(xiàng)目，綜合性的成份居多，預(yù)算的透明度低，影響審議的效果，在客觀上形成流于形式的程序性監(jiān)督。
第三，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督辦法。
每年人代會批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算，政府在執(zhí)行中隨意性較大，有“部門伸手、領(lǐng)導(dǎo)批條、追加預(yù)算”等隱性分配或二次分配現(xiàn)象，人大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督僅停留在會議聽報(bào)告上，聽報(bào)告前不深入調(diào)查研究，審議意見作出后落實(shí)情況缺乏跟蹤檢查，對政府的這種做法只能被動地采取事后“追認(rèn)”的監(jiān)督形式，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督水平長期低下。
第四，財(cái)政部門監(jiān)督管理不健全。
在管理制度上，財(cái)政部門內(nèi)部資金管理機(jī)構(gòu)集預(yù)算的編制、執(zhí)行職能于一身，相互之間缺乏有效的制約和監(jiān)督。在具體工作上，財(cái)政部門偏重資金的申請、審核、撥付事務(wù)，對財(cái)政資金使用的效益情況進(jìn)行深入細(xì)致的考察、分析、論證和跟蹤問效不夠。財(cái)政專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)游離于財(cái)政具體業(yè)務(wù)管理之外，在職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督力量、人員素質(zhì)上受到局限。在監(jiān)督方法上，過多地依賴于專項(xiàng)檢查。財(cái)政部門監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、人民代表大會監(jiān)督之間分工不夠清楚，責(zé)任邊界模糊，沒有形成監(jiān)督的合力，直接影響了財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的整體效果。
第五，公共財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督機(jī)制缺乏。
公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是對預(yù)算編制及執(zhí)行中違反預(yù)算管理的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡，保證國家預(yù)算基金的合理使用，圓滿完成預(yù)算收支任務(wù)的監(jiān)察、監(jiān)督和制約。
三、公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督完善的政策建議
( 一 )加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算立法
(1)明確初步審查的主要內(nèi)容及其重點(diǎn)。
為了改進(jìn)和加強(qiáng)人大對預(yù)算的初步審查工作，促進(jìn)預(yù)算審查由程序性審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性審查，提高預(yù)算審查的質(zhì)量和效果，建議在《預(yù)算法》中明確人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委進(jìn)行初步審查和預(yù)審的主要內(nèi)容及其重點(diǎn)：一是是預(yù)算編制是否符合法律的要求，是否體現(xiàn)積極可靠、量入為出的原則;二是收入安排是否與生產(chǎn)總值增長幅度相適應(yīng)，該納入預(yù)算的收入是否全部納入了預(yù)算;三是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，各項(xiàng)公共支出特別是法定重點(diǎn)項(xiàng)目的支出安排是否妥當(dāng)，是否達(dá)到法定的增長幅度;四是為實(shí)現(xiàn)預(yù)算擬采取措施是否切實(shí)可行;五是上年預(yù)算執(zhí)行是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，是否符合有關(guān)法律的規(guī)定。
(2)加強(qiáng)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督。
為加強(qiáng)對預(yù)算超收收入使用的審查監(jiān)督，建議《預(yù)算法》明確規(guī)定：如果預(yù)算超收，應(yīng)把預(yù)算超收收入主要用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字和其他重點(diǎn)支出，來不及安排支出的可結(jié)轉(zhuǎn)下年預(yù)算支出。在預(yù)算執(zhí)行過程中，如需要動用超收收入追加支出超過原預(yù)算總支出的5%時(shí)，政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，送交人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委初審后，報(bào)請同級人大會審查批準(zhǔn);如需要動用超收收入追加支出低于原預(yù)算總支出的5%時(shí)，由政府財(cái)政部門及時(shí)向人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委通報(bào)情況，向同級人大會報(bào)告預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況。
(3)加強(qiáng)預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督。
建議《預(yù)算法》進(jìn)一步明確規(guī)定預(yù)算調(diào)整的概念、界限、范圍、程序及其要求：在預(yù)算執(zhí)行中，遇有預(yù)算收支變化情況之一的，政府應(yīng)當(dāng)提請本級人大會審查批準(zhǔn);因特殊情況必須調(diào)整預(yù)算時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，并于當(dāng)年第三季度提交同級人大會審查批準(zhǔn)。在人大會舉行會議審批前一個(gè)月前，將預(yù)算調(diào)整的初步方案提交人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委進(jìn)行初步審查。
(4)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督。為加強(qiáng)對政府預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督，建議修改《預(yù)算法》與《審計(jì)法》不一致的狀況：各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《審計(jì)法》的規(guī)定，對同級政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。為加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，《預(yù)算法》還可以規(guī)定：各級人大及其會可以借用國家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，委托國家審計(jì)機(jī)關(guān)，開展對預(yù)算執(zhí)行情況的專項(xiàng)審計(jì)和有關(guān)項(xiàng)目的重點(diǎn)審計(jì)。
(5)加強(qiáng)人大及其會對預(yù)算的審查監(jiān)督。
為加強(qiáng)和改善人大及其會對預(yù)算的審查監(jiān)督，建議《預(yù)算法》增設(shè)專門一章，重點(diǎn)規(guī)定人大審查監(jiān)督預(yù)算的內(nèi)容。按照《全國人大會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的原則精神，將其主要內(nèi)容吸收納入《預(yù)算法》中，并將各地人大及其會加強(qiáng)對預(yù)算審查監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)和行之有效的創(chuàng)新做法吸收納入《預(yù)算法》中。
( 二 )健全財(cái)政預(yù)算監(jiān)督職能
(1)完善人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。
首先，加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的組織建設(shè)，為預(yù)算監(jiān)督提供保障。建議加強(qiáng)人大的預(yù)算委員會，增加專業(yè)性較強(qiáng)的全職人員，加強(qiáng)預(yù)算委員會的初審機(jī)制，建立初審聽證會制度，對預(yù)算的合法性和合理性進(jìn)行全面評估監(jiān)督，并對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行全程監(jiān)督，隨時(shí)向人大會報(bào)告預(yù)算的監(jiān)督情況。
其次，完善人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，貫穿預(yù)算活動的始末。建立完善的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮人大的預(yù)算監(jiān)督職能。一要嚴(yán)把預(yù)算初審關(guān)。初審前人大預(yù)算委員會要提前介入，主動了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和編制預(yù)算的指導(dǎo)思想、基本依據(jù)、主要指標(biāo)及實(shí)施措施。二要嚴(yán)把預(yù)算批準(zhǔn)關(guān)。人民代表大會開會期間應(yīng)適當(dāng)延長對預(yù)算的審議時(shí)問，廣泛聽取代表的意見，確保預(yù)算按人民意志在大會上通過。三要嚴(yán)把預(yù)算執(zhí)行關(guān)。審計(jì)委員會在人代會閉會期間，負(fù)責(zé)對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行日常的監(jiān)督檢查，為人大會提供審查報(bào)告。四要嚴(yán)把預(yù)算調(diào)整關(guān)。在審批預(yù)算調(diào)整中，嚴(yán)格把握“特殊情況”，嚴(yán)格控制調(diào)整幅度。五要嚴(yán)把決算審查關(guān)。審計(jì)委員會要對各部門的決算進(jìn)行審計(jì)和評估，并向人大會提交評估結(jié)果的審查報(bào)告。如果發(fā)生嚴(yán)重問題，要追究有關(guān)責(zé)任人的政治責(zé)任和法律責(zé)任。
再次，加強(qiáng)預(yù)算相關(guān)法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督權(quán)威。
法制原則是預(yù)算管理和監(jiān)督中所必須堅(jiān)持的一項(xiàng)重要原則。進(jìn)一步細(xì)化已有的法律規(guī)定，填補(bǔ)預(yù)算法規(guī)的空白，使預(yù)算的監(jiān)督管理有法可依，增強(qiáng)其權(quán)威性。完善預(yù)算監(jiān)督處罰的相關(guān)法律規(guī)定，對整個(gè)預(yù)算過程中的違法行為及其他不當(dāng)行為的法律責(zé)任做出明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加大處罰力度，對違法者除承擔(dān)行政責(zé)任外，依其行為的性質(zhì)及程度不同，分別承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償以及刑事責(zé)任。
最后，加強(qiáng)對預(yù)算外資金的預(yù)算監(jiān)督，規(guī)范政府的收支行為。預(yù)算外資金只是財(cái)政資金的一種特殊形態(tài)，其管理也應(yīng)納入人大預(yù)算監(jiān)督的范圍。人大除了要求各級政府在政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告中要把預(yù)算外資金的來源、使用和管理作為一個(gè)專門項(xiàng)目向人大報(bào)告之外，還要對問題突出的單位進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查，將預(yù)算監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。
(2)加強(qiáng)財(cái)政部門的行政監(jiān)督。
首先，對財(cái)政收支活動的監(jiān)督。對預(yù)算和計(jì)劃的編制、執(zhí)行和決算，包括效果等方面的監(jiān)督，是財(cái)政監(jiān)督的核心和主體。監(jiān)督的目的是保證不打赤字預(yù)算，增收節(jié)支，并依照量入為出、盡力而為、堅(jiān)持收支平衡的原則，按預(yù)算法制以及會計(jì)、金庫制度辦事。 加強(qiáng)稅收的征收管理和監(jiān)督，把應(yīng)歸國家財(cái)政的收入及時(shí)、均衡、穩(wěn)妥地上繳國庫，監(jiān)督財(cái)政收入正確、及時(shí)、定額收繳。其次，強(qiáng)化各預(yù)算單位和項(xiàng)目主管單位的責(zé)任主體理念。預(yù)算單位、項(xiàng)目主管單位應(yīng)與財(cái)政部門積極聯(lián)動，形成合力，從預(yù)算管理和項(xiàng)目管理入手，深化資金鏈各環(huán)節(jié)的管理，提高預(yù)算執(zhí)行工作的質(zhì)量。監(jiān)督財(cái)政投資資金的分配、使用和管理，監(jiān)督行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的使用和管理。
(3)完善審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督。
重點(diǎn)關(guān)注政府預(yù)算不完整、不細(xì)化、執(zhí)行不嚴(yán)格、財(cái)政預(yù)算與部門預(yù)算不一致等問題，通過對財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、發(fā)改委等具體組織預(yù)算收入與分配單位的審計(jì)，從源頭上把握財(cái)政資金收入與分配的總體情況、財(cái)政政策的制定情況。關(guān)注財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配問題，通過對預(yù)算分配與預(yù)算執(zhí)行部門的審計(jì)，了解預(yù)算資金的具體用途與資金流向，重點(diǎn)分析預(yù)算資金分配的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的合法性與績效性。關(guān)注財(cái)政資金規(guī)范管理與財(cái)政績效情況。通過對預(yù)算資金、尤其是預(yù)算資金的撥付、管理、使用、效果等情況的審計(jì)，揭示決策失誤、管理不善、損失浪費(fèi)等問題。實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，采用靈活多樣的信息披露渠道，完善財(cái)政審計(jì)信息披露制度。財(cái)政審計(jì)信息是政府信息的一個(gè)方面，除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密及其他不易對外披露的內(nèi)容外的財(cái)政審計(jì)信息均應(yīng)及時(shí)披露。
( 三 )建立財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制
(1)確定預(yù)算外資金存在的合理性及其監(jiān)督機(jī)制。
預(yù)算外資金是憑借國家“公共權(quán)力”而收取的財(cái)政性資金的組成部分，納入預(yù)算管理體系，接受地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督，才能保證其使用的合法性。有效的監(jiān)督方式可以考慮要求政府編制預(yù)算外資金的收支明細(xì)表，并作為每年人代會的一項(xiàng)必備審議內(nèi)容。
(2)完善預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。
建立健全部門支出預(yù)算執(zhí)行管理責(zé)任制度，完善部門預(yù)算、國庫集中收付等制度改革，全面加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，利用信息化手段，強(qiáng)化對部門結(jié)余資金統(tǒng)籌管理。在大市政建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)工作中，編制分月用款計(jì)劃，梳理優(yōu)化財(cái)政資金審核撥款流程，探索引入預(yù)撥和清算制度。探索建立支出執(zhí)行與下年預(yù)算聯(lián)動機(jī)制，切合實(shí)際地編制年度部門預(yù)算。
(3)建立執(zhí)行督查制度。
明確政府各部門工作職責(zé)，增強(qiáng)政府部門對法律法規(guī)的執(zhí)行力。建立監(jiān)督、考核和信息反饋機(jī)制;實(shí)行無為問責(zé)制度，對不履行或不正確、及時(shí)、有效地履行規(guī)定職責(zé)，導(dǎo)致工作延誤、效率低下的行為，應(yīng)采取有力措施提高執(zhí)行力。
(4)執(zhí)行過錯(cuò)追究制度。
要建立環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任追究制，對不同層次、各個(gè)崗位的政府部門，制定出精細(xì)的責(zé)罰條例，讓執(zhí)行力弱或有過錯(cuò)者為其行為“買單”，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究。
*本文系上海市決策咨詢課題“公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制研究”階段性研究成果
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