探究教育公共投入差異與地方財政能力

　　模型中LnY代表生均公共教育投入的對數(shù)，LnLF、LnTR分別代表地方本級財政收入和凈轉(zhuǎn)移支付的對數(shù)，X代表農(nóng)業(yè)人口比重。β1、β2反映了本級收入增大的百分比對財政教育投入增加的影響。

　　全國整體與分區(qū)域的回歸結(jié)果均顯示本級財政收入與凈轉(zhuǎn)移支付對生均財政教育投入的彈性顯著為正。即政府本級稅收收入與得到的凈轉(zhuǎn)移支付的增加都會刺激政府增加財政教育投入，同時，凈轉(zhuǎn)移支付的彈性略高于本級財政收入。

　　在東、中、西部區(qū)域間，財力結(jié)構(gòu)的彈性系數(shù)有差別，東部地區(qū)教育投入的增加更依賴于本級稅收收入的增加，凈轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)僅為0.25。中部地區(qū)與西部地區(qū)更依賴于轉(zhuǎn)移支付的增加，其中西部地區(qū)凈轉(zhuǎn)移支付的彈性最高，達到0.56，即凈轉(zhuǎn)移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地區(qū)本級財力的彈性系數(shù)僅為東部地區(qū)的一半?？梢岳斫?，東部地區(qū)的財力雄厚，教育投入的增加可以主要依靠政府財力，而轉(zhuǎn)移支付的作用較小。而中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、財力小，教育投入更加依靠政府間轉(zhuǎn)移支付的補助。尤其是西部地區(qū)，受到中央政府的很多財政政策的傾斜，轉(zhuǎn)移支付成為教育投入的主要來源。

　　(三)教育公共投入與各項轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系

　　一般來說，轉(zhuǎn)移支付的增加對于地方財政教育投入的作用可能有三種。一是刺激作用，即轉(zhuǎn)移支付的增加會鼓勵地方政府增加教育投入。即轉(zhuǎn)移支付刺激了地方財政收入的增加，政府將增加的收入用于教育。二是替代作用，即政府將增加的轉(zhuǎn)移支付直接用于教育事業(yè)，原本用于教育的財政支出用于其他事業(yè)的發(fā)展。三是減少的作用，即轉(zhuǎn)移支付的增加減小了政府發(fā)展教育事業(yè)的動力。例如有些轉(zhuǎn)移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套資金發(fā)展教育，這種情況下，轉(zhuǎn)移支付實際上對財政教育投入的增加具有減少的作用。為了進一步劃分轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，理解目前轉(zhuǎn)移支付體制中各項主要轉(zhuǎn)移支付對公共教育投入的作用，我們對上一模型進行了擴展，將凈轉(zhuǎn)移支付替換為各項轉(zhuǎn)移支付 。

　　其中， 為本級財力， 為農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎? 包括五種主要的轉(zhuǎn)移支付類型，分別是稅收返還⑥ (轉(zhuǎn)移支付中最主要的組成部分，目前占轉(zhuǎn)移支付總額的比重超過三分之一)、專項轉(zhuǎn)移支付⑦，一般目的轉(zhuǎn)移支付中的一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付(包括中小學教師工資補助)。

　　回歸結(jié)果中最值得注意的是，農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付在全國樣本的回歸系數(shù)顯著為負，平均稅費改革轉(zhuǎn)移支付增加1元，生均教育公共投入減少1.5元。東、中、西部分區(qū)域的回歸結(jié)果也顯著為負，尤其是中部地區(qū)稅費改革轉(zhuǎn)移支付與公共教育投入的負相關(guān)系數(shù)達到了-5.321，也就是說農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入存在一種“擠出效應(yīng)”。農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付是2002年我國免除農(nóng)業(yè)稅以后，中央政府為彌補農(nóng)村縣級地區(qū)原教育附加費、農(nóng)村教育集資減免而專門設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付類型。農(nóng)業(yè)稅的免除減輕了農(nóng)民負擔，但是實際上并沒有增加農(nóng)村教育公共投入。很多學者有過理論上的研究。認為在農(nóng)業(yè)稅取消以前，很多縣級地區(qū)(尤其是中部貧困縣區(qū))農(nóng)業(yè)稅費占財政收入的比重很大。稅費改革以后地方財政面臨很大財政缺口，有的縣區(qū)甚至80%的財力來源于上級補助.而新的稅費改革轉(zhuǎn)移支付并沒有規(guī)定用于教育的比例。在這種情況下，縣級政府會將增加的稅費改革轉(zhuǎn)移支付首先用于行政事業(yè)費的補充，勉強維持財政平衡，減少基礎(chǔ)教育投入(陳維青2005)。同時，其他的可能原因是上下級政府之間政策執(zhí)行的不相容。一般來說，教育事業(yè)并不能在短期內(nèi)反映地方政府的“政績”，對高效益的追求使縣級政府在得到轉(zhuǎn)移支付后更多投入那些短期產(chǎn)出高的產(chǎn)業(yè)，從而減少了教育投入，對基礎(chǔ)教育的努力程度降低(張光2006)。我們的實證研究證實了這樣的一種結(jié)果。因此，提高縣級地區(qū)財政能力，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是解決基礎(chǔ)教育投入不足的關(guān)鍵。

　　東部地區(qū)稅收返還與教育公共投入的正相關(guān)作用顯著。稅收返還增加1元，公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地區(qū)作用并不顯著。稅收返還是中央對地方稅收上繳的部分返還。越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其稅收收入較高，按比例所得到的稅收返還也就較多。一般來說，稅收返還的目的是為了照顧地方的既得利益，其協(xié)調(diào)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的作用較小。因而，財力充足的東部地區(qū)得到的稅收返還較多，對公共教育投入的增長作用明顯。

　　專項補助與一般性轉(zhuǎn)移支付對生均教育財政支出的作用顯著為正，同時，一般性轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)大于專向補助。專項轉(zhuǎn)移支付的款項有嚴格規(guī)定的用途，例如針對教育⑧、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)的專項補助。各省在使用這類資金時不得挪作它用。分區(qū)域的回歸分析結(jié)果顯示，專項轉(zhuǎn)移支付中、東部地區(qū)的系數(shù)大于1，對財政教育投入有刺激作用較大。而西部地區(qū)的系數(shù)僅為0.50。目前專項補助的名目繁雜、分散，很多專項資金的下發(fā)缺乏嚴格有效的管理，地方政府“駐京辦”、“跑部錢進”使得有能力的地區(qū)獲得更多補助，專項轉(zhuǎn)移支付專項補貼的效果被限制。同時，專向補助中有部分是要求縣級單位有配套資金，因此對于貧困地區(qū)來說，如果難以拿出資金與眾多名目向配套，專向補貼的作用將被弱化。與之相比，一般性轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)因素法確定的轉(zhuǎn)移支付，它在規(guī)模、數(shù)量上的確定更加科學。其回歸系數(shù)大于專項補助，對教育財政支出具有顯著刺激作用。同時，一般性轉(zhuǎn)移支付對東部地區(qū)教育投入的對刺激作用大于西部地區(qū)，人均一般性轉(zhuǎn)移支付每增加1元，東部地區(qū)增加的生均財政教育投入為3.56元，而西部地區(qū)僅為1.91元，中部地區(qū)的回歸結(jié)果不顯著。

　　調(diào)整工資、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付雖然與一般性轉(zhuǎn)移支付相同，都屬于財力性轉(zhuǎn)移支付，但是，他們都是由于中央政府出臺的某項政策、調(diào)整而專門推出的轉(zhuǎn)移支付類別，在一定程度上類似于專項轉(zhuǎn)移支付。調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付始于1998年，直接分配給我國的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)。模型回歸結(jié)果與之相適應(yīng)，東部地區(qū)大多為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這一系數(shù)為負，而在中、西部地區(qū)，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付對于財政教育投入具有刺激作用，中部地區(qū)的系數(shù)達到了2.88。

　　五、主要結(jié)論及政策建議

　　本文的主要結(jié)論為：第一，我國農(nóng)村縣生均財政教育支出存在區(qū)域性、省際間的不平等。表現(xiàn)為東、西部地區(qū)教育投入水平高于中部。省際生均教育公共投入均值比較中，北京、上海、山東、浙江遠遠高出其他省區(qū)，而中部的河南、安徽處于全國最低水平。同時，整體不均等主要來源于區(qū)域內(nèi)、省內(nèi)，組間貢獻小。地方財力的不平等是教育投入差距的重要原因。財力越低的地區(qū)教育投入水平越低，教育事業(yè)對地方財政的依賴性越高。同時農(nóng)業(yè)人口結(jié)構(gòu)也對教育投入有顯著影響，農(nóng)業(yè)人口越多的地區(qū)生均教育投入水平越低。

　　第二，東部地區(qū)與中、西部地區(qū)相比更依賴于本級財政收入的增加，而西部地區(qū)教育支出基本依靠政府間轉(zhuǎn)移支付。對各項轉(zhuǎn)移支付的作用分析顯示，稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付對于財政教育投入的作用為正，其中一般性轉(zhuǎn)移支付對政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的區(qū)域之間各系數(shù)略有差別。但是，目的在于緩解農(nóng)業(yè)稅費改革為縣級政府帶來的收入減少壓力的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付并沒有使縣鄉(xiāng)并擺脫財政困難，農(nóng)村教育經(jīng)費仍然短缺。

　　這一結(jié)論促使我們對如何縮小地區(qū)間教育公共投入差距，完善我國的教育管理體制，尤其是政府間轉(zhuǎn)移支付制度的問題作進一步的思考。首先，完善省以下財政體制，解決縣級財力不足的問題。農(nóng)業(yè)稅的取消使縣級財政在一定程度上失去了持續(xù)、穩(wěn)定資金來源。中央和省級政府應(yīng)當采取轉(zhuǎn)移支付等手段減少地區(qū)間財力的差距，使基礎(chǔ)教育公共支出具有穩(wěn)定的財力保證。同時，要關(guān)注中部縣級地區(qū)財力、財政教育支出較低的問題。目前我們實行的轉(zhuǎn)移支付對于西部優(yōu)惠，但很多中部的貧困地區(qū)被忽略。在地方財政較為困難的中部地區(qū),中央、省級政府更需要采取財政手段保障其財政能力，實現(xiàn)教育財政能力的均等化，促進基礎(chǔ)教育的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　其次，完善各項轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付資金在教育投入中的使用效率。教育是地方財政支出的重點，政府間轉(zhuǎn)移支付中有相當一部分是用于教育事業(yè)的。目前我國政府間轉(zhuǎn)移支付中，既包含目的在于照顧地區(qū)既得利益的稅收返還，也包括針對教育的專項轉(zhuǎn)移支付和因素法轉(zhuǎn)移支付。但是各種轉(zhuǎn)移支付對財政教育支出的作用有所不同，有的甚至具有對教育投入的“擠出作用”。面對巨大的財政缺口，還沒有真正發(fā)揮其平衡地區(qū)間教育財力差距的作用。應(yīng)在加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時，科學地設(shè)定轉(zhuǎn)移支付的項目與額度，設(shè)立針對基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付。

　　最后，基礎(chǔ)教育投資主體的重心上移，使中央、省級政府負擔部分基礎(chǔ)教育發(fā)展的責任。分稅制改革的進行，是中央政府掌握了主要財力，基本擺脫了負擔基礎(chǔ)教育支出的責任，而縣級政府的財力有限，尤其在農(nóng)村稅費改革以后，喪失了大部分的財力來源，但卻成為了基礎(chǔ)教育的主要負擔者。這種財權(quán)與事權(quán)不相符的現(xiàn)狀也是導(dǎo)致財政基礎(chǔ)教育投入不平衡的重要原因，應(yīng)加大中央、省級政府對基礎(chǔ)教育的投資責任，形成中央統(tǒng)籌、省級參與管理模式。