探究教育公共投入差異與地方財政能力

　　模型中LnY代表生均公共教育投入的對數(shù)，LnLF、LnTR分別代表地方本級財政收入和凈轉移支付的對數(shù)，X代表農(nóng)業(yè)人口比重。β1、β2反映了本級收入增大的百分比對財政教育投入增加的影響。

　　全國整體與分區(qū)域的回歸結果均顯示本級財政收入與凈轉移支付對生均財政教育投入的彈性顯著為正。即政府本級稅收收入與得到的凈轉移支付的增加都會刺激政府增加財政教育投入，同時，凈轉移支付的彈性略高于本級財政收入。

　　在東、中、西部區(qū)域間，財力結構的彈性系數(shù)有差別，東部地區(qū)教育投入的增加更依賴于本級稅收收入的增加，凈轉移支付的系數(shù)僅為0.25。中部地區(qū)與西部地區(qū)更依賴于轉移支付的增加，其中西部地區(qū)凈轉移支付的彈性最高，達到0.56，即凈轉移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地區(qū)本級財力的彈性系數(shù)僅為東部地區(qū)的一半?？梢岳斫?，東部地區(qū)的財力雄厚，教育投入的增加可以主要依靠政府財力，而轉移支付的作用較小。而中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、財力小，教育投入更加依靠政府間轉移支付的補助。尤其是西部地區(qū)，受到中央政府的很多財政政策的傾斜，轉移支付成為教育投入的主要來源。

　　(三)教育公共投入與各項轉移支付的關系

　　一般來說，轉移支付的增加對于地方財政教育投入的作用可能有三種。一是刺激作用，即轉移支付的增加會鼓勵地方政府增加教育投入。即轉移支付刺激了地方財政收入的增加，政府將增加的收入用于教育。二是替代作用，即政府將增加的轉移支付直接用于教育事業(yè)，原本用于教育的財政支出用于其他事業(yè)的發(fā)展。三是減少的作用，即轉移支付的增加減小了政府發(fā)展教育事業(yè)的動力。例如有些轉移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套資金發(fā)展教育，這種情況下，轉移支付實際上對財政教育投入的增加具有減少的作用。為了進一步劃分轉移支付的結構，理解目前轉移支付體制中各項主要轉移支付對公共教育投入的作用，我們對上一模型進行了擴展，將凈轉移支付替換為各項轉移支付 。

　　其中， 為本級財力， 為農(nóng)業(yè)人口占總人口比重, 包括五種主要的轉移支付類型，分別是稅收返還⑥ (轉移支付中最主要的組成部分，目前占轉移支付總額的比重超過三分之一)、專項轉移支付⑦，一般目的轉移支付中的一般性轉移支付、調(diào)整工資轉移支付、農(nóng)村稅費改革轉移支付(包括中小學教師工資補助)。

　　回歸結果中最值得注意的是，農(nóng)村稅費改革轉移支付在全國樣本的回歸系數(shù)顯著為負，平均稅費改革轉移支付增加1元，生均教育公共投入減少1.5元。東、中、西部分區(qū)域的回歸結果也顯著為負，尤其是中部地區(qū)稅費改革轉移支付與公共教育投入的負相關系數(shù)達到了-5.321，也就是說農(nóng)村稅費改革轉移支付對農(nóng)村基礎教育公共投入存在一種“擠出效應”。農(nóng)村稅費改革轉移支付是2002年我國免除農(nóng)業(yè)稅以后，中央政府為彌補農(nóng)村縣級地區(qū)原教育附加費、農(nóng)村教育集資減免而專門設立的轉移支付類型。農(nóng)業(yè)稅的免除減輕了農(nóng)民負擔，但是實際上并沒有增加農(nóng)村教育公共投入。很多學者有過理論上的研究。認為在農(nóng)業(yè)稅取消以前，很多縣級地區(qū)(尤其是中部貧困縣區(qū))農(nóng)業(yè)稅費占財政收入的比重很大。稅費改革以后地方財政面臨很大財政缺口，有的縣區(qū)甚至80%的財力來源于上級補助.而新的稅費改革轉移支付并沒有規(guī)定用于教育的比例。在這種情況下，縣級政府會將增加的稅費改革轉移支付首先用于行政事業(yè)費的補充，勉強維持財政平衡，減少基礎教育投入(陳維青2005)。同時，其他的可能原因是上下級政府之間政策執(zhí)行的不相容。一般來說，教育事業(yè)并不能在短期內(nèi)反映地方政府的“政績”，對高效益的追求使縣級政府在得到轉移支付后更多投入那些短期產(chǎn)出高的產(chǎn)業(yè)，從而減少了教育投入，對基礎教育的努力程度降低(張光2006)。我們的實證研究證實了這樣的一種結果。因此，提高縣級地區(qū)財政能力，完善政府間轉移支付制度，是解決基礎教育投入不足的關鍵。

　　東部地區(qū)稅收返還與教育公共投入的正相關作用顯著。稅收返還增加1元，公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地區(qū)作用并不顯著。稅收返還是中央對地方稅收上繳的部分返還。越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其稅收收入較高，按比例所得到的稅收返還也就較多。一般來說，稅收返還的目的是為了照顧地方的既得利益，其協(xié)調(diào)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的作用較小。因而，財力充足的東部地區(qū)得到的稅收返還較多，對公共教育投入的增長作用明顯。

　　專項補助與一般性轉移支付對生均教育財政支出的作用顯著為正，同時，一般性轉移支付的系數(shù)大于專向補助。專項轉移支付的款項有嚴格規(guī)定的用途，例如針對教育⑧、醫(yī)療、社會保障等公共服務的專項補助。各省在使用這類資金時不得挪作它用。分區(qū)域的回歸分析結果顯示，專項轉移支付中、東部地區(qū)的系數(shù)大于1，對財政教育投入有刺激作用較大。而西部地區(qū)的系數(shù)僅為0.50。目前專項補助的名目繁雜、分散，很多專項資金的下發(fā)缺乏嚴格有效的管理，地方政府“駐京辦”、“跑部錢進”使得有能力的地區(qū)獲得更多補助，專項轉移支付專項補貼的效果被限制。同時，專向補助中有部分是要求縣級單位有配套資金，因此對于貧困地區(qū)來說，如果難以拿出資金與眾多名目向配套，專向補貼的作用將被弱化。與之相比，一般性轉移支付是根據(jù)因素法確定的轉移支付，它在規(guī)模、數(shù)量上的確定更加科學。其回歸系數(shù)大于專項補助，對教育財政支出具有顯著刺激作用。同時，一般性轉移支付對東部地區(qū)教育投入的對刺激作用大于西部地區(qū)，人均一般性轉移支付每增加1元，東部地區(qū)增加的生均財政教育投入為3.56元，而西部地區(qū)僅為1.91元，中部地區(qū)的回歸結果不顯著。

　　調(diào)整工資、農(nóng)村稅費改革轉移支付雖然與一般性轉移支付相同，都屬于財力性轉移支付，但是，他們都是由于中央政府出臺的某項政策、調(diào)整而專門推出的轉移支付類別，在一定程度上類似于專項轉移支付。調(diào)整工資轉移支付始于1998年，直接分配給我國的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)。模型回歸結果與之相適應，東部地區(qū)大多為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這一系數(shù)為負，而在中、西部地區(qū)，調(diào)整工資轉移支付對于財政教育投入具有刺激作用，中部地區(qū)的系數(shù)達到了2.88。

　　五、主要結論及政策建議

　　本文的主要結論為：第一，我國農(nóng)村縣生均財政教育支出存在區(qū)域性、省際間的不平等。表現(xiàn)為東、西部地區(qū)教育投入水平高于中部。省際生均教育公共投入均值比較中，北京、上海、山東、浙江遠遠高出其他省區(qū)，而中部的河南、安徽處于全國最低水平。同時，整體不均等主要來源于區(qū)域內(nèi)、省內(nèi)，組間貢獻小。地方財力的不平等是教育投入差距的重要原因。財力越低的地區(qū)教育投入水平越低，教育事業(yè)對地方財政的依賴性越高。同時農(nóng)業(yè)人口結構也對教育投入有顯著影響，農(nóng)業(yè)人口越多的地區(qū)生均教育投入水平越低。

　　第二，東部地區(qū)與中、西部地區(qū)相比更依賴于本級財政收入的增加，而西部地區(qū)教育支出基本依靠政府間轉移支付。對各項轉移支付的作用分析顯示，稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付對于財政教育投入的作用為正，其中一般性轉移支付對政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的區(qū)域之間各系數(shù)略有差別。但是，目的在于緩解農(nóng)業(yè)稅費改革為縣級政府帶來的收入減少壓力的農(nóng)村稅費改革轉移支付并沒有使縣鄉(xiāng)并擺脫財政困難，農(nóng)村教育經(jīng)費仍然短缺。

　　這一結論促使我們對如何縮小地區(qū)間教育公共投入差距，完善我國的教育管理體制，尤其是政府間轉移支付制度的問題作進一步的思考。首先，完善省以下財政體制，解決縣級財力不足的問題。農(nóng)業(yè)稅的取消使縣級財政在一定程度上失去了持續(xù)、穩(wěn)定資金來源。中央和省級政府應當采取轉移支付等手段減少地區(qū)間財力的差距，使基礎教育公共支出具有穩(wěn)定的財力保證。同時，要關注中部縣級地區(qū)財力、財政教育支出較低的問題。目前我們實行的轉移支付對于西部優(yōu)惠，但很多中部的貧困地區(qū)被忽略。在地方財政較為困難的中部地區(qū),中央、省級政府更需要采取財政手段保障其財政能力，實現(xiàn)教育財政能力的均等化，促進基礎教育的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　其次，完善各項轉移支付，提高轉移支付資金在教育投入中的使用效率。教育是地方財政支出的重點，政府間轉移支付中有相當一部分是用于教育事業(yè)的。目前我國政府間轉移支付中，既包含目的在于照顧地區(qū)既得利益的稅收返還，也包括針對教育的專項轉移支付和因素法轉移支付。但是各種轉移支付對財政教育支出的作用有所不同，有的甚至具有對教育投入的“擠出作用”。面對巨大的財政缺口，還沒有真正發(fā)揮其平衡地區(qū)間教育財力差距的作用。應在加大轉移支付規(guī)模的同時，科學地設定轉移支付的項目與額度，設立針對基礎教育的轉移支付。

　　最后，基礎教育投資主體的重心上移，使中央、省級政府負擔部分基礎教育發(fā)展的責任。分稅制改革的進行，是中央政府掌握了主要財力，基本擺脫了負擔基礎教育支出的責任，而縣級政府的財力有限，尤其在農(nóng)村稅費改革以后，喪失了大部分的財力來源，但卻成為了基礎教育的主要負擔者。這種財權與事權不相符的現(xiàn)狀也是導致財政基礎教育投入不平衡的重要原因，應加大中央、省級政府對基礎教育的投資責任，形成中央統(tǒng)籌、省級參與管理模式。