財政三農(nóng)財政學論文(2)
此外，國家財政還通過清理、取消各種不合理收費，減輕農(nóng)民的額外負擔;通過利用外資支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
(二)財政支持“三農(nóng)”政策具體內容。第一，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設。主要是大江大河的治理、中小型基本農(nóng)田水利設施建設、農(nóng)業(yè)科研基礎設施建設、大宗農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設、鄉(xiāng)村道路建設、農(nóng)村電網(wǎng)改造、人畜飲水設施改善等，用于這方面的財政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)基本建設投資(含國債投資)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利建設支出、農(nóng)村小型公益設施建設資金、扶貧資金等。第二，支持農(nóng)業(yè)科技進步。主要是農(nóng)業(yè)科研、科技成果中試轉化、農(nóng)業(yè)科技推廣 應用 和農(nóng)民科技培訓等。用于這方面的財政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)科研支出、科技三項費用、農(nóng)業(yè)科技推廣支出、農(nóng)業(yè)科技成果轉化資金、農(nóng)民科技培訓資金、財政扶貧資金等。第三，支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結構調整。主要是支持糧食等大宗農(nóng)作物生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)結構調整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)等。用于這方面的財政支農(nóng)資金包括良種補貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民就業(yè)技能培訓資金、支持農(nóng)民專業(yè)合作組織資金、農(nóng)產(chǎn)品政策補貼資金等。第四，支持生態(tài)建設。主要是支持生態(tài)惡化的重點地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，為國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。用于這方面的財政支農(nóng)資金包括退耕還林資金、天然林保護資金、森林生態(tài)效益補償資金、草原生態(tài)治理資金、水土保持資金等。第五，支持抗災救災。主要是支持抗御洪澇災害、動植物病蟲害和其他一些自然災害，幫助受災地區(qū)和群眾恢復生活生產(chǎn)。用于這方面的財政支農(nóng)資金包括特大防汛抗旱資金、動植物病蟲害防治資金、森林草原防火資金、農(nóng)村救濟費、農(nóng)業(yè)稅災歉減免補助資金、蓄滯洪運用補償資金等。第六，支持扶貧開發(fā)。主要是支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件，促進貧困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。用于這方面的資金包括財政扶貧資金、國債資金(以工代賑)等。第七，支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。主要是支持發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。財政用于這方面的資金包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、文化支出等。第八，支持農(nóng)村改革。主要是支持農(nóng)村深化改革，促進理順農(nóng)村經(jīng)濟關系，加快農(nóng)村市場經(jīng)濟體制建設。財政用于這方面的資金包括農(nóng)村稅費改革轉移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策補貼等。
(三)幾項重點財政支農(nóng)政策的評價。2003年以來，“三農(nóng)”問題再度成為社會的焦點，成為全黨和全國所有工作的重中之重。特別是糧食問題、農(nóng)民收入問題、農(nóng)村社會發(fā)展問題是焦點中之焦點。按照中央的要求和部署，國家財政加大了對這幾方面的政策支持力度。
第一，關于支持糧食生產(chǎn)政策。支持糧食生產(chǎn)曾是財政支農(nóng)政策的重中之重，很長一段時間內財政支農(nóng)資金絕大部分是集中用于糧食生產(chǎn)的。隨著20世紀90年代后期糧食供求關系的變化，財政支持糧食生產(chǎn)的力度變弱。2003年，在連續(xù)減產(chǎn)的情況下，糧食總產(chǎn)量降低到最近幾年的最低點。糧食問題再度引起重視，財政支持糧食生產(chǎn)的政策力度驟然加強。目前，財政支持糧食生產(chǎn)政策主要有，降低農(nóng)業(yè)稅稅率和在黑龍江省、吉林省進行免征農(nóng)業(yè)稅試點，對種糧農(nóng)民實行直接補貼，對糧食生產(chǎn)特別是水稻生產(chǎn)實行良種補貼，農(nóng)業(yè)基本建設投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金向糧食主產(chǎn)區(qū)集中，對一部分糧食主產(chǎn)區(qū)實行大型農(nóng)業(yè)機械購置補貼，土地出讓金集中一部分用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補貼等，與財政有關的糧食生產(chǎn)政策還有優(yōu)質糧產(chǎn)業(yè)振興工程、糧食的最低收購價和糧食流通體制改革。
這些政策的實施對于促進糧食生產(chǎn)，提高種糧農(nóng)民的收入見效快，短期效果明顯。當前種糧農(nóng)民積極性高，夏糧增產(chǎn)已經(jīng)說明這一點。但從目前這些政策的實施預期看，除直補政策和基本建設資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金集中使用外，其他均為普惠性的措施，如果今后繼續(xù)保持現(xiàn)有的力度，種糧農(nóng)民的積極性是否還能繼續(xù)保持仍將是一個問題。同時，這些政策措施的出臺實施，也帶來一些新的情況，一是外出打工的農(nóng)民返鄉(xiāng)種糧，二是一些原來農(nóng)業(yè)結構調整的土地再度種糧，這些問題的出現(xiàn)對于經(jīng)濟結構和農(nóng)業(yè)結構調整來說都具有反調節(jié)的傾向，不利于糧食生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模化，不利于糧食生產(chǎn)長效機制的形成。三是糧食生產(chǎn)的科技支持政策沒有實質性措施，盡管有政策上的要求，但沒有明確固定的支持資金。
第二，關于促進農(nóng)民增收政策。農(nóng)民增收無論對社會經(jīng)濟發(fā)展、有效解決“三農(nóng)”問題，還是保證糧食穩(wěn)定生產(chǎn)都是一個核心的問題。近年來，國家財政在“多予”、“少取”、“放活”等方面都采取了一系列促進農(nóng)民增收政策。農(nóng)民就業(yè)技能培訓政策、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展政策、支持農(nóng)民專業(yè)合作組織政策、各種支持糧食生產(chǎn)政策、農(nóng)村稅費改革及取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅率或免征農(nóng)業(yè)稅政策、清理各種不合理收費以及為進城農(nóng)民工務工創(chuàng)造環(huán)境等政策措施。這些政策對于促進農(nóng)民增收發(fā)揮了非常大的作用。現(xiàn)在的問題是除了進一步完善環(huán)境措施和農(nóng)民就業(yè)技能培訓政策外，其他的一些政策措施力度小、力量分散，而且沒有抓住農(nóng)民增收的另一個主要方向，農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)。
第三，關于支持農(nóng)村社會發(fā)展政策。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和2003年年初召開的中央農(nóng)村工作會議提出“新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村”政策，一定程度上改變了過去財政資源分配主要偏向城市的格局。但現(xiàn)在的問題是，盡管這兩年中央財政用于農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化等方面的支出增長幅度很大，由于體制和原來基數(shù)小，這一政策并未真正的落實。省級財政同樣沒有很好地落實。目前縣鄉(xiāng)財政普遍困難，以縣為主的教育體制在中西部地區(qū)難以為繼。
三、當前財政支持“三農(nóng)”政策存在的主要 問題
(一)穩(wěn)定增長機制沒有形成。近幾年，財政用于“三農(nóng)”的財政投入數(shù)量不斷增加，但年度間不均衡，財政支農(nóng)支出占財政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊(相對 農(nóng)村 人口占全國總人口比重)。盡管，這幾年為了保證財政支農(nóng)投入不斷增加，中央采取了一系列措施，如，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財政用于農(nóng)業(yè)的總投入增長幅度要高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度;新增 教育 、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村;開辟新的支農(nóng)資金渠道，國有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%;運用各種手段調動和鼓勵其他 社會 各方面資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，但實際沒有得到很好地執(zhí)行。特別是一些地方財政支農(nóng)投入不足，城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。1998年實施積極財政政策以來，中央財政用于“三農(nóng)”的投入增加較多，增長較快，在整個財政支農(nóng)支出中所占比重較高。據(jù)有關部門典型調查，在 目前 縣一級財政支農(nóng)投入中，中央財政投入占50.8%，其中，西部地區(qū)為68.6%，中部地區(qū)為53.1%.
(二)資金使用分散和交叉重復并存。集中體現(xiàn)在用于農(nóng)業(yè)方面的資金，包括農(nóng)業(yè)基本建設投資、農(nóng)業(yè) 科技 支出、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等都存在使用上的分散和交叉重復并存的現(xiàn)象。 分析 原因，主要有兩個方面，第一，農(nóng)業(yè)的多功能性和農(nóng)業(yè) 發(fā)展 政策的多目標性。農(nóng)業(yè)的多功能性決定農(nóng)業(yè)發(fā)展既要考慮到實現(xiàn)食物供給、生產(chǎn)資料供給、資源的合理利用和環(huán)境效應，又要考慮到農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定，因此，一段時間內或每年的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策必須同時確定多個目標，即使2004年中央1號文件以農(nóng)民增收為主題，但政策目標仍呈多元化。具體到每個農(nóng)口職能部門，當年的工作目標也是發(fā)散的。這必然導致國家財政支農(nóng)資金要針對每項政策目標設立、分配。第二，體制轉軌的不完全性。我國現(xiàn)行的財政支農(nóng)政策都是從傳統(tǒng)計劃 經(jīng)濟 體制下延續(xù)下來，支農(nóng)資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財政支農(nóng)資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協(xié)調，各個部門在貫徹中央“三農(nóng)”政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發(fā)展改革委、科技部、財政部和農(nóng)口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個有效的協(xié)調機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和和投入交叉重復現(xiàn)象比較嚴重。
(三)高效、規(guī)范的支農(nóng)機制沒有形成。盡管這些年，財政支農(nóng)資金管理制度建設有了長足的進步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評審制度，但由于資金分屬各個部門管理，各部門對管理的具體要求和規(guī)定不同，加上運行環(huán)節(jié)多，過程長，管理成本高，規(guī)范的管理監(jiān)督機制難以有效形成，導致資金到位率低。擠占挪用現(xiàn)象普遍，違規(guī)違紀現(xiàn)象在各部門、各領域都有發(fā)生，除此之外，農(nóng)口國有事業(yè)單位機構和人員臃腫，國家財政支持“三農(nóng)”資金有相當一部分用于各級農(nóng)口事業(yè)單位機構和人員支出，“搞農(nóng)業(yè)吃農(nóng)業(yè)”的現(xiàn)象嚴重。使真正用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的資金大為減少。相當程度上 影響 了財政資金使用的安全、有效、規(guī)范。
四、完善財政支農(nóng)政策的幾點思考“三農(nóng)”問題涉及的面廣、范圍大、人口多，解決“三農(nóng)”問題的目標主要分三個層次，第一個層次，促進農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)業(yè) 現(xiàn)代 化建設。特別是糧食棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營和有效供給。第二個層次，促進農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。第三個層次，促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。因此，在現(xiàn)有財力和財政支出存量結構剛性較強的狀況下，改革和完善財政支農(nóng)政策需要按照“明確目標、統(tǒng)籌兼顧、整合資金，完善機制、突出重點”的思路穩(wěn)步推進。
(一)改革和完善財政支持“三農(nóng)”政策應遵循“三個原則”。隨著 工業(yè) 化、城市化和全球經(jīng)濟一體化進程的加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新的階段。在農(nóng)產(chǎn)品供求關系發(fā)生根本轉變的同時，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)不穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品過剩與不足并存，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存，國內市場競爭和國際市場競爭同在;農(nóng)民收入保持持續(xù)增長的同時，城鄉(xiāng)居民收入差距呈拉大趨勢;城鄉(xiāng)分割的格局正在打破，但實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展仍然存在制度、政策上的障礙，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展滯后;農(nóng)村稅費改革、流通體制和 金融 體制等改革不斷推進，但新舊體制依然交替，復歸在創(chuàng)新的同時隨時可能出現(xiàn)，農(nóng)村各項改革處于攻堅階段。這些新情況、新特點、新問題要求財政支農(nóng)必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展的原則，堅持市場化的原則，堅持公共財政的原則。
第一，統(tǒng)籌發(fā)展原則。在財政支出安排上，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)的財政資源合理配置;在支持“三農(nóng)”發(fā)展上，要統(tǒng)籌考慮社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展;在實施各項政策上，要統(tǒng)籌考慮政策的著力點和政策力度，把突出支持重點與促進全面發(fā)展有機地結合起來。
第二，市場化原則。在促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，政府的支持保護是一個重要方面。無論是農(nóng)民增收，還是農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，最主要的要注意充分發(fā)揮市場機制的基礎調節(jié)作用，通過政府的支持保護和市場機制的調節(jié)、檢驗，逐步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村的自主發(fā)展能力。財政支持的重點要放在為市場機制運行創(chuàng)造良好環(huán)境、提高農(nóng)民素質等方面，運用財政貼息、補助、投資、稅收等手段，調動和吸引社會各方面的資金投入農(nóng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)業(yè)。
第三，公共財政原則。就是能夠交由市場調節(jié)或微觀主體能辦的事務，財政要逐步退出，要按照公共財政支出的范圍確定每一個時期財政支農(nóng)的重點，集中力量辦大事、辦政府應該辦的事。
(二)明確政策目標，突出政策著力點。解決“三農(nóng)”問題是一項長期的任務，要從長遠和眼前兩個方面確定不同時期的政策目標和著力點。
長遠來說，要按照全面、協(xié)調、可持續(xù)的 科學 發(fā)展觀的要求，把加快城市化、促進農(nóng)村社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展和全面建設農(nóng)村小康社會作為財政支農(nóng)的政策著力點。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調和社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，綜合運用投資、補貼、貼息、稅收等手段，實現(xiàn)財政資源在城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩個方面的綜合平衡、合理配置，促進城鄉(xiāng)融合和農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面繁榮。
近期來說，按照中央近期解決“三農(nóng)”問題的總體要求，全面考慮我國國情國力和“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實，圍繞正確處理好農(nóng)民增收和確保國家糧食安全的關系，把財政支農(nóng)政策著力點放在農(nóng)民增收、糧食穩(wěn)定生產(chǎn)和農(nóng)村深化改革三個方面，并以解決農(nóng)民增收問題為中心，確定財政支農(nóng)政策的著力點。
(三)合理確定資金分類，整合支農(nóng)資金。根據(jù)財政支農(nóng)目標和重點，要逐步改變過去財政支農(nóng)資金渠道多，分類不合理的狀況，按照建立市場經(jīng)濟體制和公共財政體制框架的要求，適當歸并設置支農(nóng)資金，突出財政支農(nóng)資金的公共性。初步考慮分設為五大類：(1)改善基本生產(chǎn)條件類資金。指主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的資金。目前可以歸并為此類的資金有：農(nóng)林水等領域的基本建設投資、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、水利建設基金、農(nóng)業(yè)科研推廣資金、良種補貼資金、糧食直接補貼資金等。(2)抗災救災類資金。指主要用于農(nóng)業(yè)防災減災、病蟲害防治和農(nóng)村災歉救助的資金。目前可以歸并此類資金的有，特大防汛抗旱資金、農(nóng)作物和森林病蟲害防治資金、動植物疫情防治資金、農(nóng)業(yè)稅災歉減免補助資金、農(nóng)村救濟費等。(3)生態(tài)環(huán)境建設類資金。指用于農(nóng)村水土林草等生態(tài)資源的建設保護和開發(fā)利用方面的資金。包括農(nóng)村水土保持補助費、退耕還林資金、天然林保護資金、防沙治沙資金等。(4)結構調整類資金。指促進農(nóng)業(yè)結構調整、農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)資金。目前可以歸并此類的資金有：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民培訓資金。(5)管理服務類資金。指主要用于對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進行組織管理和提供公共服務的資金，包括農(nóng)林水氣等部門的行政事業(yè)費。(6)農(nóng)村發(fā)展類資金。指主要用于支持農(nóng)村公益設施建設和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面的資金，目前可以歸并此類的資金有：支援不發(fā)達地區(qū)資金、農(nóng)村公共基礎設施建設資金、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面的支出、農(nóng)村稅費改革轉移支付等。
在適當歸并資金分類的基礎上，對現(xiàn)有財政支農(nóng)資金進行整合。整合不是簡單的調整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規(guī)范、運轉有序的資金使用管理的有效機制，提高財政支農(nóng)資金使用效益，提高政府支持保護“三農(nóng)”的能力和效率。整合的重點是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的資金。
近期考慮是通過打造“項目”或“產(chǎn)業(yè)”平臺實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。在目前機構和職能還不能作大的調整的情況下，通過打造“項目”和“產(chǎn)業(yè)”平臺來整合資金不失為一個比較有效的資金配置途徑。首先，部門或地區(qū)黨政領導對資金整合要重視，要認真貫徹中央政策的統(tǒng)一要求，加強對資金整合的組織和領導，要把各部門的思想和資金使用統(tǒng)一到最終解決“三農(nóng)”的目標上。其次，打造“項目”平臺和“產(chǎn)業(yè)”平臺，構建整合載體。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實現(xiàn)項目共建、資源共享和利益均沾。要著重尋找資金整合的切入點和著力點，努力構建資金整合的載體。比如，可將農(nóng)村基礎設施建設作為一個整合載體，把農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設基金、農(nóng)村小型公益設施、農(nóng)村基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等方面的資金，按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點區(qū)域，統(tǒng)籌安排使用。再次，在制定有關政策措施管理規(guī)定時，既要保證政策措施的原則性、明確性和規(guī)范性，又要適當留有余地，以便于地方的靈活運用和自主決策，做到原則性與靈活性相結合。
長遠打算應通過調整機構和職能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。按照“減少交叉、強化協(xié)調、適應市場、增加服務”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能的交叉，建立能夠對農(nóng)業(yè)進行靈活、有效宏觀調控的管理體制。初步的設想是，綜合職能部門如國家發(fā)改委、財政部、科技部等不再具體分配農(nóng)業(yè)財政資金、審批涉農(nóng)項目，主要負責農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入計劃布局的 研究 ，將預算的具體執(zhí)行、項目的具體審批、項目的組織實施等職能劃歸相關職能部門。這樣可以有效地解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村運行機制各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)的問題，構建相對集中、便于協(xié)調、高效靈活的機制配置政府支農(nóng)資源。通過體制改革和職能的合理配置實現(xiàn)資金整合需要循序漸進，分步實施，應與本屆政府工作階段性目標和節(jié)拍相銜接，應與政府機構改革和職能調整相一致。
(四)調整支農(nóng)方式，創(chuàng)新支農(nóng)機制。在現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平和財力情況下，資金供求矛盾突出也將長期存在，國家財政不僅承擔著支持保護“三農(nóng)”的責任，而且要創(chuàng)造條件和環(huán)境，充分利用市場機制的力量，通過切合實際的支農(nóng)方式，調動各方面的積極性和各方面的資金投入“三農(nóng)”。
第一，是落實政策要求，建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。按照法定要求和政策要求，保證財政支持“三農(nóng)”支出的增長幅度不低于財政總支出的增長幅度，重點放在收入增量的調整上。中央財政要這樣做，地方財政也要這樣做，特別是省、市兩級財政。從制度上形成財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的機制。
第二，支持建立糧食生產(chǎn)的長效機制。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，確保糧食問題長治久安需要解決三個問題，種糧者積極性、科學技術和規(guī)?；?jīng)營。調動種糧農(nóng)民的積極性關鍵是種糧要有收入，目前采取的這些措施短期內有效，但長期看，種糧者的經(jīng)營效益來自種糧的節(jié)本增效，主要措施就是科學技術和規(guī)?；?jīng)營。這是解決糧食問題的關鍵。因此，圍繞優(yōu)質糧產(chǎn)業(yè)振興工程，對現(xiàn)行支持糧食生產(chǎn)政策作適當調整。一是對糧食直接補貼的規(guī)模宜維持目前水平不變，對原來準備實行直接補貼的另外50億元資金調整用于糧食科技攻關和新技術、新品種推廣;二是對糧食良種補貼要適當增加資金規(guī)模，但要收縮品種和區(qū)域范圍;三是對農(nóng)業(yè)基本建設投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的結構進行進一步調整，重點支持糧食主產(chǎn)區(qū)的主產(chǎn)縣加強基礎設施建設。四是對上述政策的實施要有規(guī)模經(jīng)營的導向。
第三，把農(nóng)民就業(yè)技能培訓和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、加快城市化進程結合起來。減少農(nóng)民是增加農(nóng)民收入，解決“三農(nóng)”問題的根本之策，除了繼續(xù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境外，一是繼續(xù)加大對農(nóng)民就業(yè)技能培訓的力度，特別是中央財政和省市財政要增加對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能的培訓力度。財政扶貧資金要提高用于貧困地區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能培訓的比重。二是支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。在目前農(nóng)村消費層次還比較低的情況，要把支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的著眼點放在農(nóng)村消費市場上，通過把目前支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面的資金適當加以整合，以投資、貼息的方式支持農(nóng)民就地或進城(鎮(zhèn))創(chuàng)業(yè)。
第四，以教育和衛(wèi)生為突破口，支持農(nóng)村社會發(fā)展。在調整基本建設投資和國債使用方向，加強農(nóng)村公共基礎設施建設的同時，突出支持農(nóng)村教育和農(nóng)村衛(wèi)生。一是真正落實“新增教育、文化、衛(wèi)生支出主要用于農(nóng)村”政策，不僅要通過檢查促落實，而且需要研究采取措施保證落實。二是加大中央財政和省級財政對農(nóng)村基礎教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生的支持力度，既要考慮“硬件”的建設，更重要的是“軟件”的建設。
第五，穩(wěn)步推進農(nóng)村稅費改革，分步驟解決突出問題。農(nóng)村稅費改革面臨3個方面的問題，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅、稅費改革過程遇到的其他問題、城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。解決這些問題或多或少都要拿錢，因此，要分清輕重緩急，分步驟解決。一是加快取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅。力爭在3年內完成。二是在近兩年著力解決鄉(xiāng)村債務問題和縣鄉(xiāng)財政困難問題。三是著手研究妥善解決基層機構改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制問題。
第六，充分利用貼息、稅收等手段和投資參股方式，支持生產(chǎn)經(jīng)營者通過市場機制進行融資。對目前用于農(nóng)業(yè)結構調整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科技成果轉化等方面的資金進行適當整合，減少直接補助的比重，逐步改為貼息的方式，支持農(nóng)產(chǎn)品加工 企業(yè) 和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)利用市場的力量進行融資擴張。
第七，加強統(tǒng)一立法，規(guī)范財政支農(nóng)資金的管理。主要是財政支農(nóng)政策、制度、管理方式要逐步統(tǒng)一，要改變目前各部門各自為陣的做法，通過統(tǒng)一立法，確保用途相同的各種渠道資金能夠集中在解決“三農(nóng)”問題的目標和重點上。
財政三農(nóng)財政學論文篇二
解決“三農(nóng)”問題的財政政策探析
財政三農(nóng)財政學論文摘要
摘要：一直以來我國就是一個農(nóng)業(yè)大國，近些年來隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距越來越大，由此導致的“農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)”問題越來越突出，甚至成為關乎國民經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的大問題。本文作者將從“三農(nóng)”問題的表現(xiàn)現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國存在“三農(nóng)”問題的主要原因，進而提出解決“三農(nóng)”問題的財政政策建議。
財政三農(nóng)財政學論文內容
關鍵詞：“三農(nóng)”問題;財政政策
一、“三農(nóng)”問題的重要性
黨的十六屆三中全會提出要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，要逐步建立有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的體制。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟意味著要全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，重點和難點在農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)。不解決好“三農(nóng)”問題，農(nóng)村不實現(xiàn)小康，不實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，顯然全面建設小康社會的目標就難以實現(xiàn)。近些年來，“三農(nóng)”問題隨著我國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展和外部環(huán)境的急劇變化而不斷加劇。經(jīng)濟的高速發(fā)展、城市化的快速擴張使農(nóng)村的發(fā)展空間受到極大擠壓，耕地面積不斷縮小，農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)業(yè)對GDP的貢獻也不斷下降。這些情況都值得我們關注，如何使用財政政策更好地改進這些問題也值得我們深刻思考。以下我們將具體探討“三農(nóng)”問題的表現(xiàn)現(xiàn)狀以及解決該問題的財政政策。
二、“三農(nóng)”問題存在的原因探析
首先，我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構現(xiàn)狀以及財權和事權的不對稱是導致我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足以及農(nóng)民負擔過重的一個主要原因。80年代初期為了加快我國工業(yè)化的發(fā)展進程，在資源極端有限的情況下我國政府采取了“城鄉(xiāng)分治”的財政政策，因此很多農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自己解決，經(jīng)過20多年的發(fā)展導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大差距。另外，在農(nóng)村基層政府單位里面，縣鄉(xiāng)兩級政府財權和事權不對稱也是農(nóng)村發(fā)展滯后的一個因素。例如以義務教育經(jīng)費為例，目前絕大部分都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，上級財政如縣財政和省財政負擔的很少。而事實上基層部門在財權集中的情況下基本上沒有財力來解決這些問題，久而久之就造成了典型的公共產(chǎn)品供給不足情況。
其次，長期以來政府政策和財政政策上的“城鄉(xiāng)區(qū)別”對待也是“三農(nóng)”問題形成的一個根源。具體來說：一方面是城鄉(xiāng)分割，就是實行城市與農(nóng)村不同的戶籍制度，這個影響是比較大的?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)分割的弊端越來越明顯，城鄉(xiāng)兩種公共服務體系，農(nóng)民享受不到國家的公共服務，城里人生活、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老都有保障，國家的政策僅是考慮工業(yè)和城市，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入很少，使農(nóng)民的生活水平大大落后于城市居民。另一個方面是掠奪農(nóng)業(yè)的政策。解放初期的國民經(jīng)濟基礎就是農(nóng)業(yè)，在這個基礎上建立工業(yè)體系，積累來自農(nóng)業(yè)。如何把積累拿到工業(yè)上來，靠的是價格“剪刀差”，即農(nóng)產(chǎn)品價格幾十年不變，工業(yè)產(chǎn)品價格逐步上漲。
最后，我們還發(fā)現(xiàn)雖然近些年來我國財政支農(nóng)的絕對數(shù)值在增長，然而其投入的相對比例卻是在減少的。有數(shù)據(jù)顯示，1985年以前我國財政支農(nóng)的比例在10%以上，進入2000年后我國財政的支農(nóng)比例則基本維持在7%左右。而且，在這些政府財政支農(nóng)的資金中70%以上是用于人員供養(yǎng)及行政人員開支所需，用于基礎設施和農(nóng)業(yè)科技投入的比重還沒有能夠超過30%。尤其值得關注的是農(nóng)業(yè)科技投入還沒有能夠達到1%以上的水平，這些比較鮮明的問題都值得我們深刻思考的。
三、當今我國“三農(nóng)”問題的具體表現(xiàn)現(xiàn)狀
1.在農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給總量不足
我國財政在農(nóng)村提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，具體包括農(nóng)村水利的建設、農(nóng)村道路建設、農(nóng)業(yè)科技推廣、及有關農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息的預告等。這些公共產(chǎn)品原則上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，但這兩年農(nóng)村稅費改革在各地的展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了制度外資金的補充，財力更加拮據(jù)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政連正常運轉都出現(xiàn)了問題，更是無力提供公共產(chǎn)品了。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內財政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應的監(jiān)督和有效的激勵，導致了農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的不足。
2.農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等工作做得還不到位
在我國城市里目前基本上形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險三個方面為主的社會保障體系框架。在農(nóng)村一方面由于我國人多地少的特點，決定了這一制度的保障程度極低，雖然我國財政近些年在農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設、養(yǎng)老保險制度方面做了不少工作，然而整體而言我國農(nóng)村社會保障制度還是不完全、水平還是有待進一步提高。從2004年開始中央財政開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其目標是到2005年農(nóng)村覆蓋范圍達到20%，2006年達到40%，2008年在全國基本普及。而事實上截止至2008年上半年，我國的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在農(nóng)村的覆蓋面還是沒有達到基本覆蓋的水平，當中還有很多問題需要我們及時發(fā)現(xiàn)并且進一步貫徹執(zhí)行。
3.農(nóng)村剩余勞動力的轉移比較困難，農(nóng)民收入增長空間不大
當前我國的很多省份仍然有很多剩余勞動的需要轉移，尤其是一些農(nóng)業(yè)大省，剩余勞動力多達幾千萬。因此要在短時間內創(chuàng)造許多基層的工作崗位顯然是不太可能的，需要我們樹立長遠的意識。此外，我們發(fā)現(xiàn)1996年我國農(nóng)民人均收入增長幅度為9.0%，而十年后我國農(nóng)民收入的增長幅度卻沒有十年前的高。這個數(shù)據(jù)說明雖然我們財政做了很大貢獻，效果卻沒有明顯地體現(xiàn)出來，因此，對于農(nóng)民收入的嚴峻性需要我們進一步的分析。
4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技水平?jīng)]有大提高，生產(chǎn)成本投入比較高
當今社會雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平已經(jīng)很成熟了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的培植技術等也有很大提高，然而在我國有些地方由于地理條件的限制，很多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然采用比較原始簡單的生產(chǎn)方式。一些現(xiàn)代化的技術比如節(jié)水灌溉技術等根本沒有辦法得到重視。另一方面，農(nóng)民的知識水平也很大程度上限制了高新技術農(nóng)業(yè)的發(fā)展，導致了我國有些地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本高，利潤水平卻不高的現(xiàn)狀。
四、解決“三農(nóng)”問題的財政政策探析
1.財政應該加大對“三農(nóng)”的投入
雖然近些年來我國財政支農(nóng)的力度有在增加，然而從整體上來說，財政支農(nóng)的廣度和深度還不夠，我們要提高認識將財政支農(nóng)的行動更多地落實到實際工作中，尤其是地方基層政府人員更應該把這項工作當成重中之重。此外，在注重財政支農(nóng)絕對量增加的同時，也要優(yōu)化財政支農(nóng)的結構，嚴格控制各種事業(yè)費用的支出。要能盡量減少流通環(huán)節(jié)的補貼，建立起對農(nóng)民收入的直接補貼制度會比較好?？傊沟秘斦мr(nóng)的支出在絕對量上和相對量上都要有大的提高，做到確實增加對“三農(nóng)”的投入力度和效益。
2.財政應該盡力扶植發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的壯大
我國有8億多的農(nóng)民在農(nóng)村，因此大量剩余勞動力在農(nóng)村的轉移成為當前我們
必須高度重視的問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一直以來是有效吸納農(nóng)民剩余勞動力的重要渠道，盡管目前很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展勢頭有所減弱，甚至出現(xiàn)對于剩余勞動力的吸納能力在下降，然而其對農(nóng)民純收入增量的貢獻率還在提高。從這個角度來說我們應當大力扶植發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以農(nóng)副產(chǎn)品加工為主的企業(yè)只有40多萬家，所創(chuàng)造的產(chǎn)值只占鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體工業(yè)的1/4左右，大約占農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值20%。大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工工業(yè)，要充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、儲藏、保鮮、運銷業(yè)，逐步形成種養(yǎng)加、產(chǎn)銷供一條龍服務。
3.加強農(nóng)業(yè)基礎設施和科技創(chuàng)新體系建設，強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的設施裝備和科技水平
一方面中央財政應該支持地方財政大力加強農(nóng)田水利建設，加快實施節(jié)水灌溉及配套工程，提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)能力和防災減災能力，加快改變農(nóng)村生產(chǎn)生活條件落后的局面。另一方面也要關注鄉(xiāng)村基礎設施的建設，加大農(nóng)村公路建設力度，充分發(fā)揮輻射周邊農(nóng)村的功能，促進基礎設施和公共服務向農(nóng)村延伸。此外，還應該加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系建設，大幅度增加農(nóng)業(yè)科研投入，加強國家基地、區(qū)域性農(nóng)業(yè)科研中心創(chuàng)新能力建設，啟動農(nóng)業(yè)行業(yè)科研專項，著力扶持對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設有重要支撐作用的技術研發(fā)。
4.加強財政支農(nóng)資金的使用效益管理
當前我國的財政支農(nóng)資金使用和管理都比較分散，這樣就沒有辦法達到集中使用資金解決問題的效果。因此，作為縣一級的財政部門應該統(tǒng)一預算管理，統(tǒng)一整合支農(nóng)資金，在使用的過程中也要加強監(jiān)督管理，爭取將每一分錢的支農(nóng)資金都要用在刀刃上。另外，應該調整財政支農(nóng)資金的支出結構和支出方式，有側重點地使用和調整財政支農(nóng)的支出方式針對不同的支農(nóng)項目和具體目標，采用直接投入、財政補貼、投資入股、配套投入、招標采購等不同的資金撥付、投入和使用方式，爭取使得有限的支農(nóng)資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。
5.進一步完善和改進我國農(nóng)村的公共衛(wèi)生和社會保障制度建設
當前農(nóng)民看病難、醫(yī)療費用昂貴是如今全國農(nóng)村存在的普遍現(xiàn)象，我國的農(nóng)村居民收入遠低于城市居民，而我國七層以上的人口是農(nóng)村居民，所以不管從哪個角度上說今后一段時期內我國的社會保障重點肯定是在農(nóng)村。只有農(nóng)村的社會保障問題真正解決好了，我國的農(nóng)村貧困問題才算解決好了。從這個意義上講，政府更應該建立農(nóng)村社會保障體制，減少農(nóng)村貧困，縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，實現(xiàn)收入分配的公平。為此我們必須堅持城鄉(xiāng)一體化的社會保障政策導向，加大對農(nóng)村社會保障的投入力度，提高農(nóng)村已有的社會保障水平，給我國廣大的農(nóng)民以國民待遇。
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