關(guān)于中國發(fā)行地方公債的探索
一、地方政府發(fā)行地方公債的可行性分析
?。ㄒ唬┏址磳Φ囊庖?。
1 一種觀點認為，對于政策決策者而言，地方政府舉債至少存在下列風險：
?。?）地方政府債券的發(fā)行和償還風險。在當前不少地方存在財政困難的背景下發(fā)行地方債券，可能無人購買。而且，即使有人購買，地方政府也面臨著還本付息的風險。人們對20世紀90年代以來中國金融部門出現(xiàn)的一系列金融風險至今還記憶猶新，中農(nóng)信的關(guān)閉，廣國投的破產(chǎn)，海南發(fā)展銀行的關(guān)閉，北海市等12家城市信用社的整頓，農(nóng)村合作基金會的清理等，都給地方財政增加不少壓力。如果發(fā)行地方債，地方政府將會同公司發(fā)行債券一樣，因無力償還而破產(chǎn)。
（2）中央承擔最后償債責任。一旦放開口子讓地方舉債，各地會一哄而上，競相舉債，結(jié)果導致地方債務危機。由于道德風險存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央財政債務依存度很高并且其他支出壓力較大的情況下，中央政府只有進一步增發(fā)國債或通過貨幣發(fā)行來融資，這將會威脅社會、經(jīng)濟的穩(wěn)定。
（3）宏觀調(diào)控風險。地方政府舉債意味著財政分權(quán)以及投資權(quán)的下放。這對于在相當程度上還依賴行政手段的政府調(diào)控來說，無疑是一種挑戰(zhàn)。①
2 擔心由此可能會引發(fā)地方政府債務過度膨脹的觀點。因為在目前中央政府尚不允許地方政府發(fā)行公債的情況下，地方政府就已經(jīng)在憑借各種名義舉借和承擔了大量債務，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會借此進一步大量舉債，以至于造成地方公債發(fā)行的失控，進而導致整個國家的債務失控？②
?。ǘ┏仲澩囊庖?。
1 認為我國地方政府發(fā)行公債有基礎的觀點。
?。?）稅制基礎。政府1994年實行的分稅制賦予了地方政府更多的財權(quán)，其中地方政府發(fā)行公債的權(quán)利，是財政的重要內(nèi)容之一。因此，分稅制是我國地方政府發(fā)行公債的理論基礎。
?。?）市場基礎。據(jù)中國人民銀行最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前我國居民平均儲蓄率達到了35%～40%.以近幾年我國發(fā)行的國債在許多城市出現(xiàn)搶購熱潮的現(xiàn)象來看，被譽為“金邊債券”的國債是廣大投資者首選的投資渠道。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，其信譽水平與國債相當，只要利率水平適當，規(guī)模結(jié)構(gòu)合理，其市場需求也是巨大的。
?。?）經(jīng)驗基礎。隨著我國國債事業(yè)的進一步壯大，新的國債管理條例也必將出臺，規(guī)范現(xiàn)行國債市場秩序，以促進其健康穩(wěn)定的發(fā)展。依靠我國現(xiàn)階段已掌握的國債發(fā)行管理經(jīng)驗，完全有可能建立起一個完善、有序、健康的地方公債市場。③
2 認為發(fā)行地方公債不僅是必要的，也是可行的觀點。地方政府發(fā)行債券的條件已基本成熟：
?。?）我國已基本具備發(fā)行地方債券良好的資本市場基礎。目前我國發(fā)行的債券品種有中央政府債券、金融債券和企業(yè)債券。2002年我國發(fā)行國債總額5934.3億元，余額為19336.1億元，無論在債券種類還是發(fā)行機構(gòu)上，基本框架已形成。
?。?）居民和金融機構(gòu)有充足的應債能力。到2004年4月，我國居民儲蓄存款已達到11.9萬億元，并還在以百分之十幾的速度遞增，巨額的儲蓄存款說明居民的應債能力是充足的、有保證的。金融機構(gòu)由于找不到足夠的優(yōu)質(zhì)貸款項目，使得存貸差不斷增長，現(xiàn)已超過5萬億元。地方債券為金融機構(gòu)的沉淀資金創(chuàng)造很好的出路，因此它的發(fā)行有充裕的資金支撐。
?。?）我國中央財政已有多年發(fā)行國債、管理債務的經(jīng)驗。特別是亞洲金融危機爆發(fā)以來，我國政府進一步加強了國家債務管理，強化了財政部門統(tǒng)一管理國債的職能，為地方政府發(fā)行和管理地方公債打下了基礎。證監(jiān)會、銀監(jiān)會為我國的金融監(jiān)管、監(jiān)督積累了豐富經(jīng)驗，我們同樣可以設立專門的地方債券監(jiān)督委員會，監(jiān)管地方債券的發(fā)行、資金運用和債務償還，從而避免地方債券償付危機。
?。?）發(fā)行地方政府債券可以活躍資本市場。目前我國資本市場不夠活躍，融資途徑單一，資本市場交易品種太少是一個重要原因。信譽度很高的地方政府債券的發(fā)行，無疑可以為資本市場提供數(shù)額巨大的新交易品種，為金融機構(gòu)間資金和證券的流動提供新的途徑，對活躍資本市場起到巨大推動作用。④
3 認為地方公債能否順利發(fā)行，決定于兩個關(guān)鍵因素的觀點。
這兩個關(guān)鍵因素一是社會公眾具備充分的應債能力；二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導致的財政風險。總體看來，這兩個條件目前在我國基本都已具備。
?。?）從我國整個金融市場的狀況來看，社會對地方公債的認購能力非常充分。截至2004年底，我國城鄉(xiāng)居民儲蓄余額已達近12萬億元的規(guī)模，其中定期存款7.8萬多億元，約占全部存款的65%.這表明比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場潛力。一旦地方公債開始發(fā)行，它自身的一些獨特優(yōu)勢足可以將足量的儲蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到債券市場中來。城市公債具有明顯的競爭優(yōu)勢：①在股票市場屢屢受挫的投資者大有人在，盡管它有可能帶來較高的收益率，但風險太大，從我國的實際情況來看，風險愛好者畢竟只是少數(shù)，可以說大部分投資者還是風險規(guī)避者。②選擇銀行儲蓄的投資者看好的是這種投資的收益穩(wěn)定性，而不是因為其收益率，而城市公債一般都會高于銀行儲蓄率。③近幾年，眾多投資者都選擇了國債市場，但國債是我國實行積極財政政策的一種宏觀調(diào)控工具，其發(fā)行規(guī)模完全依賴于我國宏觀調(diào)控的方向和力度。更為重要的是，我國的國債不是每年都大規(guī)模發(fā)行的，一旦我國不實行積極的財政政策，國債規(guī)模就會相應縮小，這部分投資于國債的資金就只能另擇它途。相對而言，有“銀邊債券”之稱的地方公債具備了上述金融產(chǎn)品的優(yōu)點，而規(guī)避了它們的缺點。
（2）地方公債只要使用得當，調(diào)控有力，其效用是能夠得到充分發(fā)揮的，也就是說，其償還能力是很有保障的：①我國地方公債的發(fā)行應在中央政府的宏觀調(diào)控下進行，這包括發(fā)債時間、發(fā)債規(guī)模、債券利率、償還期限等眾多要素都不能由地方政府自主確定。②地方公債的發(fā)行使得地方政府的顯性債務顯著增加，且地方公債資金的使用會受到債券認購者的種種監(jiān)督，再加上待地方公債發(fā)行時的相關(guān)監(jiān)管制度的確立和完善等，這些對保證債券資金的使用效率會起到很大的促進作用。③我國已實行多年的國債轉(zhuǎn)貸政策，使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經(jīng)驗，這也很有利于提高地方公債資金的使用效率。⑤
4 認為目前已經(jīng)初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件的觀點。
（1）發(fā)行地方公債的體制基礎在我國已經(jīng)存在。我國1994年實行的分稅制財政體制改革，雖然在各級政府之間事權(quán)的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權(quán)和財權(quán)，這就意味著地方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟主體，地方政府舉債的體制基礎已經(jīng)確立。
?。?）地方政府存在對地方公債資金的需求。據(jù)建設部預測，“十五”時期我國僅是城市建設固定資產(chǎn)投資就需要至少1萬億元。由此可見，為了保證基礎設施與經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國仍需大量的資本性公共產(chǎn)品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而這一資金缺口的彌補，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預算資金，特別是在目前許多地方政府極為困難的情況下，也不可能把希望繼續(xù)寄托在中央公債上，因為目前中央政府因國債發(fā)行而帶來的財政風險正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不現(xiàn)實的，因為大多數(shù)基礎設施畢竟不屬于高利潤率的產(chǎn)業(yè)。而地方公債的發(fā)行，無疑是彌補當前地方財政資金不足，減輕中央政府的債務壓力，改善地方資本性公共產(chǎn)品供應狀況的有效措施之一。
?。?）社會資金中存在對地方公債的應債能力。隨著改革開放以來我國經(jīng)濟的持續(xù)、高速增長，社會閑散資金和居民所得都有很大提高。2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7500元，雖然幾次降低銀行儲蓄存款利息，但居民儲蓄存款有增無減，2002年城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已達到8 .7萬億元。但這些資金除了繼續(xù)存款和購買國債以外，投資渠道十分有限。
?。?）我國部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發(fā)行公債的條件之一是地方政府要取得社會居民的高度信任，意即地方政府應具備一定的承債能力或償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經(jīng)濟發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。⑥
二、當前我國發(fā)行地方公債存在的問題
（一）目前制約我國地方債券發(fā)行的體制因素。
1 現(xiàn)行投融資體制中對政府作為投資主體的監(jiān)督和約束機制不健全。在我國投融資體制改革中，對作為投資主體之一的政府缺乏必要的監(jiān)督和約束機制是制約我國地方債券發(fā)行的體制原因之一。當前，政府投融資體制改革面臨的突出問題是，政府投資存在著投資效益差、重復建設嚴重、投資質(zhì)量不高等問題。很明顯，如果深層次的體制矛盾不解決，發(fā)行地方債券將會使投融資體制中的政府投資的弊端和問題更加突出。
2 中央和地方投資責權(quán)劃分不盡合理。地方與中央的事權(quán)、財權(quán)不對等，地方?jīng)]有正常的融資渠道。相關(guān)資料顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權(quán)大幅度提高，地方財權(quán)大幅度下降，但中央與地方的事權(quán)劃分變化幅度較?。?994～2002年期間，中央財權(quán)平均為52%，地方財權(quán)平均為48%；中央事權(quán)平均為 30%，地方事權(quán)平均為70%.中央和地方財權(quán)不對等的重要表現(xiàn)之一，就是沒有建立起中央政府與地方政府對等的正規(guī)融資體系，這是作為地方政府財權(quán)重要表現(xiàn)這一發(fā)債權(quán)長期得不到落實和解決的主要原因。
3 地方政府長期累積的隱性債務和顯性債務面臨著巨大的壓力。地方債務壓力首先源于日益固化的財政缺口。20世紀80年代以來，各級地方政府一直承擔著促進地方經(jīng)濟發(fā)展、擴大城市基礎設施建設和補貼全國虧損的責任，再加上龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費支出，導致地方財政支出負擔沉重。在財政增收相對滯后的條件下，地方財政收支缺口自然較大。同時，為了加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進經(jīng)濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務，積累了相當規(guī)模的債務責任和還本付息壓力，地方財政壓力凸顯。另外，地方金融風險的財政化轉(zhuǎn)移模式也加劇了地方政府的債務壓力。如果在已有的隱性債務無法顯性化和無法消除地方政府用經(jīng)常性債務擠占建設性債務的情況下，發(fā)行地方債券必然會使地方政府債務總規(guī)模失去控制，從而加劇地方債務風險。
4 政治體制改革滯后。目前我國各級政府官員對投資項目的決策機制仍然不科學，決策過程不透明，決策程序也有待改進。政府作為國有資本所有者的職能和社會經(jīng)濟管理職能沒有完全分離，政府作為公共服務提供者的角度也還沒有真正建立起來。在政府職能沒有完全轉(zhuǎn)變的情況下，允許地方政府發(fā)債，可能會為地方政府提供濫用更多社會資源的機會和權(quán)利，因為，在沒有較強外部社會監(jiān)督條件下的政府效用函數(shù)，是擴張財政和追求政績，由此必然會導致全社會資源的不當配置，并最終影響消費者福利。⑦
?。ǘ┪覈l(fā)行地方政府債券的制度缺陷仍相當突出。
1 財政體制欠公開透明，財政監(jiān)督缺位。我國地方政府債務形成的過程中，地方政府財政收支失范是重要原因之一。由于財政制度供給失衡，地方政府具有惡意透支的傾向。我國地方政府財政預算審計欠透明，地方財政廳編制財政預算項目上并不詳盡。我國預算草案科目分為“類、款、項、目”四級，多數(shù)地方政府的預算科目至多到“款”，沒有具體的“項”和“目”，形成一筆看不清的賬。我國的《預算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方債券，實際中許多地方政府變相操作，如成立投資公司進行融資，最后破產(chǎn)而形成地方債務。地方財政預算審計不到位，造成地方政府可以隨意增加財政支出。我國并沒有地方政府破產(chǎn)的相關(guān)法律條文，所有的地方政府債務最終由中央政府承擔，地方政府更是肆意欠債。
2 中央政府與地方政府財政分配制度欠規(guī)范。分稅制設置中的中央政府傾斜色彩濃，地方政府財政收入空間不斷被打壓。1994年實施分稅制的主要目的在于改善中央政府的財政支配能力，地方政府的財政支配能力迅速下降。我國地方政府沒有主體稅，因此財政收入來源中中央的轉(zhuǎn)移支付顯得相當重要。中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付，在財政轉(zhuǎn)移規(guī)模較小的基礎上，出于政治考慮和地區(qū)要價能力的差異，地方政府獲得的財政轉(zhuǎn)移差距較大，不足以緩解省際間的不平衡。出現(xiàn)了落后地區(qū)地方政府負債嚴重，財政赤字缺口不斷擴大，客觀上形成了地方政府債務的惡性循環(huán)。
3 地方政府對預算外資金的依賴一定程度上導致財政失控。預算外收入1953年從前蘇聯(lián)引進，由于預算外收入無須和中央分成，地方政府有擴大預算外收入甚至將預算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預算外的動機。分稅制實施后，由于無法通過中央財政轉(zhuǎn)移獲得足夠的財政支持，地方政府開始大規(guī)模使用預算外資金。2002年地方政府預算外收入達到4039億元，占全國90.25%；地方預算外支出3572億元，占全國比重93.2%.這主要是地方政府通過各種收費收入獲取了新的預算外資金來源?？梢哉f，預算外資金制度為地方政府或有負債的形成創(chuàng)造了條件。
4 政府人員編制隨意性形成地方債務壓力。地方政府人員編制經(jīng)費受到嚴格控制，但相應的政府職能改革不到位，地方政府承擔的事權(quán)與可支配的財權(quán)不對稱，為維持地方政府正常運行，越是基層地方政府，編外人員比重越大。這些人員的費用開支無法通過上級財政撥款獲取，地方政府更多以收費形式解決。政府機構(gòu)過度膨脹使本已吃緊的地方財政承受更大的壓力，但支付工作人員工資福利是地方政府正常開展工作的需要，舉債成為最后的選擇。
5 地方政府行為企業(yè)化是地方政府負債的隱患。大量的國有企業(yè)下放到地方政府手中，這些國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績對地方財政收入、地方就業(yè)率及地方官員政績等具有密切聯(lián)系，出現(xiàn)國有企業(yè)命脈與地方政府業(yè)績捆綁的結(jié)果。地方政府承接了中央政府下放的這些責任，但地方政府并不具備解決這些問題的財政支配能力，于是地方政府便開始利用行政資源、政府信譽、非市場行為等進行操作，政府非法擔保大行其道，但國有企業(yè)機制改革的滯后使之無法適應市場競爭，計劃經(jīng)濟體制下的政府包辦角色仍在延續(xù)，這些投資項目的失敗就形成政府負債的隱患。⑧
三、對地方政府發(fā)行公債的政策建議
?。ㄒ唬┌l(fā)行地方公債應建立的機制。
1 嚴格遵循發(fā)債原則。地方政府發(fā)行債券必須遵循發(fā)債原則，使債券的發(fā)行、償還真正得到保障。不能濫發(fā)、偷發(fā)地方債券，以免造成償付危機，影響政府的債信，更應杜絕隱性負債和公募債券并存的情況發(fā)生。地方政府在獲得發(fā)行債券的權(quán)利之前，必須清理所有的隱性債務，并不再增加新的隱性負債，從而理順地方政府負債形式和總量。
2 建立約束監(jiān)控機制。要建立群眾、地方人大、財政部地方公債司三級監(jiān)督機制。特別要加強地方人大的審查、監(jiān)督作用。地方人民代表大會應對地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是控制地方政府短期行為和濫發(fā)公債的重要保證。
3 建立可靠的償債機制。地方財政必須建立專門的償債基金，除地方政府發(fā)債所建項目交付使用后產(chǎn)生的效益直接撥入該基金外，每年年初預算時必須按一定比例安排地方公債的還本付息支出，而且新發(fā)債務收入不能用于償還舊債。財政部地方公債司可對各地財政償債基金的安排和使用進行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果作為評價各地債券信譽的重要條件。⑨
（二）地方政府發(fā)行市政債券的政策選擇。
1 通過立法賦予地方政府發(fā)行市政債券的權(quán)利。（1）提請人大會申請修改我國《預算法》，賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)限。（2）制定《地方政府債券發(fā)行管理法規(guī)》，對地方政府發(fā)行債券的主體資格、資金用途、發(fā)行規(guī)模、債券期限、發(fā)行利率、發(fā)行方式、發(fā)行對象等作出詳細的法律規(guī)定，使地方政府債券在發(fā)行、流通上有法可依。（3）對地方政府市政債券的發(fā)行采取審核制，地方政府必須符合有關(guān)條件，如財政收支狀況是否平衡、資金投向是否符合產(chǎn)業(yè)政策、還貸是否有保證等，才考慮是否準予發(fā)行；尤其是在發(fā)行初期，應著重對地方發(fā)行市政債券的數(shù)量和規(guī)模加以必要的控制。
2 市政債券制度的構(gòu)想。（1）市政債券發(fā)行的主體資格，即對申請發(fā)債的地方政府實行嚴格的審查制度。在實際操作過程中，可對發(fā)行主體資格年限作出一定限制，通過對市政債券的綜合信用評級來確定發(fā)行主體的發(fā)行資格。（2）市政債券發(fā)行的期限。依據(jù)城市基礎設施建設主要是投向一些基礎設施項目，工程期較長，其效益的產(chǎn)生也是一個長期的過程等特點，市政債券發(fā)行期限的設定上應盡可能地安排為中長期。（3）市政債券的發(fā)行方式和發(fā)行對象。在市政債券發(fā)行初期，發(fā)行對象應主要以發(fā)行地區(qū)當?shù)鼐用窈徒鹑跈C構(gòu)為主。當市政債券進入穩(wěn)定階段后再考慮向社會公開募集的方式發(fā)行。（4）市政債券的發(fā)行利率。市政債券的風險低于一般企業(yè)債券，略高于國債，因此，市政債券的發(fā)行利率一般來說要低于企業(yè)債券利率，高于國債利率。（5）市政債券的可流通性。市政債券原則上不實現(xiàn)上市流通，但需要積極發(fā)展其場外交易市場，以滿足投資者的流通性需求；等條件成熟以后再逐步考慮實現(xiàn)部分資信較高的市政債券在證券交易所上市。（6）市政債券發(fā)行形式應以收入債券為主。以項目的收益作為償還基礎的收入債券明顯優(yōu)于以政府的稅收收入為基礎的一般責任債券。因此，在市政債券發(fā)展初期，以收入債券的發(fā)行作為切入點符合我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀。（7）建立與國際標準接軌的商業(yè)資信評級制度。目前，我國大部分評級機構(gòu)是以銀行為主體，或以銀行為依托建立起來的，這種格局容易造成資信評級的信息扭曲，也將削弱債券市場的有效性；影響投資者與交易者的決策行為，造成債券市場價值與真實價值的偏離。因此，要建立與國際標準接軌的商業(yè)資信評級制度。（8）建立完善的市政債券信用監(jiān)控體系和監(jiān)管制度。建議在現(xiàn)有證券監(jiān)管的主體。市政債券專項監(jiān)管機構(gòu)應具體負責建立監(jiān)管體系，指定監(jiān)管方案，頒布監(jiān)管法規(guī)，加強信息披露管理等多方面的監(jiān)管工作。⑩
?。ㄈ榱诉m應地方政府從生產(chǎn)建設和行政管制型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)型，允許地方政府發(fā)債進行公共設施項目的建設。
1 規(guī)定地方政府財政不得有赤字，其大的建設項目，可以發(fā)行地方債進行，在預算中列入項目建設舉債的還本付息科目。但是，每年借債的規(guī)模，不得超過年度本級財政收入的1/5，地方財政債務余額不得超過年度本級財政總收入（不含債務）；并且要測算未來財政增長的來源和還款可能，編制詳細的還本付息的計劃，每年的還本付息額納入當年預算?？紤]到將地方發(fā)債進行項目建設的方式固定化，地方財政支出項目中應當有一定比例的還本付息支出被固定化，并逐步增長，不得挪為他用，使發(fā)債的還本付息有一個穩(wěn)定的資金來源。
2 任何重大建設項目若由主要領(lǐng)導決定，應當視為違法；任何建設項目，其項目建設與否，經(jīng)費預算多少，都要經(jīng)過人大批準。規(guī)定項目建設和預算的立法程序，要編制建設項目預算，形成政府的項目建設議案，報同級人大財政預算委員會詳細審查，由人民代表大會討論通過，并由人大監(jiān)督工程款項的支付和工程項目進度；人大財政預算委員會沒有通過的建設項目建議，必須修改再提議，或者予以否決。
3 地方重大的地方建設項目建議，對其建設的必要性、可行性、預算等，由同級人大組織進行聽證，參加人員為工程建設專家、經(jīng)濟學家、預算專家、會計師、普通公民、人大代表、政府官員、建筑商、審計師、工程師，等等。
4 地方發(fā)債，應當由中立的政府信用評級機構(gòu)對其發(fā)債信用進行評級，公布擬發(fā)債政府的信用等級；信用等級決定債券的價格，并由債券投資者根據(jù)其信用等級決定其是否購買、購買多少、以什么價格購買，等等。因而，政府的財政收支狀況要公開透明，研究機構(gòu)要預測政府未來的收益趨勢，投資者在綜合信息的基礎上，進行地方政府債券的投資，而債券能不能發(fā)出去，能發(fā)出多少，其發(fā)行價格是多少，完全由市場機制來決定。
5 對各級地方政府的債務進行清理，不允許地方政府變相借債，一切借債行為都公開和規(guī)范化。
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