我國(guó)西部地區(qū)國(guó)債資金管理效率研究論文

　　國(guó)債資金是重要的財(cái)政資金，國(guó)債項(xiàng)目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國(guó)債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)今天學(xué)習(xí)啦小編要與大家分享：我國(guó)西部地區(qū)國(guó)債資金管理效率研究相關(guān)論文。具體內(nèi)容如下，歡迎閱讀!

我國(guó)西部地區(qū)國(guó)債資金管理效率研究

　　一、 問(wèn)題 提出

　　1998年以來(lái)，作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策主要措施之一的國(guó)債投資在 社會(huì) 主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 條件下，有效抵御了亞洲 金融 危機(jī)，保持了經(jīng)濟(jì)健康 發(fā)展 ，成功進(jìn)行了一次反周期宏觀調(diào)整。

　　在西部，作為國(guó)債投資的重點(diǎn)地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動(dòng)了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國(guó)家安排的國(guó)債項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、 農(nóng)村 電網(wǎng)改造、 教育 旅游 、 交通 通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類626個(gè)，項(xiàng)目總投資647億元，其 中國(guó) 債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項(xiàng)目總投資的69.09%.在國(guó)債直接投資的同時(shí)，以1：3.01的比例帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)投資(江西省截止2000年的國(guó)債投資拉動(dòng)社會(huì)投資比例為1：2.7(注：史忠良、劉勁松，江西省國(guó)債項(xiàng)目效益 分析 ，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002.1))，其“乘數(shù)效應(yīng)”輻射到全社會(huì)各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成(或在建)一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運(yùn)輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了 企業(yè) 技術(shù)改造，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會(huì)事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　在獲得喜人成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)客觀地看到國(guó)債資金在管理使用過(guò)程中存在的問(wèn)題。由于西部各省在地域特點(diǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的 自然 條件等方面相似，國(guó)家對(duì)西部在安排國(guó)債資金項(xiàng)目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國(guó)債資金在管理使用過(guò)程中存在的問(wèn)題雖有所不同，但具有共性的問(wèn)題居主要方面。以國(guó)家審計(jì)署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計(jì)方式，對(duì)陜西省1999年和2001年至2002年8月(以下簡(jiǎn)稱2001年)國(guó)債專項(xiàng)資金管理使用情況的審計(jì)和陜西省重大項(xiàng)目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對(duì)本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類國(guó)債項(xiàng)目的國(guó)債資金管理使用情況的專項(xiàng)稽察以及對(duì)其它單項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目稽察的情況為例，當(dāng)前西部地區(qū)國(guó)債資金管理使用中存在的主要問(wèn)題及其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

　　1.擠占、挪用國(guó)債資金問(wèn)題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問(wèn)題性質(zhì)比較嚴(yán)重從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國(guó)債問(wèn)題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬(wàn)元、2514.3萬(wàn)元和2756萬(wàn)元。擠占、挪用國(guó)債資金性質(zhì)嚴(yán)重，如將建設(shè)中心苗圃的國(guó)債資金借給個(gè)人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費(fèi)(利息)，同時(shí)虛列、偽造發(fā)票沖抵國(guó)債資金。通過(guò)調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：(1)“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案批復(fù)，再通過(guò)有目的的變更;將國(guó)債項(xiàng)目與非國(guó)債項(xiàng)目進(jìn)行交叉設(shè)計(jì);將國(guó)債資金與其它建設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國(guó)債項(xiàng)目、資金與非國(guó)債項(xiàng)目的界限，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的;(2)“制度型”手段，如：采取與個(gè)人或私營(yíng)業(yè)主聯(lián)營(yíng)、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施主體，進(jìn)而或轉(zhuǎn)移國(guó)債資金用途，或侵占國(guó)債項(xiàng)目收益，或變相侵蝕國(guó)有資產(chǎn)，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的。

　　2.違反項(xiàng)目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍　一些項(xiàng)目單位“無(wú)視”國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)管理程序的要求或行為在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察(或?qū)徲?jì))中已變得“不是問(wèn)題”。

　　3.建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目可行性 研究 工作和設(shè)計(jì)方案重視不夠　主要表現(xiàn)在：(1)重形式，以取得國(guó)債資金為目的，致使項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中變更面寬、 內(nèi)容 多且不履行批復(fù)手續(xù)。如苗圃建設(shè)類項(xiàng)目中，有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是象征性的，不能稱其為項(xiàng)目建設(shè)文書(shū);有的干脆沒(méi)有(或找不到);有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案及其批復(fù)與實(shí)際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”;(2)項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)項(xiàng)目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國(guó)債資金閑置;(3)因費(fèi)用等原因，聘請(qǐng)個(gè)人或不符合資質(zhì)要求的單位進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)。

　　4.建設(shè)單位在執(zhí)行國(guó)債資金管理辦法和建設(shè)單位 會(huì)計(jì) 制度中存在問(wèn)題較多　如違反“專戶儲(chǔ)存、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算”的規(guī)定(注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》);以行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度處理建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)事項(xiàng);違規(guī)列支工程費(fèi)用等。

　　5.配套資金到位率低　從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國(guó)債項(xiàng)目普遍存在配套資金不到位或到位不及時(shí)問(wèn)題，較突出的苗圃建設(shè)類項(xiàng)目100%存在配套資金不到位(或到位不及時(shí))問(wèn)題。

　　6.國(guó)債項(xiàng)目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問(wèn)題較普遍　由于“四制”管理制度是考核項(xiàng)目建設(shè)單位的指標(biāo)之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問(wèn)題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項(xiàng)目監(jiān)理制”問(wèn)題;無(wú)合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項(xiàng)或內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范等違反“合同制”問(wèn)題不招標(biāo)或“化整為零”規(guī)避招標(biāo)，或通過(guò)限定招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序等方式搞虛假招標(biāo)等違反“項(xiàng)目招投標(biāo)制”;無(wú)項(xiàng)目法人或虛設(shè)項(xiàng)目法人，不履行法人責(zé)任、義務(wù)等違反“項(xiàng)目法人制”問(wèn)題。

　　導(dǎo)致上述這些問(wèn)題的 方法 具有與現(xiàn)行制度的“對(duì)抗性”，但問(wèn)題的危害性卻是嚴(yán)重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問(wèn)題“頑固性”和“對(duì)抗性”的成因，試圖從一個(gè)側(cè)面反映我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用中存在的具有共性的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。

　　二、我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用問(wèn)題成因的 理論 分析

　　國(guó)債資金是重要的財(cái)政資金，國(guó)債項(xiàng)目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國(guó)債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　1.在現(xiàn)行制度安排下，各級(jí)政府間或政府與項(xiàng)目建設(shè)單位間對(duì)國(guó)債項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

　　國(guó)債項(xiàng)目作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策的重要措施具有兩層涵義、三個(gè)特點(diǎn)。兩層涵義：一是國(guó)債投資，二是項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，通過(guò)“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費(fèi)，促進(jìn)兩者比例關(guān)系合理化;調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，促進(jìn)社會(huì)總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。項(xiàng)目建設(shè)則是作為國(guó)債投資的載體或途徑，一方面完成國(guó)債投資，具體實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目的;

　　另一方面完成項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，因而具有“微觀”意義。正因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國(guó)債政策被世界各國(guó)普遍認(rèn)為是調(diào)控經(jīng)濟(jì)最穩(wěn)妥、有效的財(cái)政工具。而在國(guó)債投資的實(shí)踐中，要想使國(guó)債政策達(dá)到預(yù)期目的，還必須遵循國(guó)債投資的三個(gè)特點(diǎn)：即國(guó)債項(xiàng)目的公共性、投資性、基礎(chǔ)性。公共性，要求國(guó)債項(xiàng)目應(yīng)以提供公共需求為目的，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)滿足個(gè)人或局部需求;投資性，要求通過(guò)國(guó)債項(xiàng)目的具體實(shí)施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應(yīng)”，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)局部利益最大化的錯(cuò)誤行為;基礎(chǔ)性，要求國(guó)債項(xiàng)目具有為全國(guó)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的特性，反對(duì)短期行為、近期效益.

　　但在現(xiàn)行國(guó)債投資的制度安排下，下一級(jí)政府以及項(xiàng)目建設(shè)單位比較容易將國(guó)債項(xiàng)目看成是單純的項(xiàng)目建設(shè)，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的資金來(lái)源。因此，“重項(xiàng)目建設(shè)，輕國(guó)債投資”的觀念反映最為突出。

　　這一錯(cuò)誤觀念違背了國(guó)債政策的基本要求，反映在國(guó)債項(xiàng)目決策上，表現(xiàn)為：

　　(1)“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，忽視國(guó)債項(xiàng)目投資性、基礎(chǔ)性建設(shè)作用的決策，例如屢禁不止的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題;

　　(2)“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚(yú)”項(xiàng)目中，有許多是因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目配套資金比例確定不當(dāng)，致使國(guó)債項(xiàng)目因投入不足，遲遲不能建成的項(xiàng)目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿足了“公平”，但國(guó)債項(xiàng)目失去了其投資效率以及應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，甚至造成國(guó)債資金的直接損失。同時(shí)，也“養(yǎng)成”了一些國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位以能申請(qǐng)國(guó)債資金為目的“濫報(bào)”國(guó)債項(xiàng)目，然后再以國(guó)債項(xiàng)目不斷“逼要”國(guó)債資金的“釣魚(yú)”行為。這一錯(cuò)誤觀念反映在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位上，則表現(xiàn)為對(duì)國(guó)債資金使用的“隨意性”，例如：只要國(guó)債項(xiàng)目能建成，國(guó)債資金用途就可隨意變更，或作為單位運(yùn)行資金調(diào)劑使用、或補(bǔ)充非國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)金等[2-3].

　　2.國(guó)債項(xiàng)目管理制度滯后

　　在國(guó)債制度的演進(jìn)中，不同行為主體“利益”的不均衡是 目前 國(guó)債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在

　　(1)項(xiàng)目立項(xiàng)決策制度滯后。

　　國(guó)債項(xiàng)目(尤其是大中型國(guó)債項(xiàng)目)的決策模式基本沿用了“下級(jí)申報(bào)、上級(jí)審批”模式。即國(guó)債年度發(fā)行總盤子基本確定后，根據(jù)當(dāng)年的投資重點(diǎn)切塊分割到各部門，這些部門將投資額細(xì)化到所分管的各個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目主管部門再根據(jù)其投資重點(diǎn)和方向要求地方上報(bào)有關(guān)項(xiàng)目材料，經(jīng)項(xiàng)目主管部門初審、核定總的投資估算后報(bào)各部門匯總，然后上報(bào)國(guó)家計(jì)委，計(jì)委對(duì)項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資估算進(jìn)行審核后把計(jì)劃下達(dá)到各部門。

　　依據(jù)國(guó)債項(xiàng)目決策程序，能否實(shí)現(xiàn)合理決策的關(guān)鍵是國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)信息是否真實(shí)、可靠(這里排除了違規(guī)違紀(jì)等的惡意決策行為)。在實(shí)際操作中，項(xiàng)目立項(xiàng)信息來(lái)自兩方面：“小項(xiàng)目”主要由項(xiàng)目單位按要求填報(bào);一些涉及面廣、投資大的地方性項(xiàng)目按照公平、公開(kāi)的要求，由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供主要項(xiàng)目評(píng)估信息。“小項(xiàng)目”由于是項(xiàng)目單位自行填報(bào)多為主觀行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實(shí)性、客觀性無(wú)法有效保障。

　　由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目評(píng)估信息的“地方性項(xiàng)目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè);在一個(gè)地區(qū)，能為這些行業(yè)的國(guó)債項(xiàng)目提供項(xiàng)目決策信息的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機(jī)構(gòu)又往往與項(xiàng)目申報(bào)單位有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，甚至是一個(gè)單位的兩個(gè)部門，如：在病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目中，對(duì)水庫(kù)是否為病險(xiǎn)狀態(tài)的診斷(即國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù))均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機(jī)構(gòu)”完成(公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類似情況)。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)信息的真實(shí)性、客觀性就失去制度保障前提，難?？煽俊?/p>

　　此外，由于國(guó)債項(xiàng)目數(shù)量眾多，情況千差萬(wàn)別，項(xiàng)目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關(guān)系的平衡;國(guó)債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，有較強(qiáng)的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導(dǎo)地位等因素，各方為爭(zhēng)取項(xiàng)目資金必然八仙過(guò)海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項(xiàng)目不符合國(guó)債投資的初衷，國(guó)債項(xiàng)目的不當(dāng)決策就在所難免。

　　(2)國(guó)債項(xiàng)目投融資制度滯后。

　　在現(xiàn)行的國(guó)債項(xiàng)目投融資制度中，項(xiàng)目資金主要來(lái)自兩個(gè)渠道，即地方配套資金和國(guó)債資金;配套資金的主要來(lái)源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財(cái)政資金;按規(guī)定，國(guó)債項(xiàng)目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位關(guān)聯(lián)最密切的是項(xiàng)目配套資金問(wèn)題。

　　作為我國(guó)國(guó)債投資政策，從總體上考慮國(guó)債投資對(duì)整個(gè)社會(huì)投資的帶動(dòng)效應(yīng)，留下一個(gè)“投資缺口”由地方資金配套投入無(wú)疑是正確的。但具體到某一國(guó)債項(xiàng)目不分地區(qū)、項(xiàng)目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會(huì)有悖于國(guó)債政策的初衷，這一問(wèn)題突出表現(xiàn)在國(guó)債項(xiàng)目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設(shè)資金極度稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府對(duì)投資的需求。

　　在此情況下，解決配套資金成為項(xiàng)目單位最大的難題，項(xiàng)目單位若單靠自身財(cái)力解決，要么“杯水車薪”，要么“無(wú)米之炊”;若尋求銀行貸款，由于國(guó)債項(xiàng)目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款;若靠政府力量解決，要么為國(guó)債項(xiàng)目向銀行提供某種“承諾”或“擔(dān)保”，要么占用其它用途資金滿足國(guó)債項(xiàng)目需要。

　　因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對(duì)“渴望已久”的國(guó)債項(xiàng)目，尤其是中長(zhǎng)期國(guó)債項(xiàng)目由于解決不好配套資金問(wèn)題而深感“無(wú)奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國(guó)債政策的大力支持，但因配套資金問(wèn)題只能望“資”興嘆。而這一模式使國(guó)債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設(shè)資金短缺的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持的國(guó)債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長(zhǎng)此以往，國(guó)家各地方間經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡本應(yīng)是實(shí)施國(guó)債投資的原因，但結(jié)果卻進(jìn)一步加深了不平衡.

　　其負(fù)外部性還表現(xiàn)在各地為爭(zhēng)取國(guó)債項(xiàng)目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報(bào)國(guó)債項(xiàng)目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項(xiàng)目資金等。在這些行為中，有相當(dāng)部分是緣自對(duì)國(guó)債項(xiàng)目渴望的“被逼無(wú)奈”之舉，但當(dāng)一些“無(wú)奈之舉”更多地成為可能時(shí)，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴(yán)重的是當(dāng)這些虛假行為越過(guò)誠(chéng)信門檻，越來(lái)越被更多的項(xiàng)目單位認(rèn)為是一種可選擇的方法時(shí)，不要說(shuō)為國(guó)債資金使用效率擔(dān)憂，我們整個(gè)社會(huì)投資環(huán)境更令人擔(dān)憂。

　　(3)一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。

　　如：“凡使用國(guó)債專項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開(kāi)設(shè)國(guó)債專項(xiàng)資金專戶，實(shí)行單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算”的規(guī)定(注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》)。在現(xiàn)實(shí)中，除一些投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，建設(shè)單位能夠按此規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行外，大多數(shù)項(xiàng)目單位是有選擇執(zhí)行，如：專戶管理制度執(zhí)行較好，而“單獨(dú)建賬”制度因?yàn)闀?huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算工作復(fù)雜化和工作量增大，又無(wú)明顯的實(shí)際管理意義，所以，大多數(shù)建設(shè)單位不能很好執(zhí)行，尤其對(duì)于一些投資小的項(xiàng)目也缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。再如：“國(guó)債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定的目的是確保國(guó)債資金真實(shí)有效地投入到項(xiàng)目建設(shè)中，但由于在規(guī)定中沒(méi)有對(duì)“工程前期支出”的范圍進(jìn)行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)單位在實(shí)際執(zhí)行中難以準(zhǔn)確掌握，只能“仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智”，有時(shí)反而成為“違規(guī)列支項(xiàng)目資金”的借口[5-6].

　　3.監(jiān)督職能缺位

　　我國(guó)的國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國(guó)債政策的有效實(shí)施起到有力的保障作用。但在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)中不斷出現(xiàn)的 問(wèn)題 說(shuō)明，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。

　　(1)監(jiān)督責(zé)任缺位?！　?目前 ，參與國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督的部門非常多，有審計(jì)監(jiān)督行業(yè)，如國(guó)家審計(jì)署、從中央到地方的四級(jí)審計(jì)系統(tǒng)、重大項(xiàng)目監(jiān)督檢查系統(tǒng);有綜合 經(jīng)濟(jì) 部門，如從中央到地方四級(jí)計(jì)劃系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督檢查部門;有地方行政部門，如省地縣三級(jí)政府部門;有項(xiàng)目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)、專職監(jiān)督檢查部門，如苗圃項(xiàng)目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級(jí)林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和專職監(jiān)督檢查部門的監(jiān)督;加上各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門等等，這些部門在國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對(duì)國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問(wèn)效的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)各部門履行其監(jiān)督職能時(shí)，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對(duì)同一 內(nèi)容 多部門重復(fù)監(jiān)督的跡象，加之各部門間為保證監(jiān)督的獨(dú)立性不進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進(jìn)行一遍，一些國(guó)債項(xiàng)目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對(duì)某市通縣公路項(xiàng)目進(jìn)行稽察的7天時(shí)間里就有4批不同部門來(lái)該項(xiàng)目進(jìn)行檢查，項(xiàng)目單位疲于應(yīng)付而不能正常工作。在如此強(qiáng)度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項(xiàng)目中存在的問(wèn)題依舊，數(shù)量也沒(méi)有減少，問(wèn)題還是那些問(wèn)題，前面檢查后面犯的情況時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)實(shí)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責(zé)任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責(zé)任等于沒(méi)責(zé)任，大家都有責(zé)任，結(jié)果是都無(wú)責(zé)任.

　　(2)事前監(jiān)督嚴(yán)重缺位。當(dāng)前國(guó)債項(xiàng)目的監(jiān)督

　　工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績(jī)?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀(jì)事件的數(shù)量為指標(biāo)，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)以預(yù)防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點(diǎn)，但在現(xiàn)實(shí)中，查處問(wèn)題成為各監(jiān)督部門的熱點(diǎn)，而事前的預(yù)防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程監(jiān)督、工程開(kāi)工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項(xiàng)目開(kāi)工前對(duì)法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。

　　(3)對(duì)“三算”監(jiān)督力度不夠。

　　“三算”(即項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算)是從財(cái)務(wù)角度控制、監(jiān)督項(xiàng)目順利實(shí)施的有效工具。但由于認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，對(duì)“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認(rèn)為預(yù)算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無(wú)監(jiān)督意義不大，甚至對(duì)一些明顯“誤差”也視而不見(jiàn)，結(jié)果造成項(xiàng)目資金嚴(yán)重缺口;二是在現(xiàn)行國(guó)債項(xiàng)目審批制度下，一些監(jiān)督部門對(duì)于為了爭(zhēng)項(xiàng)目、要投資，在可行性 研究 報(bào)告及其它申報(bào)立項(xiàng)文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預(yù)算表示“理解”，甚至“積極配合”，認(rèn)為這是有利于地方經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 的“善意欺騙”;三是認(rèn)為決算工作只是事后結(jié)賬，不 影響 國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點(diǎn)而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

　　思考與建議

　　(一)提高對(duì)國(guó)債資金使用效率的認(rèn)識(shí)是實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度創(chuàng)新的前提

　　當(dāng)前，發(fā)展壯大地方財(cái)力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問(wèn)題。發(fā)展壯大地方財(cái)力是在 社會(huì) 主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和公共財(cái)政體制兩個(gè)制度背景下的地方財(cái)政發(fā)展問(wèn)題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標(biāo)的財(cái)力增長(zhǎng)和以質(zhì)量(或效率)為指標(biāo)的財(cái)源發(fā)展兩方面。從財(cái)政經(jīng)濟(jì)職能角度看，其外延包括財(cái)政規(guī)模界定、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用三方面。

　　在我國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政規(guī)模、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用是形成整個(gè)財(cái)政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機(jī)地統(tǒng)一到使用財(cái)政資源供給社會(huì)需求上來(lái)，這是一切財(cái)政行為的終極目標(biāo)，也是財(cái)政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財(cái)政資金供給社會(huì)需求過(guò)程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀要求是衡量財(cái)政效率高低的首要標(biāo)準(zhǔn)，也是發(fā)展壯大地方財(cái)力的重要方面[8-9].
提高財(cái)政資金使用效率是財(cái)政資金的有效性問(wèn)題，其核心內(nèi)容是以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)來(lái)滿足;二是在一定的財(cái)政資源總量下，怎樣創(chuàng)造制度創(chuàng)新不僅是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更重要的是著眼于國(guó)債政策未來(lái)發(fā)展的需要。將 理論 與工作現(xiàn)實(shí)相結(jié)合推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度的良性演進(jìn)。

　　1.公開(kāi)制度

　　結(jié)合國(guó)債項(xiàng)目的特點(diǎn)，符合公開(kāi)條件的一些國(guó)債項(xiàng)目(如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國(guó)債項(xiàng)目)都應(yīng)將有關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)等文件公開(kāi)，將項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)程序、項(xiàng)目單位申報(bào)、國(guó)債資金管理以及國(guó)債項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施等各環(huán)節(jié)置于社會(huì)監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。

　　2.投融資制度

　　多樣化融資方式是國(guó)債投融資制度改革的目標(biāo)。國(guó)債投資應(yīng)區(qū)別項(xiàng)目性質(zhì)確定投融資制度，把國(guó)債投資集中在重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目和準(zhǔn)地方公共項(xiàng)目上，取消具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入。對(duì)于重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目應(yīng)全額國(guó)債投資或其它政府投資;具有準(zhǔn)地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目國(guó)債資金投入比例應(yīng)大于配套資金投入比例，確保建設(shè)資金準(zhǔn)時(shí)到位;具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入應(yīng)改由以其它政府投資形式為主、社會(huì)投資為輔的方式解決。

　　3.國(guó)債項(xiàng)目管理制度

　　(1)監(jiān)督檔案制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督檔案，將不同部門對(duì)項(xiàng)目檢查的內(nèi)容、問(wèn)題以及項(xiàng)目單位對(duì)存在問(wèn)題的整改情況和執(zhí)行檢查任務(wù)的部門、責(zé)任人等記錄在案，使各種檢查關(guān)聯(lián)起來(lái)，即可以減少重復(fù)檢查，提高檢查效率，又利于項(xiàng)目單位持續(xù)糾正不足。

　　(2)國(guó)債項(xiàng)目信息管理制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目信息管理檔案，并實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，由省級(jí)綜合部門建立全省國(guó)債項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，對(duì)全省國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。

　　(3)建立省內(nèi)具有國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督職能各部門間的橫向聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)交流項(xiàng)目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。

　　(4)崗前培訓(xùn)制度。國(guó)債項(xiàng)目批準(zhǔn)后，國(guó)債資金到位前，應(yīng)由項(xiàng)目主管單位舉辦，計(jì)劃部門、財(cái)政部門參加的項(xiàng)目單位法人代表培訓(xùn)班、項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)主管和財(cái)務(wù)專管員培訓(xùn)班，有針對(duì)性地強(qiáng)化各項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目管理辦法、政策等的 學(xué)習(xí) ，使每個(gè)項(xiàng)目單位在國(guó)債項(xiàng)目開(kāi)工前，做到“三到位”，即思想認(rèn)識(shí)到位、管理人員到位、管理措施到位。

　　4.監(jiān)督制度

　　所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對(duì)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過(guò)程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、給當(dāng)事方提出改進(jìn)建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個(gè)管理手段在實(shí)施中沒(méi)有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對(duì)監(jiān)督本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。

　　(1)作為管理行為，應(yīng)糾正一些錯(cuò)誤觀點(diǎn)，樹(shù)立監(jiān)督的“一個(gè)中心、三個(gè)觀念”的正確認(rèn)識(shí)。“一個(gè)中心”即圍繞不斷提高財(cái)政效率這個(gè)中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)自始至終地堅(jiān)決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標(biāo)、意義。“三個(gè)觀念”，即正確的監(jiān)督觀念、服務(wù)觀念和成本觀念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，必須以高度的責(zé)任感抓好源頭、嚴(yán)格把關(guān)，再嚴(yán)格監(jiān)督;

　　另一方面還應(yīng)樹(shù)立良好的服務(wù)觀念，嚴(yán)厲查出問(wèn)題不是稽察的全部，更重要的是要針對(duì)稽察中的問(wèn)題和項(xiàng)目情況提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)，以積極的態(tài)度為項(xiàng)目單位提供服務(wù);監(jiān)督要有成本觀念，強(qiáng)調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項(xiàng)目的性質(zhì)和意義的業(yè)務(wù)水平;二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識(shí)，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準(zhǔn)備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對(duì)項(xiàng)目單位的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)水平提高等基礎(chǔ)性工作的督促監(jiān)察;三是加強(qiáng)稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門間、監(jiān)督部門與國(guó)債項(xiàng)目有關(guān)部門間應(yīng)在共同目標(biāo)下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享。

　　(2)完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督屬于專項(xiàng)監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督制度的演進(jìn)也是隨著國(guó)債政策的不斷深化而逐步得到完善。

　　國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督是通過(guò)預(yù)防和糾正他人的道德風(fēng)險(xiǎn)來(lái)保障國(guó)債項(xiàng)目順利實(shí)施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風(fēng)險(xiǎn)。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應(yīng)清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，建立監(jiān)督工作約束機(jī)制和監(jiān)督工作責(zé)任制是完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督管理有效運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務(wù)型、專業(yè)化監(jiān)督檢查隊(duì)伍要求有一定差距，必須對(duì)提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)處罰力度，強(qiáng)化制度剛性，有效約束違紀(jì)違規(guī)行為。