所謂稅收立法權(quán)，是指國家的立法機(jī)關(guān)或者政權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序享有的制定、修改、補(bǔ)充、解釋和廢止稅收法律，以及調(diào)整稅收征納關(guān)系的權(quán)力。地方稅收立法權(quán)則是指地方立法機(jī)關(guān)和地方政府所享有的稅收立法權(quán)。目前，我國在稅收立法權(quán)方面仍然強(qiáng)調(diào)稅收政策統(tǒng)一、稅權(quán)集中，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中明文規(guī)定：中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。地方在法律上并不享有獨(dú)立的、完整的稅收立法權(quán)。稅收立法權(quán)高度集中于中央，與我國的政治經(jīng)濟(jì)體制和歷史文化傳統(tǒng)有著密切的聯(lián)系，也是我國法權(quán)高度集中、中央統(tǒng)攬全局并實(shí)施宏觀調(diào)控的客觀要求，對(duì)于提高中央財(cái)力、維護(hù)國家稅收政策的權(quán)威性和統(tǒng)一性發(fā)揮了積極的作用。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高度集中的稅收立法權(quán)導(dǎo)致稅收管理體制僵化，制約了稅收調(diào)控作用的發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)效率的提高，己嚴(yán)重影響了地方因地制宜配置資源、安排收支及提供公共服務(wù)的能力和效果。因此，適當(dāng)賦予地方稅收立法權(quán)具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、賦予地方稅收立法權(quán)的理論依據(jù)

　　(一)賦予地方稅收立法權(quán)具有法學(xué)理論基礎(chǔ)

　　我國憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和人民政府在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章。從理論上講，憲法在將立法權(quán)賦予地方時(shí)，并沒有將稅收立法權(quán)明確排除在外，地方作為立法主體應(yīng)享有一定的稅收立法權(quán)，這是賦予地方稅收立法權(quán)的根本法律依據(jù)。我國《立法法》第8條規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律”;第9條規(guī)定，有關(guān)稅收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全國人大及其會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)”?？梢钥闯?，《立法法》既強(qiáng)調(diào)了全國人大及其會(huì)在制定稅收法律方面的主導(dǎo)地位，同時(shí)也考慮到我國的稅收法律關(guān)系具有復(fù)雜多變的特點(diǎn)，因此僅規(guī)定有關(guān)稅收的基本制度和法律由全國人大及其會(huì)制定，一般的稅收法律法規(guī)可以授權(quán)國務(wù)院及其財(cái)政和稅收主管部門或者地方立法?！抖愂照魇展芾矸ā返?條規(guī)定，“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定。”由此可見，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅只能由全國人大及其會(huì)進(jìn)行立法規(guī)范，但是稅收立法權(quán)涉及的內(nèi)容很多，地方完全可以就其它事項(xiàng)行使稅收立法權(quán)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)相關(guān)稅收要素進(jìn)行調(diào)整。

　　(二)社會(huì)公共產(chǎn)品理論要求賦予地方稅收立法權(quán)

　　稅收是對(duì)社會(huì)產(chǎn)品特別是對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品的一種分配活動(dòng)。政府通過征稅籌集資金，提供社會(huì)需要的公共產(chǎn)品，因此稅收立法權(quán)與公共產(chǎn)品的提供密切相關(guān)。由于政府作為提供公共產(chǎn)品的主體具有鮮明的層次性，而公共產(chǎn)品的受益群體又具有區(qū)域差異性，中央政府不可能了解每個(gè)地方政府和受眾的不同需要，在全國范圍內(nèi)提供相同的公共產(chǎn)品不僅降低效率，還會(huì)造成資源的浪費(fèi)，較之于中央政府，地方政府無疑在對(duì)本地區(qū)發(fā)展情況的把握方面具有明顯的信息資源優(yōu)勢(shì)，更了解本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，更了解本地民眾需求，這就有利于向公民提供更有效和更需要的公共產(chǎn)品。同時(shí)，地方政府提供地方公共產(chǎn)品有利于政府權(quán)責(zé)的清晰劃分，能夠使公民更加便于監(jiān)督地方政府，使其在公共產(chǎn)品的提供上更具有針對(duì)性和高效性，從而提高地方政府提供公共產(chǎn)品的效率和效益。這就要求地方政府擔(dān)當(dāng)起向本地區(qū)的公民提供最有效的公共產(chǎn)品的責(zé)任，也就需要有一定的財(cái)政自主權(quán)，這樣才能夠使地方政府有充足的自有財(cái)政收入去提供有利于本地區(qū)發(fā)展的公共產(chǎn)品，而政府為了確保提供公共產(chǎn)品時(shí)的效率最大化，就必須擁有提供適合本地發(fā)展的公共產(chǎn)品的財(cái)政投入，這也就要求地方政府擁有稅收立法權(quán)。

　　(三)賦予地方稅收立法權(quán)是規(guī)范地方財(cái)政收入的需要

　　目前，我國地方參與國民收入分配的依據(jù)和方式很不規(guī)范，地方?jīng)]有獨(dú)立、完整的稅收立法權(quán)是造成這一現(xiàn)象的根本原因。改革開放以來，為調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)事務(wù)、提供公共服務(wù)的主動(dòng)性和積極性，中央逐步下放了部分事權(quán)和財(cái)權(quán)，地方變成了一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立管理和控制職能的層級(jí)主體，在決定和處理本區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面擁有了越來越多的獨(dú)立性和自主權(quán)。而政府履行公共服務(wù)、社會(huì)福利、維護(hù)社會(huì)治安、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一切公共事務(wù)，皆必須以財(cái)政為基礎(chǔ)。然而，地方在支出需求不斷擴(kuò)大的情況下，卻沒有獨(dú)立的取得財(cái)政收入的稅收立法權(quán)，地方政府的財(cái)權(quán)無法和事權(quán)相配，各級(jí)政府在不能通過稅收這個(gè)合法渠道取得足額財(cái)政收入的情況下，必然要通過其他非稅收途徑籌措收入，這其中一些變通的措施就應(yīng)運(yùn)而生，如以權(quán)代法，以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象，不管這些收入的取得是否具有經(jīng)濟(jì)上的合理性，它們?cè)诜缮隙疾痪哂姓?dāng)性、合法性。法外收費(fèi)行為的存在，嚴(yán)重破壞了國家法制的統(tǒng)一，削弱了中央立法的權(quán)威，侵蝕了法定稅基。賦予地方部分稅收立法權(quán)，使地方能夠通過稅收立法權(quán)因地制宜地合法取得收入，為地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)奠定財(cái)政基礎(chǔ)，只有這樣，才能從根本上規(guī)范地方的財(cái)政收入行為。

　　(四)賦予地方稅收立法權(quán)有利于優(yōu)化資源配置

　　稅收立法權(quán)是一種重要的資源配置權(quán)，其配置的效益如何直接取決于立法主體在立法決策過程中對(duì)相關(guān)信息的掌握程度。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上資源配置效率原理，一級(jí)決策主體的管理半徑是有限的，超越范圍之外，該主體獲取的信息就不完全，所作出的決策便難以真實(shí)反映客觀情況和實(shí)際需要，所提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品也難以符合當(dāng)?shù)孛癖姷钠?。我國幅員遼闊，人口眾多，民族風(fēng)情各異，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)間資源優(yōu)勢(shì)和稅源條件有很大差異?？紤]這些客觀情況，全部稅法都由中央集中制定，就很難適應(yīng)各地的現(xiàn)實(shí)要求。較之中央政府，地方政府更貼近居民和社區(qū)，在充分掌握和收集地區(qū)經(jīng)濟(jì)信息上具有比較優(yōu)勢(shì)，能貼切的了解社會(huì)和個(gè)人的需求并及時(shí)準(zhǔn)確地作出針對(duì)性的反應(yīng)。因此，地方政府理應(yīng)在地方資源配置中發(fā)揮不可或缺的作用。而地方稅是配置地方資源的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，這就自然要求地方擁有一定的稅收立法權(quán)，允許地方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、稅源狀況、財(cái)政收支需要、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等客觀情況，確定稅基，選擇稅種，調(diào)整稅率。通過地方稅收立法權(quán)因地制宜地優(yōu)化區(qū)域資源配置，使地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

　　二、賦予地方稅收立法權(quán)的實(shí)踐原則

　　(一)兼顧中央宏觀調(diào)控與地方因地制宜

　　我國是實(shí)行單一制政治體制的社會(huì)主義國家，在稅收上要維護(hù)國家稅法的統(tǒng)一和完整，發(fā)揮稅收的宏觀調(diào)控功能，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國各地區(qū)的稅收活動(dòng)，維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。所以涉及國家宏觀調(diào)控，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境和國民經(jīng)濟(jì)有重大影響的稅收立法權(quán)如中央稅與共享稅的稅收立法權(quán)須集中于中央，以加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中央權(quán)威，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。考慮到我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源狀況的差異，為便于地方政府因地制宜處理一些地方性稅收問題，更好地通過稅收組織收入滿足地方事權(quán)以及利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的需要，就要求賦予地方部分稅收立法權(quán)。所以那些不涉及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)，只對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有影響，能夠有利于地方因地制宜配置資源的稅收立法權(quán)可以下放給地方。所以，既不能因?yàn)橐_保中央的宏觀調(diào)控而將稅收立法權(quán)完全集中于中央，由此忽視地方的發(fā)展需要，也不能為了地方能夠因地制宜地配置資源而過度地下放稅收立法權(quán)給地方，由此影響到中央的宏觀調(diào)控。

　　(二)堅(jiān)持事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一

　　事權(quán)是基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)是履行事權(quán)的保證，稅權(quán)是實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)的手段。分稅制財(cái)政體制使地方各級(jí)政府的事權(quán)逐漸明確，對(duì)于調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)，發(fā)展公共事業(yè)的作用越來越大，而所需公共支出必須以財(cái)權(quán)為保障。因此，財(cái)權(quán)在這里不是簡單的收入和權(quán)力問題，而是義務(wù)，包括利用財(cái)政杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)的義務(wù)和利用財(cái)政收入支付公共需求的義務(wù)。但是，如果只規(guī)定中央或地方應(yīng)盡的義務(wù)，而不賦予其相應(yīng)的權(quán)利，就會(huì)在很大程度上打擊其主動(dòng)性;反之，就很有可能成為權(quán)力濫用的源泉。由于稅收具有的組織收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的功能，特別是稅收成為財(cái)政收入最主要的來源，稅收管理權(quán)也就必然成為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的手段。按照事權(quán)、財(cái)權(quán)與稅權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央和地方稅收立法權(quán)，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，以保證地方根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況調(diào)整稅收政策，組織財(cái)政收入，按地方經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和需求實(shí)施宏觀調(diào)控。只有這樣，才能充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，才能保證各級(jí)政府履行自己的事權(quán)。

　　(三)堅(jiān)持法定原則

　　法定原則就是在確立地方稅收立法權(quán)時(shí)嚴(yán)格依法進(jìn)行，一方面，明確地方的稅收立法權(quán)限，使其更為具體化、規(guī)范化，具體來說應(yīng)該依法明確哪些是具有稅收立法權(quán)的地方機(jī)關(guān)，然后確立相應(yīng)機(jī)構(gòu)享有多大范圍的稅收立法權(quán);另一方面，地方稅收立法的主體、立法的權(quán)限及其相互之間的關(guān)系應(yīng)以法律的形式穩(wěn)固下來。而稅收立法權(quán)只是地方稅收法律體系的一部分，地方稅收法律體系和稅制結(jié)構(gòu)體系共同構(gòu)成完整的地方稅體系。因此，賦予地方稅收立法權(quán)有必要結(jié)合稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和稅收司法權(quán)的縱向劃分問題，進(jìn)一步明確地方政府的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和司法權(quán)，形成一個(gè)與分稅制財(cái)政體制相適應(yīng)的地方稅收法律體系。有了法律的約束，地方有權(quán)立法的機(jī)關(guān)就能夠受法律的限制在自己擁有的權(quán)限范圍內(nèi)依法正確并且合理的行使自己的稅收立法權(quán)。法定原則清楚界定了地方稅收法規(guī)、地方稅收規(guī)章的邊界，只有遵守稅收法定原則才能有利于明確地方稅收立法機(jī)關(guān)的立法責(zé)任，從而使立法能夠有效地實(shí)施，法律監(jiān)督也能有效的執(zhí)行。