摘要：改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生了翻天覆地的變化。實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，廢除了人民公社制度，突破了計劃經(jīng)濟模式，初步構筑了農(nóng)村新經(jīng)濟體制框架。這些根本性改革，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，結束了主要農(nóng)產(chǎn)品長期短缺的歷史，基本上解決了全國人民的吃飯問題。農(nóng)民收人有較大幅度增加，農(nóng)民生活正在實現(xiàn)從溫飽到小康的歷史性跨越。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構。就業(yè)結構變革和小城鎮(zhèn)發(fā)展，開創(chuàng)了一條有特色的農(nóng)村現(xiàn)代化道路。農(nóng)民的思想觀念順應時代要求發(fā)生了深刻變化。農(nóng)村改革的成功，為改革、發(fā)展、穩(wěn)定做出了重要貢獻。
關鍵詞：農(nóng)業(yè)改革發(fā)展趨勢對策農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化
Abstract:Sincethereformandopenpolicy,theChineseagricultureandtheruraleconomyhashadtheearth-shakingchange.Haspracticedthefamilyjointproductioncontractmanagementsystem,abolishedthePeople’scommunesystem,broketheplannedeconomypattern,hasconstructedthecountrysideneweconomicsystemframeinitially.Thesefundamentalreform,emancipatedandhasdevelopedthecountrysideproductiveforcesenormously,hasfinishedthemainagriculturalproductlong-termshorthistory,basicallysolvedthewholenationtoeatmealthequestion.Thefarmerbuysagirlchildhasthegreatscopetoincrease,thefarmerlivesisrealizingfromthewarmandsufficientconditiontowell-offthehistoricalspanning.TheRuralenterpriseissuddenappearance,leadsthecountrysideindustrialstructure.Thestructureofemploymenttransformationandthesmallcitiesdevelopment,foundedonetohavethecharacteristiccountrysidemodernizationpath.Farmer’sideologicalconceptcompliedwiththetimerequesttohavetheprofoundchange.Ruralreform’ssuccess,forthereform,thedevelopment,hasmadethesignificantcontributionsstably.
keyword:Agriculturalreformtrendofdevelopmentcountermeasureagricultureindustrialproduction
研究背景
農(nóng)村仍然存在以下問題：土地承包依然缺乏長期、完整。有法律保障的土地使用權；對農(nóng)村亂收費和農(nóng)民不合理負擔的問題仍然缺少治本之策；農(nóng)民一家一戶的小規(guī)模分散生產(chǎn)、勢單力薄，談判地位低，信息不靈，在交替出現(xiàn)的“ 買難”和“賣難”中，難以承受市場風險和利益損失；在世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易日益自由化的大背景下，中國農(nóng)業(yè)正面臨著市場競爭的考驗；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)結構升級的市場壓力；農(nóng)村工業(yè)化過程中城鎮(zhèn)化滯后的問題日益突出；城鄉(xiāng)分割體制依然沒有徹底沖破，等等。在本文中，我們著重對中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展中的一些關鍵性問題進行探討。
　　一、食品政策：從自給自足到適度進口
　　中國農(nóng)業(yè)資源緊缺、人口眾多，努力增加糧食有效供給，始終是農(nóng)業(yè)發(fā)展的頭等大事，任何時候都不可忽視。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期發(fā)展中面臨的嚴峻問題是，糧食生產(chǎn)將難以滿足需求的增長，糧食的供需缺口將進一步擴大，未來的糧食進口量將逐步上升。
　　在實現(xiàn)中國糧食中長期供求平衡的戰(zhàn)略選擇上，存在兩種不同的思路：一種思路主張必須把糧食自給作為目標。另一種思路主張，在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格逐步達到國際市場價格水平的時候，盡可能地利用國際市場，利用相對廉價的進口糧，彌補近期內(nèi)中國因無法大量增加農(nóng)業(yè)投入而可能出現(xiàn)的糧食供給不足，同時節(jié)省下寶貴的資源用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不能片面地強調(diào)糧食的“自給自足”。
　　我們認為，從中長期看，保證糧食的供求平衡，既不能過份強調(diào)自給自足，也不能過度依賴國際市場，而只能選擇“立足自給，適度進口調(diào)劑”的戰(zhàn)略。
　　堅持糧食自給自足是不必要的，也是行不通的。近年來，中國糧食生產(chǎn)的要素邊際生產(chǎn)率呈遞減現(xiàn)象，由此導致糧食生產(chǎn)成本和價格不斷攀升，目前，中國糧食的市場價格已高出國際市場的價格。
　　在這種背景下，為了實現(xiàn)糧食自給，就必然要求：大量使用耕地；大量增加對糧食生產(chǎn)的投入，以挖掘糧食的資源潛力和技術潛力；不斷提高糧食價格；對國外廉價糧食的進口通過采取關稅和非關稅的措施進行限制，等等。這些措施，或者是難以行得通，或者要付出很高的代價。例如，過分強調(diào)糧食自給，土地和資本兩項要素的機會成本將會很高，這不但影響農(nóng)民增加收入，也會損害非農(nóng)業(yè)的發(fā)展；不斷提高農(nóng)產(chǎn)品價格，不但會成為國內(nèi)通貨膨脹的潛在因素，而且會推動工業(yè)勞動成本的提高，影響整個經(jīng)濟比較優(yōu)勢的發(fā)揮；在經(jīng)濟日益國際化、貿(mào)易日益自由化的條件下，過份限制國外糧食進口，會遇到貿(mào)易伙伴的反對和報復，同樣要付出代價。
　　適度進口糧食，調(diào)劑品種余缺，彌補產(chǎn)需缺口，增加儲備，對于提高中國稀缺資源的利用效率無疑是有益的。今后，國際糧食市場的供給能力，仍是可以進一步提高的。但考慮到大量進口糧食對世界市場的影響，糧食安全、糧食進口能力以及糧食大量進口對國內(nèi)生產(chǎn)的影響，今后在擴大糧食進口上，又應當采取非常謹慎的態(tài)度。中國糧食的中長期供求平衡，必須立足于國內(nèi)，不能過度依賴國際市場。
　　加入世界貿(mào)易組織（WTO）將對中國農(nóng)業(yè)進出口貿(mào)易產(chǎn)生巨大影響，其利弊如何最終取決于中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。但近10年來，中國糧食生產(chǎn)成本平均每年以10％的速度遞增，使糧食價格也隨之提高。目前中國小麥、玉米、大米及棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格已高于國際價格，在國際市場上失去了以往的競爭優(yōu)勢。中國的油料、糖、奶業(yè)自然條件好，原料充足，但由于加工技術落后，目前植物油、食糖和奶制品價格已高于國際市場價格，在國際市場上失去了以往的競爭優(yōu)勢。中國一些勞動密集型的產(chǎn)品，如蔬菜、水果、花卉和水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品，由于資源成本低，目前價格大都低于國際市場價格，在國際市場上具有較強的競爭優(yōu)勢。上述農(nóng)產(chǎn)品出口水平卻還比較低。如中國的水果類產(chǎn)品，目前的年出口量僅占其總產(chǎn)量的1％左右。造成這種狀況的主要原因是，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)差、農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、貯藏等環(huán)節(jié)還非常落后。此外，對這些產(chǎn)品的國內(nèi)支持還不夠。
　　適應參與國際市場競爭的要求，今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標應是在繼續(xù)確保糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定提高的基礎上，更加重視根據(jù)比較優(yōu)勢原則來優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。
　　二、農(nóng)民收入政策：從價格
支持政策轉(zhuǎn)向結構調(diào)整政策
　　增加農(nóng)民收入，是關系到中國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個全局性問題。在市場經(jīng)濟條件下，如果農(nóng)民收人預期不好，就不愿擴大農(nóng)產(chǎn)品供給。因此，實現(xiàn)增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給的目標，必須使農(nóng)民收入能穩(wěn)定增長。 90年代末以來，中國農(nóng)村經(jīng)濟增長中的一個突出矛盾就是，在農(nóng)產(chǎn)品供給全面好轉(zhuǎn)的形勢下，農(nóng)民收入的增長處于緩慢狀態(tài)。
　　目前農(nóng)業(yè)收入仍占農(nóng)民收入的60％以上，工農(nóng)業(yè)之間的交易條件仍是影響農(nóng)民收入增長的最重要的因素之一。農(nóng)業(yè)是一個觀風險產(chǎn)業(yè)，同時又受到恩格爾法則的制約，在市場競爭中常常處于不利地位。在農(nóng)產(chǎn)品市場化的改革中，政府制定農(nóng)產(chǎn)品保護價格政策，對減少農(nóng)產(chǎn)品價格的不穩(wěn)定性保護農(nóng)民收人是至關重要的。
　　有關研究表明，政府對農(nóng)業(yè)的價格保護程度，與經(jīng)濟所處發(fā)展階段密切相關。一般說來，經(jīng)濟越發(fā)達，政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的價格保護程度越高。從中國目前所處發(fā)展階段和財政實力看，像目前發(fā)達國家那樣大量補貼農(nóng)業(yè)是不可能的?，F(xiàn)在，應逐步減少對城鎮(zhèn)居民和城市國有企業(yè)各種補貼，大幅度削減農(nóng)民的各種負擔。從長遠看，實行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化是一種趨勢，實行高保護政策的國家必將大幅度削減農(nóng)業(yè)的價格補貼，逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場。而且，即使中國經(jīng)濟發(fā)展達到了很高的階段，農(nóng)業(yè)人口份額降低到了較低的程度，也不可能直接采用價格手段對農(nóng)業(yè)進行高保護。
　　增加農(nóng)民收入，單靠政府的價格支持是遠遠不夠的，而且這方面的潛力也會越來越有限。增加農(nóng)民收入，最根本的途徑是在保證糧食安全的前提下，調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，構建高效農(nóng)業(yè)體系。
　　改革開放以來，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整已取得了顯著成效，但是，應當承認，過去農(nóng)業(yè)結構的調(diào)整仍然是初步的、低層次的、階段性的。農(nóng)業(yè)進入新的發(fā)展階段之后，農(nóng)業(yè)結構性矛盾日益顯露出來。突出表現(xiàn)在三個方面：一是產(chǎn)品質(zhì)量不高，大路貨多，名優(yōu)產(chǎn)品比例低；二是一般性品種多，專用品種少；初級產(chǎn)品多，加工產(chǎn)品少，精深加工產(chǎn)品更少。目前中國水果的優(yōu)質(zhì)果率只占水果總產(chǎn)品的30％，約有20％的劣質(zhì)果適口性差，部分蔬菜。茶葉中農(nóng)藥殘留量超標，蔬菜、水果、花卉等產(chǎn)品貯藏、保鮮、加工水平低，難以保證儲藏質(zhì)量和商品質(zhì)量。三是雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化分工有了很大進展，但區(qū)域比較優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮出來，區(qū)域性農(nóng)作物結構不同程度存在大而全、小而全問題。在結構調(diào)整中，地區(qū)之間重復投入，常常一哄而上，帶有很大的盲目性，造成了過度的盲目競爭和資源浪費。果品、蔬菜產(chǎn)地市場之間的激烈競爭，已經(jīng)暴露了在品種、布局方面的趨同性。
　　抓住農(nóng)產(chǎn)品總量平衡的有利時機，加快農(nóng)業(yè)結構調(diào)整步伐，促進結構優(yōu)化升級，就成為農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的一項重大課題。新一輪的農(nóng)業(yè)結構調(diào)整決不能再走簡單的數(shù)量、比例變動的老路子，必須注重調(diào)整的質(zhì)量。這次結構調(diào)整，主要是向生產(chǎn)的深度進軍，提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量和綜合經(jīng)濟效益。
　　根據(jù)中國農(nóng)業(yè)資源利用和農(nóng)產(chǎn)品供求的現(xiàn)狀，構建高效農(nóng)業(yè)體系，應在繼續(xù)發(fā)展種植業(yè)的同時，加快林業(yè)和畜牧水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高其在大農(nóng)業(yè)中的比重。與此同時，在大農(nóng)業(yè)內(nèi)部，提高種植業(yè)與林牧漁業(yè)之間的多層次綜合利用水平，努力實現(xiàn)農(nóng)牧結合、農(nóng)林結合、牧漁結合，更加集約地利用各種農(nóng)業(yè)資源。
　　農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，既是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要途徑，又會提高農(nóng)業(yè)的比較利益水平，甚至可變廢為寶，提高農(nóng)產(chǎn)品的綜合利用率，更好地滿足消費者對農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的多樣化需求。發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比大都在 3：l，而中國只有0．79：1。發(fā)達國家加工食品約占90％，而中國只占25％。發(fā)達國家食品工業(yè)產(chǎn)值一般是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的1．5－2倍，而中國還不到 1／3。從上述差距中，可以看出中國發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)還有很大的空間。農(nóng)產(chǎn)品的包裝、儲藏、分級水平低，已經(jīng)嚴重影響了中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力和經(jīng)營的經(jīng)濟效益。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的優(yōu)化，應把加強產(chǎn)后系統(tǒng)開發(fā)、特別是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，作為一項重要內(nèi)容，以利于其高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效的實現(xiàn)。
　　三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化：農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢
　　長期以來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和銷售三個環(huán)節(jié)相脫節(jié)，導致農(nóng)產(chǎn)品“買難”和“賣難”交替出現(xiàn)，這既使得農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)常常得不到穩(wěn)定的原料供給，農(nóng)民的利益也經(jīng)常受到損害。針對這種情況，近年來，中國提出了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展思路。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在實踐中是一種內(nèi)容相當豐富的現(xiàn)象，雖然在理論上對其內(nèi)涵并沒有一個清晰的界定，但多數(shù)意見認為，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過中介組織的帶動，一頭連給農(nóng)戶，一頭連接市場，既保持了家庭承包制的穩(wěn)定，同時又通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮一體化組織的協(xié)調(diào)功能，把分散的農(nóng)戶組織起來，進行商品生產(chǎn)，在一個產(chǎn)品、一個產(chǎn)業(yè)、一個區(qū)域內(nèi)形成了產(chǎn)品規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和區(qū)域規(guī)模，實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營。這種形式，有利于克服千家萬戶的分散經(jīng)營與千變?nèi)f化的大市場的矛盾，使分散的農(nóng)民家庭經(jīng)營與大市場之間找到了一種有效的連接方式；有利于在更大范圍內(nèi)和更高層次上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素的重新組合，提高農(nóng)業(yè)的比較效益；有利于在家庭經(jīng)營的基礎上，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、商品化和社會化。
　　農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在中國廣大農(nóng)村的實踐，內(nèi)容豐富，形式多樣。概括說來，主要有以下四種類型：一是龍頭企業(yè)帶動型。主要是以農(nóng)產(chǎn)品加工或流通企業(yè)為龍頭，帶動農(nóng)戶從事專業(yè)生產(chǎn)，將生產(chǎn)、加工、銷售有機結合，實施一體化經(jīng)營。這種類型一般以“公司十農(nóng)戶”為基本組織模式。二是中介組織帶動型。主要是以社區(qū)合作經(jīng)濟組織、專業(yè)合作經(jīng)濟組織（包括農(nóng)民專業(yè)協(xié)會）、供銷合作社等為中介，帶動農(nóng)戶從事專業(yè)生產(chǎn)，將生產(chǎn)、加工、銷售有機結合，實施一體化經(jīng)營。這類組織一般以合作經(jīng)濟組織十農(nóng)戶為基本組織模式，但也有一些是“公司+合作經(jīng)濟組織+農(nóng)戶”。三是專業(yè)市場帶動型。主要是以專業(yè)市場為紐帶，帶動主導產(chǎn)業(yè)，連結廣大農(nóng)戶。四是其它類型，如各農(nóng)業(yè)研究和推廣部門為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務。
　　無論采取何種組織形式，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的核心問題是在生產(chǎn)、加工和銷售之間建立合理的利益分配機制。從實踐看，農(nóng)戶與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和其它組織的利益連接方式主要有以下幾種形式：
　　一是“買斷”關系，即農(nóng)戶與企業(yè)之間除了純粹的市場交換關系外，沒有任何其他
的經(jīng)濟聯(lián)系，企業(yè)僅是一次性收購農(nóng)戶的原料，雙方不簽定經(jīng)濟合同，價格隨行就市。在這種買斷型的利益關系下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售之間并沒有形成有機的內(nèi)在聯(lián)系，更沒有形成利益共享、風險共擔的機制，企業(yè)與農(nóng)民的關系很不穩(wěn)定。嚴格說來，如果企業(yè)與農(nóng)戶之間僅僅停留在這種“買斷”型關系上，還不能說是實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營。
　　二是契約關系，即農(nóng)戶與企業(yè)在自愿、平等、互利的前提下，簽訂規(guī)范的經(jīng)濟合同，明確規(guī)定各方面應當享受的權利和所承擔的義務，建立了相對穩(wěn)定的購銷關系。在這種形式下，農(nóng)戶與企業(yè)的利益關系的緊密程度也有差別。多數(shù)企業(yè)一般都向農(nóng)戶供應良種、優(yōu)良種畜、種禽和化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，并提供技術指導、培訓，有些企業(yè)還以相對穩(wěn)定的價格收購農(nóng)民的產(chǎn)品，或參照市場價，制定保護價，當市場價低于保護價時，以保護價收購農(nóng)民的產(chǎn)品。在這種方式下，農(nóng)民與企業(yè)之間的利益關系與“買斷”型相比，更進了一步。但在許多情況下，農(nóng)戶不履約或企業(yè)拒收、壓級壓價等現(xiàn)象是經(jīng)常發(fā)生的。
　　三是新型的合作關系，主要是通過建立各種類型的合作組織，實行利潤返還，入股分紅，逐步形成“利益共享，風險共擔”的利益共同體。從合作組織形成的方式看，主要有以下幾種：（1）供銷社吸收農(nóng)戶入股，興辦專業(yè)合作社；（2）農(nóng)民自發(fā)組建專業(yè)合作社；（3）一些協(xié)會吸收農(nóng)民入股發(fā)展成合作社；（4）龍頭企業(yè)吸收農(nóng)戶入股，組建股份合作制企業(yè)等。從合作組織內(nèi)部的服務內(nèi)容看，有些合作組織（主要是農(nóng)民專業(yè)協(xié)會）主要還是提供信息、技術培訓、物資供應等服務，有的則實現(xiàn)了合作加工和銷售。從合作組織內(nèi)部的利益關系看，有些合作組織與農(nóng)戶之間還是以服務為紐帶連結在一起，而有些合作組織（包括企業(yè)）則與農(nóng)產(chǎn)形成了新型產(chǎn)權關系，對農(nóng)戶實行利潤返還和按股分紅。從總體上看，這種利益聯(lián)接方式還不多，發(fā)展也比較緩慢，許多合作組織還不夠規(guī)范，特別是多數(shù)合作組織經(jīng)濟實力還比較弱，這使得它在促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中發(fā)揮的作用還比較有限。
　　農(nóng)戶與其他利益主體建立什么樣的利益聯(lián)接方式，是受多種因素影響的，如產(chǎn)品性質(zhì)、企業(yè)實力、農(nóng)戶素質(zhì)等。今后，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展仍將以“公司+農(nóng)戶”作為基本組織形式，以契約作為基本的利益聯(lián)接方式。積極扶持龍頭企業(yè)的發(fā)展，對推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程仍具有重要的意義。只有龍頭企業(yè)素質(zhì)高、競爭力強，農(nóng)產(chǎn)品及加工品才能立足市場、占領市場，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化才能順利進行。龍頭企業(yè)在發(fā)展方向上，要高起點，堅持以質(zhì)取勝，以效益取勝。龍頭企業(yè)要處理好與農(nóng)民之間的關系。龍頭企業(yè)不是單純的農(nóng)產(chǎn)品加工或流通企業(yè)，它要為農(nóng)民提供經(jīng)濟技術等方面的配套服務，這樣才能使農(nóng)民的生產(chǎn)符合市場的要求。龍頭企業(yè)要努力做到與農(nóng)民利益共享，風險共擔，努力與農(nóng)民結成共損共榮的經(jīng)濟利益共同體。

四、土地政策：賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權
　　雖然家庭承包經(jīng)營制度的改革獲得了巨大的成功，但進一步穩(wěn)定和完善這一制度仍有大量的后續(xù)工作要做，特別是如何進一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，仍是農(nóng)村深化改革的重要內(nèi)容。
　　目前，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的一個基本特征是，土地所有權繼續(xù)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶則以承包方式獲得土地使用權。這樣一種獨特的制度安排，雖然沒有從根本上觸動土地的集體所有制，但由于較好地解決了人民公社制度下普遍存在的集體成員“搭便車”問題，從而帶來了生產(chǎn)率的巨大提高。由于農(nóng)村土地制度的改革是在缺乏成熟的理論準備與系統(tǒng)的政策設計的情況下進行的，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的不規(guī)范是難以避免的。近年來為了完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，政府出臺了一些重要政策，并試圖使這些政策在法律上得到具體化，但農(nóng)地產(chǎn)權制度仍不夠完善?，F(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度存在的最主要的缺陷是農(nóng)民土地權利的穩(wěn)定性得不到有效的保障。在大多數(shù)地區(qū)，根據(jù)人口的變化，周期性地進行土地的調(diào)整是司空見慣的事。這種調(diào)整嚴重地損害了土地承包經(jīng)營權的穩(wěn)定性。而政府關于將土地承包期在原先耕地使用權１５年的基礎上再順延30年的政策；也沒有得到較好的執(zhí)行。
　　農(nóng)民土地權利不穩(wěn)定，還表現(xiàn)在農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的內(nèi)容仍不夠充分，例如，在現(xiàn)行制度下農(nóng)民缺乏抵押上地使用權以獲得銀行貸款的權利。更為重要的是，農(nóng)民在現(xiàn)實中缺乏充分行使自己土地權利的能力。雖然政府要求農(nóng)戶和集體之間要簽定書面的土地承包合同，但在現(xiàn)實中，隨意解除土地承包合同，侵犯農(nóng)民合法權益的現(xiàn)象是經(jīng)常發(fā)生的。
　　穩(wěn)定土地承包關系，目前遇到的一個爭議較大的問題是30年承包期內(nèi)是否調(diào)整土地。一種觀點主張應明確規(guī)定30年承包期內(nèi)不調(diào)地。另一種意見是，在承包期內(nèi)，應允許進行有限制的小調(diào)整。近年來的經(jīng)驗表明，采用行政手段，周期性地調(diào)整土地，以緩解人地矛盾，固然可以滿足部分農(nóng)民的愿望，但副作用很大，不利于鼓勵農(nóng)民改良土地?？紤]到落實30年的承包期本身阻力就較大，如果在30年的承包期內(nèi)再完全不允許調(diào)整土地，執(zhí)行起來就會更困難。因此，比較可行的選擇是，針對承包期內(nèi)土地的調(diào)整制定更為嚴格的限制條件。新的《土地管理法》在這方面已有了很大的改進，如規(guī)定：在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)對個別承包者土地的調(diào)整，必須經(jīng)村民會議1／3以上成員或2／3以上村民代表同意。但這還不夠，還應規(guī)定更為嚴格的限制。特別是對把土地承包給集體以外的單位和個人經(jīng)營，要有更為嚴格的限制條件，如規(guī)定任何調(diào)整首先應得到現(xiàn)在的承包戶的同意。這方面存在著基層干部濫用權力的現(xiàn)象，強行出租集體土地，強行收回農(nóng)民承包地的現(xiàn)象是時有發(fā)生的。在很多國家的土地法律中，無論是對私地的出租，還是對公地的出租，都有“續(xù)相權”的規(guī)定。在荷蘭，政府頒布的土地法令也規(guī)定，煙農(nóng)的土地租期至少為12年，并可續(xù)租。在澳大利亞，大約85％的農(nóng)地（主要是草場和林地）屬于“公地”（crownland）。這些公地大都采用長久租用制，也都有續(xù)租的法律規(guī)定。例如，草場的租用期一般是99年，到期后都可續(xù)租。中國自來代就有了永佃制。明清時期永佃制在江蘇、浙江、福建和廣東等地區(qū)已經(jīng)很盛行了。永佃制的特征是“一田兩主”，即把土地的田底權與田面權分離開來，地主擁有田底權，傭戶擁有田面權。地主可以把田底權出賣、典押，但不能隨意趕走擁有田面權的佃戶。佃戶可以出
賣、典押田面權，在這種情況下，地主的田底權不變。這種土地制度在歷史上曾對保護佃農(nóng)的利益和促進農(nóng)業(yè)的增長發(fā)揮了重要作用。為了賦予農(nóng)民更長久的、有保障的土地使用權，應當在有關土地的新的立法中，充分保障農(nóng)民在30年承包期滿后，有權繼續(xù)承包土地。中央的政策是給農(nóng)民長期而有保障的土地使用權。承包期再延長30年，30年內(nèi)嚴格限制調(diào)地，滿30年后有權續(xù)租，只有這樣，才能真正讓農(nóng)民感到自己是土地的主人，才能真正有利于使農(nóng)民形成長期的預期。
　　穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度，土地承包期長固然重要，但關鍵是明確界定土地承包權的性質(zhì)。農(nóng)民的土地承包權，從法律性質(zhì)看，一開始就是以債權的形式出現(xiàn)的。物權和債權是大陸法系民法上相對應的兩種財產(chǎn)權利。在英美法系中，沒有這種概念。物權和債權的法律效力是不一樣的。物權是一種排他性的財產(chǎn)權利，而債權則不具有排他性。物權對世上任何人都有約束力，因而又稱“ 對世權”。債權只對某個或某些人有約束力，因而又稱“對人權”。物權又可分為自物權和他物權。自物權即所有權。他物權則又可分為用益物權和擔保物權。用益物權包括：地上權、永佃權、地役權等；擔保物權如抵押權。債權即租賃權。由此可見，所謂土地權利，是指一束權利。僅在英美法系中，就有50多種土地權利。土地承包權的債權屬性具有很大的隨意性，農(nóng)戶對抗他人侵權行為（尤其是對抗鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整土地、更改土地合同行為的效力），因土地承包權的債權性質(zhì)而降低。實踐表明，把土地承包權界定為債權，不利于農(nóng)戶樹立起保護自己土地權利的法律意識，不利于防止農(nóng)村基層干部隨意調(diào)整土地，侵犯農(nóng)民的土地權利。改變土地承包權債權性質(zhì)，實現(xiàn)土地承包權的物權化，賦予農(nóng)民更充分的土地權利，如占有權、使用權、收益權、轉(zhuǎn)讓權、繼承權、抵押權等，有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權關系中內(nèi)含的不穩(wěn)定性，有利于增加國家對農(nóng)民的產(chǎn)權保護，有利于使農(nóng)民形成長期的預期，也有利于在發(fā)揮土地社會保障功能的同時，推動農(nóng)地的市場化流轉(zhuǎn)，從而提高農(nóng)地的利用效率。在《物權法》中，可以在明確土地歸集體所有的前投下，把農(nóng)民的土地使用權或承包經(jīng)營權作為一種新型的物權來看待，對農(nóng)民的土地權利作出更加明確、更加具體、更加嚴格的法律界定。這樣才有助于讓農(nóng)民樹立起依法保護自己土地權利的法律意識。
　　土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動，才能提高使用效益。特別是在當前農(nóng)業(yè)結構調(diào)整中，為了實現(xiàn)區(qū)域規(guī)?；N植，要求建立土地使用權的流轉(zhuǎn)機制，搞活土地經(jīng)營權。土地流轉(zhuǎn)的形式可以多樣化。例如，一些地區(qū)創(chuàng)造出的“反租倒包”的模式，就是土地流轉(zhuǎn)的一種好形式。這種土地流轉(zhuǎn)形式在充分尊重了農(nóng)民的土地承包權的前提下，改變了一家一戶分散種植的格局，實現(xiàn)了區(qū)域的規(guī)模化種植；這種流轉(zhuǎn)形式在充分發(fā)揮公司統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲的優(yōu)越性的同時，也充分發(fā)揮了農(nóng)戶家庭分散勞動的優(yōu)越性，把兩種優(yōu)勢有效地結合了起來。促進土地流轉(zhuǎn)最有效的方法應該是培育土地使用權市場，通過私人之間土地使用權的自愿轉(zhuǎn)讓，來實現(xiàn)農(nóng)場規(guī)模的擴大。政府的作用應當主要體現(xiàn)在健全土地法規(guī)，界定土地產(chǎn)權和制定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則上，而不是用行政命令手段，去推進規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。從整體上講，中國土地適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，應以發(fā)展適度規(guī)模的家庭農(nóng)場為主，不應把規(guī)模經(jīng)營與家庭經(jīng)營對立起來，動搖家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。
　　五、農(nóng)業(yè)剩余勞動力：從就地轉(zhuǎn)移到跨地區(qū)有序流動
　　改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移取得了舉世矚目的成就。盡管如此，目前農(nóng)業(yè)勞動力的就業(yè)壓力并沒有得到很大緩解。
　　解決規(guī)模龐大的農(nóng)村剩余勞動力的出路問題，必須采取“多渠道分流，多種形式轉(zhuǎn)移”的戰(zhàn)略，依靠一、二、三產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，全方位開拓就業(yè)門路，最大限度地增加就業(yè)機會。為了防止大量農(nóng)村人口過度涌入城市，誘發(fā)“城市病”，應該充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)潛力，使農(nóng)業(yè)有效地發(fā)揮過剩勞動力的“蓄水池”作用。同時，應積極開拓國際勞務輸出市場。但這兩條渠道吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的能力畢竟是有限的。今后，解決農(nóng)業(yè)剩余勞動力出路的根本途徑，在于非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)今后在安置農(nóng)村剩余勞動力方面，仍將發(fā)揮主渠道的作用。
　　能否緩解農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)壓力，關鍵取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能否繼續(xù)保持較高的吸納勞動力能力。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企發(fā)展面臨的制度環(huán)境和市場環(huán)境已發(fā)生了根本性的變化，在新的環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不可能在所有的行業(yè)都與城市企業(yè)展開競爭，在經(jīng)濟發(fā)展進人結構調(diào)整時期，大部分行業(yè)生產(chǎn)能力出現(xiàn)相對過剩的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要適應國內(nèi)和國際市場競爭的要束，對產(chǎn)業(yè)結構進行戰(zhàn)略性調(diào)整，這是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)增長和就業(yè)容量不斷提高的關鍵。
　　一是大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。從城鄉(xiāng)布局看，在改革開放前，中國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)大都分布在沿海大中城市，形成了農(nóng)村生產(chǎn)原料，城市加工的格局。這種格局割斷了農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)的有機聯(lián)系，不僅造成農(nóng)產(chǎn)品原料損耗大，加工成本高，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。改革開放以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，這一局面有了一定改觀。1997年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值城鄉(xiāng)比為1：0.89，食品工業(yè)還是城市占主導地位，城鄉(xiāng)比為1：0．60。中國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)目前仍主要集中在城市，特別是農(nóng)產(chǎn)品的深加工大都在城市。從農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的區(qū)域布局，1997年東、中、西三大區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的產(chǎn)值比為66：24：10，也就是說，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)主要還是集中于東部沿海地區(qū)（近2／3），而內(nèi)地的比重則很小，尤其是西部地區(qū)只占1／10。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要抓住機遇，把發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)作為再次創(chuàng)業(yè)的突破口。中西部既是農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，也是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展最具潛力的地方，要加快農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的速度。中國今后農(nóng)村剩余勞動力的壓力主要在中西部地區(qū)，發(fā)展勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，不僅有利于中西部地區(qū)吸納更多的農(nóng)村勞動力，而且可以緩解農(nóng)村剩余勞動力跨地區(qū)流動的壓力。
　　二是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。相對于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和要求而言，農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展總量不足，發(fā)展相對滯后?，F(xiàn)階段的農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，主要集中于一些傳統(tǒng)的、低水平的交通運輸和商業(yè)飲食服務業(yè)之上，在某些傳統(tǒng)行業(yè)中，由于區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)結構的相似性，進入過剩、低水平過度競爭的局面也
早已形成。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)交通運輸業(yè)中，運力的發(fā)展多集中于短途客運和內(nèi)河運輸業(yè)之上，運力增長相對于運力需求和道路過剩的現(xiàn)象較為嚴重。一些農(nóng)村發(fā)展亟需的（新興）第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)（如科技服務、信息咨詢、金融保險等方面）發(fā)展嚴重不足，如農(nóng)村金融業(yè)，不僅業(yè)務范圍窄，信用手段落后，而且極不規(guī)范，難以滿足促進農(nóng)村資金流動的需要。加快發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)。一是重點建設好農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，積極開拓農(nóng)村資金和勞動力等要素市場；二是把交通、通訊、保險、金融、信息服務、技術服務等行業(yè)作為發(fā)展重點；三是要開發(fā)農(nóng)村房地產(chǎn)和旅游等新興產(chǎn)業(yè)。
　　引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設相結合，促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應是今后解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題的根本出路。
　　從80年代中期以后，尤其是進入90年代以來，農(nóng)村勞動力的跨地區(qū)流動日趨活躍。根據(jù)國際經(jīng)驗，90年代和下個世紀的頭20年，將是中國社會經(jīng)濟結構變化最劇烈的時期?？梢哉f，近年來數(shù)千萬“農(nóng)民工”的大流動，不過是未來相當長的一個時期內(nèi)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)大流動的序曲。
　　如此大規(guī)模的農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動，以及自發(fā)流動不可避免的盲目性，致使流入地區(qū)的一定時期勞動力吸納能力受到挑戰(zhàn)，城市基礎和交通運輸面臨巨大的壓力，城市的住房、環(huán)境管理、衛(wèi)生醫(yī)療設施、治安管理和人口生有控制都面臨著越來越大的壓力。
　　近年來農(nóng)村勞動力大量流入城市，雖然引發(fā)了一些問題，但不能因此而普遍嚴格限制農(nóng)村勞動力向城市的流動。除了像少數(shù)特大城市對農(nóng)村勞動力的流人采取一定的限制措施外，大多數(shù)城市應向農(nóng)民打開城門，鼓勵農(nóng)民企業(yè)家進城投資辦廠，吸引部分農(nóng)村勞動力進城就業(yè)。近年來，在沿海一些大、中城市，隨著體制改革的深化和經(jīng)濟的迅速增長，不僅城市就業(yè)問題已迎刃而解，而且還吸收了大批外來勞動力。這說明，現(xiàn)有大、中城市在解除了舊體制的束縛之后，經(jīng)濟若能蓬勃發(fā)展，其吸納農(nóng)村勞動力的能力依然是不可忽視的。允許一部分農(nóng)民進入大、中城市就業(yè)，并努力使一部分具備條件的農(nóng)民，由常年性外出打工，轉(zhuǎn)變成穩(wěn)定性移民，應當成為今后解決中國農(nóng)村剩余勞動力出路的一條重要途徑。
　　要加大戶籍制度的改革力度，逐步消除城鄉(xiāng)勞動力市場的分割狀況。改革以來，雖然市場機制在勞動力配置方面的作用日益加大，但迄今尚未形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，仍然存在著城市人口對城市就業(yè)機會相當程度上的壟斷。長期保持城鄉(xiāng)勞動力市場的分割，不用農(nóng)民的就業(yè)競爭去抑制城市勞動費用的上漲，不僅農(nóng)業(yè)失去了發(fā)展的機會和條件，而且城市工業(yè)部門和服務部門的勞動效率也難以提高。戶籍制度改革的核心內(nèi)容是剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經(jīng)濟差別，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會面前地位平等，獲得統(tǒng)一的社會身份。為此，在就業(yè)制度上，應建立“企業(yè)自主用人，勞動者自由擇業(yè)”的市場化就業(yè)制度。建立新的人口登記和管理制度，就是要建立對人口實行開放式管理的戶口制度，即任何人無論是從鄉(xiāng)村遷移到城市，還是從一個城市遷移到另一個城市，或從一個農(nóng)村區(qū)域遷移到另一個農(nóng)村區(qū)域，以及從城市遷移到鄉(xiāng)村，只要符合一定的條件和要求（如有穩(wěn)定的收入來源，居住時間達到一定年限等），就應該依法獲得合法的居住身份，并依法享受相應的權利和承擔相應的義務。戶籍制度的改革可以采取漸進的方式，可先在小城鎮(zhèn)實行新的戶籍管理制度，在取得局部突破的基礎上，再循序展開。目前，在小城鎮(zhèn)，非農(nóng)業(yè)戶口已沒有多少特權，改革現(xiàn)行戶籍制度的條件已經(jīng)具備?！?
　　六、走向新的合作
　　改革前，我們在發(fā)展合作經(jīng)濟上走了很大的彎路，付出了沉重的代價。應該講，迄今為止，在合作經(jīng)濟的探索上，我們還沒有真正踏上坦途。農(nóng)民一家一戶的小規(guī)模分散生產(chǎn)，勢單力薄，不僅進入市場難，而且保護自身利益也難。這是農(nóng)村發(fā)展市場經(jīng)濟面臨的一個很大難題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭經(jīng)營為主，同時通過發(fā)展各種類型的合作社，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務，可以有效地克服家庭經(jīng)營的局限性，可以把家庭經(jīng)營的優(yōu)勢與合作經(jīng)營的優(yōu)勢有效地結合起來，可以為家庭經(jīng)營增添新的生機和活力，開辟家庭經(jīng)營走向市場、走向現(xiàn)代化的廣闊前景。
　　發(fā)展合作經(jīng)濟，不應拘泥于一種模式，而應因地制宜地采用多種形式。綜觀世界各國，由于各自的條件不同，合作經(jīng)濟發(fā)展的模式差別也很大。歐美國家的合作社以專業(yè)合作組織為主；東亞國家和地區(qū)則以綜合性的合作組織為主（如日本的農(nóng)協(xié)）。中國應選擇什么樣的合作組織形式，人們的看法也不盡相同。大體有兩種思路：一是大綜合、大合作的思路。即供銷、信用、技術服務三位一體，組成綜合性的合作社，作為企業(yè)法人或合作社法人，享有獨立的財產(chǎn)主體地位，承擔有限責任，類似于日本的“農(nóng)協(xié)”。二是在現(xiàn)有的基礎上各自完善和發(fā)展的思路。即社區(qū)性合作經(jīng)濟組織、專業(yè)性合作經(jīng)濟組織、供銷社和信用社等，長期并存，自我改造，自我發(fā)展；政府則根據(jù)其不同特性，分別逐步加以規(guī)范，盡可能作為獨立的財產(chǎn)主體，明確相應的法人地位和責任形式。這兩種思路哪一種更符合實際，不宜過早下結論，更不能強迫農(nóng)民接受某一種模式。比較穩(wěn)妥的做法是因地制宜地采用多種形式。
　　在中國，強調(diào)發(fā)展社區(qū)合作是必要的。與歐美國家不同，東亞國家和地區(qū)農(nóng)村村落穩(wěn)固存在，村落內(nèi)農(nóng)戶家庭之間血緣、地緣關系密切，社區(qū)內(nèi)的合作十分重要。目前，中國的社區(qū)合作組織普遍存在著服務功能不強、合作屬性較弱的問題，對農(nóng)民沒有產(chǎn)生足夠的吸引力和凝聚力。要求在村莊一級普遍建立社區(qū)合作組織的做法是不可取的。這種做法實質(zhì)上是建立“全民社 ”，農(nóng)民只有入社的義務，但沒有退讓的權利。這樣做，只能束縛、甚至窒息中國合作經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展。在中國現(xiàn)實條件下，發(fā)展合作經(jīng)濟，要充分利用社區(qū)這一組織資源，但又不能局限于社區(qū)合作，農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展必然會超越社區(qū)的界限，要求在更廣的范圍內(nèi)發(fā)展多種形式的聯(lián)合與合作。近年來，各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作發(fā)展很快，在為農(nóng)民提供科技、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務，增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)民組織化程度方面發(fā)揮了一定的作用。但不可否認，迄今為止，這種合作經(jīng)濟組織并沒有形成大的氣候，對這類合作，要大力鼓勵，要通過深化改革，為這類合作組織的發(fā)展創(chuàng)造更寬松的政策環(huán)境。
　　早在80年代
初，從政策上就明確提出恢復供銷社“三性”，還社于民。然而，經(jīng)過10余年的努力，把供銷社改成農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的目標并沒有達到。供銷社目前面臨著“三個不承認”：即農(nóng)民不承認供銷社是他們自己的組織；政府不承認供銷社是官辦的企業(yè)；供銷社職工也不承認供銷社是農(nóng)民的組織?？磥?，試圖把供銷社在整體上改造為新型合作組織的政策目標是難以實現(xiàn)的。可以考慮適當對供銷社體制改革的目標進行修正。有條件的供銷社可以改造為農(nóng)民的合作經(jīng)濟組織，而大多數(shù)供銷社在改革目標上設定為盈利性的非合作制性質(zhì)的企業(yè)組織可能更為恰當。農(nóng)村信用社的改革也面臨著與供銷社同樣的問題。
　　日本“農(nóng)協(xié)”有許多成功的經(jīng)驗值得借鑒。日本“農(nóng)協(xié)”不僅是農(nóng)民經(jīng)濟利益的代表，而且也是農(nóng)民的政治利益代表；它既是合作經(jīng)濟組織，也是行政輔助機構和政治團體。借鑒日本“農(nóng)協(xié)”的經(jīng)驗，我們可以在一些地區(qū)試辦為農(nóng)民提供包括信用。供銷、技術推廣等在內(nèi)的綜合性服務的合作社。
　　借鑒國際經(jīng)驗，總結歷史教訓，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟必須遵循的基本原則是：維護農(nóng)民經(jīng)營主體和財產(chǎn)主體的利益，不“歸大堆”；尊重農(nóng)民的意愿和選擇，農(nóng)民入社退社自由，不搞強迫命令；堅持“民辦、民管、民利”，不搞行政干預；對社員堅持以服務為宗旨，不以盈利為目的。

目前各種類型的合作組織普遍存在規(guī)模不大，發(fā)展速度不快，管理制度不健全，改組、解體過于頻繁，穩(wěn)定性較差等問題。合作社難以獲得全面發(fā)展，根本原因在于，沒有為新型合作經(jīng)濟組織的發(fā)展創(chuàng)造適宜的政策環(huán)境，特別是有關合作經(jīng)濟的法規(guī)建設嚴重滯后。從合作經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境看，在宏觀上存在著許多嚴重阻礙合作經(jīng)濟發(fā)展的因素。例如，糧、棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品一直保留著相當程度的部門壟斷，許多主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料也由國家壟斷經(jīng)營。這就排除了農(nóng)民合作組織合法涉足這些產(chǎn)品購銷的可能。而國家對農(nóng)村金融的控制更是嚴厲，農(nóng)民合作金融組織的發(fā)展難以獲得適宜的土壤。從合作經(jīng)濟發(fā)展的法律環(huán)境看，中國迄今仍沒有一部合作經(jīng)濟法規(guī)，在中國企業(yè)法人注冊類型中沒有合作經(jīng)濟的位置。由于合作經(jīng)濟的法律地位不明確，使合作經(jīng)濟組織的經(jīng)營活動得不到法律的有效保護。合作社的法律地位不明確，既不利于維護其自身的利益，也不利于規(guī)范其行為，維護其它市場主體的利益，保障市場經(jīng)濟秩序。中國現(xiàn)有的合作經(jīng)濟組織包括社區(qū)合作組織、專業(yè)合作經(jīng)濟組織、供銷社和信用社等，不同類型的合作經(jīng)濟組織差別很大，很難用一部統(tǒng)一的法律來對它們進行規(guī)范。應根據(jù)其不同特征，逐步加以法律規(guī)范，當前，迫切需要制定專業(yè)合作社法，在法律上明確其財產(chǎn)關系和責任制形式等。
　　七、糧食流通體制：從“雙軌制”到市場化
　　中國糧食流通體制改革的目標是在國家宏觀調(diào)控下，建立主要由市場調(diào)節(jié)的糧食購銷體制。這種新的糧食體制，包含著兩個基本方面：一是糧食體制要進入市場經(jīng)濟軌道，這是由糧食也是商品決定的；二是糧食市場要在政府調(diào)控下運行，這是由糧食是關系國計民生的特殊商品以及中國特殊的國情、糧情所決定的。借鑒國際經(jīng)驗，這種糧食流通新體制需要具備以下四個基本特征：第一，要有競爭性的糧食市場主體和完善的糧食市場體系。第二，要有健全有效的儲備調(diào)節(jié)和保障體系。第三，要有健全的法制體系。第四，要有發(fā)達的糧食儲運體系。
　　1998年出臺的糧食流通體制改革方案，并沒有使中國糧食流通的市場化改革有實質(zhì)性進展。這個改革方案雖然也提出要解決國有糧食企業(yè)政企不分這一深層問題，但由于它繼續(xù)強化國家壟斷的糧食收購體制，因而與主要由市場調(diào)節(jié)的糧食購銷體制還有相當大的距離。新的糧改方案更側(cè)重于解決國有糧食企業(yè)巨額虧損掛帳這樣的短期政策目標，而對發(fā)有糧食市場，培育競爭性的糧食市場主體這樣的長期政策目標則重視不夠。
　　糧食流通體制涉及到糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者等方面的利益分配，涉及到中央與地方以及產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的利益調(diào)整，還涉及到財政、金融、價格。內(nèi)貿(mào)和外貿(mào)等眾多部門的體制改革，因此建立國家宏觀調(diào)控下的市場化的糧食流通體制，需要繼續(xù)進行一系列改革。一是改革國有糧食企業(yè)，真正實現(xiàn)政企職能分開；二是鼓勵農(nóng)民建立合作經(jīng)濟組織，參與糧食流通；三是完善倉儲制度；四是完善保護價制度；五是政府逐步過渡到只管按保護價收購專儲糧，逐步取消定購；六是協(xié)調(diào)好糧食內(nèi)外貿(mào)的關系及生產(chǎn)和流通的關系。
　　八、走農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路
　　隨著人口的增長和工業(yè)化及城市化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)資源的短缺的矛盾將進一步加劇。在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，資源的過度利用和浪費一直是一個突出問題。以耕地資源為例，目前中國實有耕地19億畝，1957至今，耕地面積已累計凈減少3億多畝，有666個縣人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均0．8畝的警戒線；有463個縣人均耕地不足0．5畝。人口生存的壓力導致毀林（草）開荒。圍湖造田，造成了嚴重的水土流失。根據(jù)有關資料，大陸共有大于25度的坡耕地９１５１萬畝，其中大部分分布在長江中上游地區(qū)，為6200萬畝。這些坡耕地基本上都是毀林毀草開荒后的產(chǎn)物，且大多數(shù)采用水土流失嚴重的順坡耕作方式。長江流域是中國糧食作物和經(jīng)濟作物的重要產(chǎn)區(qū)，總面積為180萬平方公里，目前水土流失面積已由50年代的36萬平方公里上升到56．2萬平方公里，占全流域面積的31．2％。黃河流域由于森林和植被破壞，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境也很脆弱。根據(jù)全國第四次森林資源清查，黃河流域森林覆蓋率僅為5．85％，黃河中上游地區(qū)現(xiàn)有坡耕地l．4億畝，其中25度以上坡耕地1571萬畝。該地區(qū)尤其是黃河中游黃土高原地區(qū)水土流失極為嚴重。每年流入黃河的16億噸泥沙，其中有87％來自黃河中游的黃土高原丘陵溝壑區(qū)。黃河流域面積為75萬平方公里，水土流失面積已超過43萬平方公里。
　　中國水資源短缺，而且水資源分布很不均勻。長江流域及其以南地區(qū)降水量占全國的80％以上，而耕地僅占全國的36％。干旱缺水一直是北方農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。為了克服這一制約，建立在引黃灌溉和引淮灌溉（包括支流）基礎上的灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展一直受到高度重視。目前，黃淮海平原有效灌溉面積已達l．8億畝，占該區(qū)耕地總面積的67．l％；黃河流域目前建有水庫3200余座，總庫容590億立方米；萬畝以上灌區(qū)659個，灌區(qū)面積7742萬畝，占黃河流域灌溉總面積
的70％左右，年引水量270億立方米，已占黃河天然徑流量的一半。灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展對北方旱作農(nóng)區(qū)糧食的持續(xù)增產(chǎn)起到了關鍵性的作用。但是，北方灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，也進一步加劇了水資源短缺的矛盾。黃河多年平均天然徑流量為580億立方米，扣除輸沙用水量210億立方米，可利用水量僅370億立方米，而目前年灌溉引水量已占可利用水資源量的73％。由于灌溉引水量猛增，黃河斷流情況日益加劇，給下游的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活和生態(tài)環(huán)境都造成了重大影響。黃河灌區(qū)上游的寧蒙灌區(qū)，采用大水漫灌的方式，水資源的有效利用率只有40－55％。中國農(nóng)業(yè)用水有效利用率只有30－40％，而世界發(fā)達國家達到了 70－80％。近十年來，中等干旱年份每年農(nóng)業(yè)缺水400多億立方米，全國干旱受災面積3億多畝，糧食減產(chǎn)300多億公斤。
　　近年來，節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展已受到高度重視。最近政府又作出了通過實施以糧代賑的辦法，支持退耕還林、還草的決策，這些都是實施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。
　　九、工農(nóng)關系：從以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變
　　在傳統(tǒng)體制下，中國工農(nóng)業(yè)之間一直未能建立起一種均衡增長和良性循環(huán)的關系，導致二元經(jīng)濟結構凝固化。改革開放以來，國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整提高了工農(nóng)業(yè)的關聯(lián)度，市場機制的引入促進了資源在兩大產(chǎn)業(yè)之間的合理配置，但是，工農(nóng)業(yè)仍未走上協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，為了實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府政策最重要的選擇是實現(xiàn)由以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。
　　今后，政府在財政上對農(nóng)業(yè)的支持應主要側(cè)重于以下方面：
　　一是支持農(nóng)業(yè)基礎設施建設。中國在農(nóng)業(yè)基礎設施的建設方面欠帳太多，目前普遍存在農(nóng)業(yè)基礎設施老化問題，這是造成農(nóng)業(yè)抗災能力低下的一個重要原因。為推動新世紀農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件，政府必須提高農(nóng)業(yè)基礎設施投資在投資總額中的比重。中央和地方要集中財力，以直接投資的方式，為大中型防洪工程、灌排工程、水資源工程、水土保持工程、防護林工程等方面的建設提供資金保證。在欠發(fā)達地區(qū)，應繼續(xù)采取以工代賑的方式，增加農(nóng)業(yè)基礎設施建設中的勞動投入。
　　二是支持農(nóng)業(yè)科研和推廣體系建設。農(nóng)業(yè)科學研究和推廣活動，大多屬于直接經(jīng)濟效益低、社會效益顯著的社會公益性事業(yè)，它們是為農(nóng)業(yè)提供社會化服務的重要依托力量。要充分發(fā)揮科技在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的決定性作用，必須高度重視農(nóng)業(yè)科技研究和推廣工作。在市場經(jīng)濟條件下，政府的財政支持是農(nóng)業(yè)科技研究和推廣部門生存與發(fā)展的關鍵條件。據(jù)估計，中國農(nóng)業(yè)科技進步對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻率80年代在35－40％左右，而早在70年代，主要發(fā)達國家農(nóng)業(yè)科技進步對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的貢獻率就已經(jīng)達到 60－80％。農(nóng)業(yè)研究投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的份額，是衡量政府對農(nóng)業(yè)科研重視程度的重要指標。“七五”期間，中國農(nóng)業(yè)研究投資的實際支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重在0．20－0．25％之間。80年代中期世界各國農(nóng)業(yè)研究投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重平均為1％，而且各國農(nóng)業(yè)研究占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重都呈現(xiàn)出不斷提高的趨勢。中國亟待增加對農(nóng)業(yè)科學研究的財政投入。
　　三是支持建立糧食等關系國計民生農(nóng)產(chǎn)品的支持價格制度和專項儲備制度，以財政全額出資方式，建立國家農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)節(jié)基金，實行吞吐調(diào)節(jié)，平抑市場價格波動，保護生產(chǎn)者和消費者利益。近年來，中國大宗農(nóng)產(chǎn)品市場波動劇烈，與農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)節(jié)體系極不完善有直接關系。首先，中國目前大宗農(nóng)產(chǎn)品儲備的資金來源主要是銀行貸款和財政貼息，由于農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)節(jié)屬于一種低利、無利甚至虧損的社會公益性事業(yè)，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品儲備體系在運轉(zhuǎn)中經(jīng)常出現(xiàn)銀行貸款難落實、財政貼息不到位的問題。其次，儲備調(diào)節(jié)機構極不規(guī)范?，F(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)節(jié)職能由國有商業(yè)企業(yè)來承擔。實際運行情況表明，國有商業(yè)企業(yè)的盈利性功能與政策性功能往往會發(fā)生沖突，在農(nóng)產(chǎn)品市場出現(xiàn)波動時，很難保證現(xiàn)有國有機構服從政府意圖，進行合理的調(diào)節(jié)。從國際經(jīng)驗看，大宗農(nóng)產(chǎn)品的吞吐調(diào)節(jié)，屬于政府行為，應當與國有商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營行為嚴格分離開來，建立獨立行使政府職能的儲備調(diào)節(jié)機構。重要農(nóng)產(chǎn)品的儲備調(diào)節(jié)，應當由中央政府決策，實行一級調(diào)控，與此相對應，也應由中央財政，以全額出資的方式，建立農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)節(jié)基金，切實保證農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)節(jié)體系的有效運轉(zhuǎn)。
　　四是支持建立農(nóng)業(yè)風險保障體系。農(nóng)業(yè)是一個高風險產(chǎn)業(yè)，同時處在自然風險和市場風險之中。從1982年開始，由中國人民保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。由于缺乏政府財政的支持，農(nóng)業(yè)保險盈利水平低，甚至虧損，中國人民保險公司作為一個商業(yè)保險機構發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的積極性并不高?？梢钥紤]采取財政撥保險基金和減免稅收的方式，支持農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。
　　十、從人治走向法治
　　改革前，中國有關農(nóng)業(yè)的法律和法規(guī)寥寥無幾，農(nóng)業(yè)發(fā)展基本處于無法可依的狀況。從80年代中期開始，隨著整個法制工作的推進，有關農(nóng)業(yè)方面的立法有了長足的進展。1993年7月，八屆全國人大會審議通過了《農(nóng)業(yè)法》，以法律的形式，把十一屆三中全會以來關于農(nóng)業(yè)發(fā)展的一系列行之有效的大政方針進一步規(guī)范化、法律化。這是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展史上第一部農(nóng)業(yè)大法。十五大以后，農(nóng)業(yè)法制建設又步入了一個新的階段。1998年重新修訂了《土地管理法》和《村民委員會組織法》。到目前為止，已頒布實施了10多部農(nóng)業(yè)法律和10多部行政法規(guī)；一大批地方性的農(nóng)業(yè)法規(guī)也已制定出來?？梢哉f，農(nóng)業(yè)無法可依的狀況已基本得到改變。
　　但是，總的來講，中國農(nóng)業(yè)的立法依然是滯后的。目前有關農(nóng)業(yè)的立法，更多的是行政性法規(guī)，而體現(xiàn)平等、自愿、等價、有償和誠實信用等市場經(jīng)濟原則的有關農(nóng)業(yè)的民事立法還比較弱。一些急需的法律還沒有制定出來，特別是保護農(nóng)民權益的法律還較薄弱。規(guī)范農(nóng)村市場主體、維護市場秩序方面的法律也很少。相對于農(nóng)業(yè)立法而言，中國農(nóng)業(yè)執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督更為薄弱。
　　從發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的情況看，政府對農(nóng)業(yè)的管理都通過法律手段來進行，各種經(jīng)濟手段和行政手段的采用都由法律加以確認，這就是嚴格意義上的“依法行政”。改革以來，中國過去那種主要依靠行政手段對農(nóng)業(yè)進行直接管理的情況已經(jīng)發(fā)生了根本的改變，越來越注重采用經(jīng)濟的和法律的手段來支持和保護農(nóng)業(yè)，但是，對法律手段的使用還遠遠不夠，各種經(jīng)濟手段大都沒有以法律的形式加
以確認，許多農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行不執(zhí)行、執(zhí)行得好不好，除了作為考核干部政績的依據(jù)外，一般都沒有明確的法律責任。這樣一來，許多好的政策在執(zhí)行中往往走樣。在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，政府要從對農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟活動的直接管理轉(zhuǎn)向?qū)暧^經(jīng)濟活動的間接管理，要從主要利用行政手段管理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向主要利用經(jīng)濟手段和法律手段來管理農(nóng)業(yè)。應盡可能將涉及農(nóng)業(yè)的財政、金融、價格、貯備、貿(mào)易等經(jīng)濟手段納入法治化軌道，政府行政管理手段的使用也應有明確的法律授權，嚴格“依法行政”。在中國經(jīng)濟工業(yè)化、市場化、開放化程度不斷提高的條件下，農(nóng)業(yè)越來越成為需要國家保護的脆弱行業(yè)。確保對農(nóng)業(yè)有足夠的財政和信貸投入，保護農(nóng)業(yè)環(huán)境、資源，保障主要農(nóng)產(chǎn)品的總量和結構平衡，保護農(nóng)業(yè)在國際貿(mào)易競爭中的地位等，都要依靠法治。
　　消除上述不穩(wěn)定的因素，就要依法保護農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權和財產(chǎn)所有權。更為重要的是，要構建新型的權力關系。依法保障農(nóng)民的民主權利，使干部的權力由來源于上級機關，對上級負責，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲齺碓从谏鐓^(qū)成員，真正對社區(qū)成員負責。江澤民同志1998年在安徽考察農(nóng)村工作時的講話中指出，要切實保障農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主財產(chǎn)所有權和民主權利。保持農(nóng)村穩(wěn)定，必須用法律來切實保障農(nóng)民的這些權利。
　　農(nóng)民是中國最大的社會群體。這決定了農(nóng)村的穩(wěn)定是國家長治久安的基礎。近年來，農(nóng)村大規(guī)模集體越級上訪事件明顯增多，表明了農(nóng)村存在著不穩(wěn)定因素。造成農(nóng)村不穩(wěn)定的主要原因是，因亂收費、亂攤派、罰款無序、亂集資等造成農(nóng)民負擔過重；因基層干部隨意收回承包地、隨意批地以及集體資產(chǎn)流失而損害了農(nóng)民的利益。這些行為的背后往往滋生著腐敗。這些問題造成了基層政府和社區(qū)組織與農(nóng)民之間的不信任，各種形式的沖突有所增多，局部地區(qū)甚至出現(xiàn)突發(fā)事件。
　　農(nóng)村改革以來，我國在依法保障農(nóng)民的民主權利方面進行了探索。從1982年開始，陸續(xù)將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普遍建立，原生產(chǎn)大隊也陸續(xù)改為“村委會”。 1982年五屆人大第五次會議通過的第四部《憲法》已明確規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，1987年11月24日，全國人大會通過了試行的《村民委員會組織法》。1998年11月4日，九屆全國人大會第五次會議又通過了新修訂的《村民委員會組織法》。這部法律是推進農(nóng)村基層民主政治建設的根本保障。實行村民自治，發(fā)展基層民主，吸引農(nóng)民參與公共事務，讓9億農(nóng)民當家作主，是一場偉大的改革實踐。這種基層民主，有利于在農(nóng)村最基層建立新型的權力關系，有利于農(nóng)村地區(qū)的政治和社會穩(wěn)定。