我國農(nóng)村基礎設施投資機制的重構(gòu)
關鍵詞：農(nóng)村,基礎設施,投資機制
農(nóng)村基礎設施是指為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民生活提供較長時期服務的設施。根據(jù)其所提供的服務功能的不同，包括生產(chǎn)服務設施、生活服務設施和兼有生產(chǎn)與生活服務功能的設施等?？偟膩砜?，目前我國農(nóng)村基礎設施的供給與城市相比、與農(nóng)民的需要相比，還存在著相當大的差距，亟需通過進一步完善投資機制來盡快扭轉(zhuǎn)這一局面。
我國農(nóng)村基礎設施投資存在的主要問題
財政投資總量不足，投資結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)村基礎設施大多屬于公共品，這決定了政府的基本投資主體地位。但據(jù)資料顯示，改革開放以來，國家財政對農(nóng)業(yè)基建投資數(shù)額始終偏低，尤其是20世紀90年代中期以來，財政農(nóng)業(yè)基本建設支出占財政農(nóng)業(yè)支出的比重大多數(shù)年份在20%～30%。(王永蓮，2005)。而從投資的結(jié)構(gòu)看，仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎設施的投資比例偏小。而大型水利工程和生態(tài)建設是城鄉(xiāng)共享的基礎設施，這種投資當然重要，但并非完全由農(nóng)民受益，不是純粹的農(nóng)村基礎設施投入。加之地方政府(尤其是縣鄉(xiāng)政府)財政困難、缺乏投資能力，這又客觀上加劇了農(nóng)村基礎設施投資結(jié)構(gòu)的失調(diào)。
投資主體單一，且存在職責錯位問題。農(nóng)村基礎設施雖大多是公共品，但其中相當一部分屬于準公共品。根據(jù)公共品理論，這時政府作為唯一投資主體反而不利于投資效率的提高。吸引社會投資加入，既可彌補政府投資的不足，又有利于提高投資效率。然而，我國大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟多已沒有能力進行農(nóng)村基礎設施的投資，即使投資，也是采取向農(nóng)民集資和收費的形式，而這又極易產(chǎn)生加重農(nóng)民負擔的“三亂”問題。至于農(nóng)民個人投資，一是進入20世紀90年代后，農(nóng)民增收緩慢，閑置資金較少，收入主要用于個人日常消費或購置家庭固定資產(chǎn)，整體上缺乏投資能力；二是在農(nóng)民整體收入不高的狀況下，有一部分先富裕起來的農(nóng)民具有投資實力，但由于國家缺乏明確的鼓勵農(nóng)村基礎設施投資的政策或法律，造成農(nóng)村基礎設施的產(chǎn)權(quán)不明晰，難以保證按“誰投資、誰受益”的原則來運作，進而影響了這部分農(nóng)民投資的積極性。從民間投資來看，由于農(nóng)村基礎設施投資具有風險大、投資期長、回報率低等特點，再加之缺乏足夠的政策、法律支持，決定了利益導向的民間資本一般不愿意向農(nóng)村基礎設施投入。因此，政府事實上成為幾乎是唯一的農(nóng)村基礎設施投資主體。
投資資金使用分散、投資項目交叉重復現(xiàn)象突出，降低了整體投資效益。由于我國仍處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，現(xiàn)行的投資政策深受計劃經(jīng)濟的影響，支農(nóng)資金 (包括投資)分屬多個政府部門管理，各部門對政策的理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間亦缺乏有機的協(xié)調(diào)。目前最突出的是發(fā)改委、科技部門、財政部門和農(nóng)口各部門之間，以及各部門內(nèi)部機構(gòu)之間，分配管理的資金在分配上還沒有形成一個有效的協(xié)調(diào)機制。資金的多頭管理一方面造成重復投資，另一方面加大了管理成本，從而造成資金的浪費。
重構(gòu)我國農(nóng)村基礎設施投資機制的對策建議
建設社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，要求基礎設施投資的重點逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村，轉(zhuǎn)向與農(nóng)民生產(chǎn)生活更直接相關的基礎設施上來。為此，一是要加大農(nóng)村基礎設施投資規(guī)模，二是要進一步優(yōu)化農(nóng)村基礎設施投資結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)有投資機制肯定是無法承載這一重任的，必須重新構(gòu)建農(nóng)村基礎設施投資機制。
創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施政府投資體制，通過重新合理劃分投資職責，強化地方政府的投資主體地位。之所以要強化地方政府，尤其是基層政府的投資主體地位，是因為基層政府在提供與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關的基礎設施方面有著天然的優(yōu)勢，可以更容易地作出正確的決策并節(jié)省管理成本。但由現(xiàn)行分稅制及農(nóng)村稅費改革后形成的財力分配格局所決定，基層政府并無足夠的財力履行這一職責。對此，一個直接的解決辦法就是根本改革和調(diào)整現(xiàn)行財政體制，重新劃分財力。但這在短期內(nèi)肯定難以做到。筆者認為，近期解決此問題的思路有兩個：對現(xiàn)行中央財政的轉(zhuǎn)移支付制度進行微調(diào)，將上級政府投資權(quán)下放節(jié)省的資金和一部分現(xiàn)行體制的專項轉(zhuǎn)移支付資金，用于增加對地方的一般財力性轉(zhuǎn)移支付，以此作為地方政府履行投資職責的一部分財力；開辟新的資金來源渠道。目前，土地出讓收入在地方政府可用財力中占相當大的比例。有些縣、市土地出讓金收入已經(jīng)占到財政收入的35%左右。將土地出讓金的一部分用于農(nóng)村基礎設施建設，符合國家“三農(nóng)”政策方向，是既合情又合理的一種選擇。
拓寬融資渠道，實現(xiàn)政府主導下的農(nóng)村基礎設施投資主體多元化。解決農(nóng)村基礎設施短缺問題，需要巨大的資金投入，僅靠政府投入肯定是不夠的。實際上許多農(nóng)村基礎設施不具有排他性特征，使其引入社會資金在技術(shù)條件上成為可能。可供選擇的融資方式有： BOT融資方式，即建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓融資方式； PPP融資方式，即私人建設—政府租賃—私人經(jīng)營的方式；發(fā)行項目建設債券融資方式；發(fā)行彩票融資方式。
要拓寬融資渠道，吸引社會資金投入，必須完善現(xiàn)有相關政策法規(guī)。首先要改變民間資本投資領域的限制，除關系國計民生的非營利性農(nóng)村基礎設施外，其余方面允許民間資本進入，掃除相關制度障礙。其次，由于大部分農(nóng)村基礎設施投資盈利水平較低，且具有一定公益性質(zhì)，為增強其投資吸引力，政府可對投資者實行一定的政策優(yōu)惠。
整合各級政府和政府各部門農(nóng)村基礎設施投資資金，形成分工明確、相互制約、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)有序的投資資金使用管理機制，提高投資資金使用效益。可考慮將農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設基金、農(nóng)村小型公益設施、農(nóng)村基礎教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村文化體育等方面的用于農(nóng)村基礎設施投資的資金整合在一起，建立農(nóng)村基礎設施支出二級預算科目，再按有關支出項目受益范圍的大小，分別劃歸各級政府預算。各級政府的發(fā)改委和財政部門分管規(guī)劃和預算，項目的立項審批、組織實施等事宜則劃歸其他相關職能部門。綜合經(jīng)濟管理部門不再具體分配投資資金和審批投資項目。
通過多樣化的政府投入，充分發(fā)揮政府投資的導向和帶動作用。對于具有準公共品和私人品性質(zhì)的農(nóng)村基礎設施投資領域，政府除了政策導向和一部分有選擇的重點投資外，還可以運用專項財政補貼、財政貼息、以獎代補(撥)等投入形式引導社會資本投資。
按“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本思路，延伸政府對農(nóng)村基礎設施投資的范圍和領域。農(nóng)村基礎設施還有一部分屬于私人品。按市場經(jīng)濟理論，私人品通常不屬政府投資范圍。但由于我國長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的收入差距，靠農(nóng)村和農(nóng)民自身，現(xiàn)在顯然無足夠投資能力。再考慮到我國過去長期的“以農(nóng)補工”政策及農(nóng)民和農(nóng)村對工業(yè)化做出的巨大犧牲，從補償?shù)慕嵌?，將政府對農(nóng)村基礎設施的投資延伸到一部分私人品領域，是義不容辭的責任。而且，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，政府也具有了這樣的財政實力，通過政府在某些私人品領域的有選擇重點投入，可以使農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件有迅速和實質(zhì)性的改善。
參考文獻：
1.孫開，田雷.農(nóng)村基礎設施建設與財政投入研究.經(jīng)濟研究參考，2005
2.鄭新立.關于建設社會主義新農(nóng)村的幾個問題.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2006