改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)一直致力于農(nóng)村的反貧困工作，并取得了舉世矚目的成績(jī)，現(xiàn)在已進(jìn)入扶貧“攻堅(jiān)”階段。按照世界銀行在《1990年世界發(fā)展報(bào)告》中提出的長(zhǎng)期貧困這一概念(指有些人口長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)，至少持續(xù)5年以上，雖經(jīng)扶助也難以脫貧)的界定，中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村的貧困基本上屬于長(zhǎng)期貧困。返貧作為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村貧困中非常突出的現(xiàn)實(shí)，本文也將其歸于長(zhǎng)期貧困。這主要基于兩方面的考慮：(1)脫貧者主要是依靠國(guó)家扶貧措施而脫貧，返貧者的脫貧時(shí)間很短，這一群體的大部分時(shí)間仍處于貧困之中；(2)從返貧者的人力資本存量等方面看，返貧者缺乏進(jìn)一步的脫貧能力。

一、政策性排斥與中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期貧困的形成

傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，低質(zhì)量的自然資源、環(huán)境退化、災(zāi)難、偏僻和難于接近等劣質(zhì)環(huán)境，甚至市場(chǎng)化力量，是農(nóng)村長(zhǎng)期貧困形成的主要原因，然而，這種理由卻無(wú)法解釋自然資源比較豐富，氣候適宜，生態(tài)環(huán)境較好仍陷入長(zhǎng)期貧困的現(xiàn)實(shí)。雖然不少研究也從經(jīng)濟(jì)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施落后或不足等方面探討了長(zhǎng)期貧困的原因，但對(duì)上述方面的落后或不足的深層次原因缺乏進(jìn)一步的分析，對(duì)解釋長(zhǎng)期貧困的形成缺乏說(shuō)服力。因此，本文嘗試從政策性排斥的角度分析我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期貧困的形成。

政策性排斥，是指在排斥性政策的作用下，一部分社會(huì)成員被推至社會(huì)邊緣的機(jī)制和過(guò)程。本文從政策性排斥的角度分析我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期貧困的形成主要基于這樣的認(rèn)識(shí)：排斥性政策——能力剝奪——脆弱性——進(jìn)一步排斥性政策——進(jìn)一步能力剝奪——進(jìn)一步脆弱性(包括代際間的傳遞)的惡性循環(huán)，這種循環(huán)機(jī)制與其他致貧因素綜合，最終使長(zhǎng)期貧困形成?？傮w上，中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期遭受的政策性排斥主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)層面上。

1.政治權(quán)益層面。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民的政治權(quán)利(主要包括平等權(quán)、自由權(quán)、生存權(quán)、參政權(quán)、自治權(quán)等)在現(xiàn)實(shí)中仍沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，一是農(nóng)民參與管理國(guó)家(集體)事務(wù)的權(quán)益還不充分。各級(jí)政府制定的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及方針政策中，主要是由代表農(nóng)民的組織者或管理者來(lái)決策，真正的農(nóng)民代表很難參與其中。二是缺乏維護(hù)自身利益的農(nóng)民組織。占我國(guó)70%人口的農(nóng)民沒(méi)有代表自己利益的群眾組織，因此，在各種利益集團(tuán)相互博弈中，，農(nóng)民整體上在這種對(duì)抗中處于弱勢(shì)地位。因此，各種坑農(nóng)、傷農(nóng)以及失地農(nóng)民的利益無(wú)法保障等事件層出不窮。由于農(nóng)民政治權(quán)利的殘缺，在扶貧工作中，扶貧的社會(huì)目標(biāo)往往被政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)所排斥，農(nóng)民的實(shí)際利益受損卻又缺乏政治上的利益訴求和表達(dá)機(jī)制來(lái)保護(hù)自身的利益，這加劇了農(nóng)村貧困地區(qū)的貧困程度和反貧困難度。

2.經(jīng)濟(jì)權(quán)益層面。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的政策性排斥，主要是指社會(huì)公共產(chǎn)品享有權(quán)受到損害。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境對(duì)脫貧的持久性起著多方面的制約作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境既包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施如交通、通信電力、供水、灌溉等，也包括社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施如初等教育、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。然而，中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)公共產(chǎn)品欠賬不但是歷史問(wèn)題，而且至今仍未得到徹底解決。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前提條件，對(duì)貧困戶(hù)長(zhǎng)期穩(wěn)定地脫貧起著至關(guān)重要的作用。但在我國(guó)貧困農(nóng)村尤其是返貧嚴(yán)重地區(qū)，資金投入不足、使用效率不高的情況相當(dāng)普遍；有限農(nóng)用資金的外流或挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，本應(yīng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，卻通過(guò)種種渠道流入他用(如用于城市炒地皮、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、證券投資等)。政府提供的用于貧困戶(hù)的優(yōu)惠貼息貸款，本應(yīng)用于扶貧開(kāi)發(fā)，但一些地方政府官員更愿意把貸款貸給企業(yè)和富裕戶(hù)，使扶貧貸款難以真正起到扶貧作用，其政策產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益大部分流向了非貧困人口，這實(shí)際上就是對(duì)貧困人口的一種經(jīng)濟(jì)層面的社會(huì)排斥?？梢赃@么說(shuō)，由于農(nóng)民，特別是老、少、邊、窮地區(qū)的農(nóng)民缺乏必需的社會(huì)公共產(chǎn)品，使他們的發(fā)展能力受限。農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利受限，使國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)原本不足的資金的溢出效應(yīng)與低效益同時(shí)并存，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)能力的提高。這是貧困及返貧人口產(chǎn)生、長(zhǎng)期貧困形成的又一重要原因。

3.社會(huì)權(quán)益層面。農(nóng)民社會(huì)權(quán)益遭受的政策性排斥主要包括教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、社會(huì)尊重權(quán)等。(1)長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民特別是老、少、邊、窮地區(qū)的農(nóng)民沒(méi)有享受平等的教育權(quán)。人們最重要的能力是知識(shí)能力，知識(shí)能力缺乏或不足是引發(fā)貧困的根本原因，教育是提高知識(shí)能力的關(guān)鍵，而我國(guó)農(nóng)民在受教育方面是受排斥的，教育排斥阻礙了農(nóng)民素質(zhì)和知識(shí)能力的提高?？傮w而言，農(nóng)村居民接受教育的成本高于城市居民，而享有的教育機(jī)會(huì)又遠(yuǎn)不及城市居民。農(nóng)村居民發(fā)展的能力、向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)以及他們的代際流動(dòng)因此嚴(yán)重受阻，使得他們的弱勢(shì)處于惡性的代際循環(huán)之中。(2)農(nóng)民的福利權(quán)利沒(méi)有得到保障。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家通過(guò)再分配和社會(huì)福利等為城市居民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、保險(xiǎn)、低保等基本保障與服務(wù)，卻忽視農(nóng)村居民的糧油供應(yīng)、勞動(dòng)用工、住宅、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險(xiǎn)、最低生活保障等制度的建設(shè)，一直以來(lái)，全國(guó)人口 80%以上的農(nóng)民被排斥在社會(huì)保障和福利制度之外。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以后，加之國(guó)家扶貧工程的實(shí)施，農(nóng)村貧困得到了一定的緩解。目前，廣大農(nóng)村是一種以農(nóng)民的自我保障為主和一定程度的社會(huì)保障相結(jié)合的形式。但這種保障制度仍存在巨大缺口，與貧困人口脫貧、建設(shè)新農(nóng)村的要求相差甚遠(yuǎn)。有統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，目前農(nóng)村僅因病致貧、因病返貧的人口已占貧困人口的50%左右。

以上分析了我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)遭受的政策性排斥的三個(gè)維度，這三個(gè)維度相互強(qiáng)化，不斷累積，加上歷史因素、自然因素、農(nóng)民個(gè)體因素等因素的合力影響，使一些農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等陷人了惡性循環(huán)之中，遭致長(zhǎng)期貧困。

二、基本結(jié)論與政府的政策選擇

農(nóng)村的長(zhǎng)期貧困很大程度上是剝奪和歧視農(nóng)民的社會(huì)政策的結(jié)果，對(duì)農(nóng)村長(zhǎng)期的政策性排斥為社會(huì)所默許和接受，農(nóng)村貧困也被“社會(huì)誤識(shí)”為自然之事。長(zhǎng)此以往，由于這種“誤識(shí)”的惡性循環(huán)，農(nóng)民被排斥于社會(huì)之外，處于社會(huì)的邊緣，成為邊緣群體。因此，農(nóng)村消除長(zhǎng)期貧困的關(guān)鍵在于消除政策性排斥，還農(nóng)村一個(gè)公正、公平的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和法律環(huán)境。

1.消除農(nóng)民平等享有政治權(quán)利的排斥性政策，即建立和健全保護(hù)和保障公民權(quán)利的法律機(jī)制，解決權(quán)利貧困。權(quán)利貧困是指缺少本應(yīng)享受的公民權(quán)、政治權(quán)及其他基本權(quán)利，以及影響事關(guān)農(nóng)民生活的重要決策，權(quán)利貧困導(dǎo)致機(jī)會(huì)貧困，機(jī)會(huì)貧困造成經(jīng)濟(jì)貧困。改變貧困狀況，確立和保護(hù)公民的權(quán)利是根本。首先，要從法律上賦予貧困群體應(yīng)有的權(quán)利，確保他們有機(jī)會(huì)接受教育和醫(yī)療服務(wù)，有渠道降低風(fēng)險(xiǎn)，有權(quán)參與決定那些影響他們本身及其家庭的公共事務(wù)。其次，要增強(qiáng)貧困群體在法規(guī)制定過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程中的參與性，它是貧困和弱勢(shì)群體改善自身地位和處境的根本。再次，要完善貧困群體的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，確保貧困群體在其合法權(quán)益遭到侵害時(shí)能得到法律的援助以及平等的接近法律尋求保護(hù)的能力。最后，要建立和健全農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，健全扶貧參與、服務(wù)、監(jiān)督與考核機(jī)制。

2.消除公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給中的排斥性政策。農(nóng)村長(zhǎng)期貧困的形成從社會(huì)學(xué)角度上講，政府缺乏(或忽視)對(duì)這些地區(qū)的公共投資和公共服務(wù)的制度安排是基本原因。因此，今后我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點(diǎn)要從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，特別是轉(zhuǎn)向貧困地區(qū)，而且要用法律或制度的形式予以保障。根據(jù)世界銀行等機(jī)構(gòu)的建議，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域通常包括以下項(xiàng)目：公路建設(shè)、國(guó)內(nèi)水源供應(yīng)、灌溉、電力、電信?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最初優(yōu)先領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)糧食安全的基礎(chǔ)設(shè)施。包括增加糧食產(chǎn)量的土地改良計(jì)劃，如梯田、植樹(shù)、水渠、排灌系統(tǒng)和糧食儲(chǔ)藏設(shè)施以及便利市場(chǎng)進(jìn)入的措施。

3.消除教育領(lǐng)域中的排斥性政策。我國(guó)教育領(lǐng)域的政策性排斥主要特征是二元結(jié)構(gòu)造成的結(jié)構(gòu)性排斥，其消除方向主要是努力改變目前教育領(lǐng)域中的“城市取向”。因此，消除農(nóng)村教育領(lǐng)域的社會(huì)排斥的工作應(yīng)主要考慮以下幾個(gè)方面：在制定教育政策、實(shí)施教育發(fā)展計(jì)劃時(shí)，應(yīng)關(guān)注城鄉(xiāng)差異，樹(shù)立城鄉(xiāng)教育差異與城鄉(xiāng)教育整體發(fā)展的意識(shí)與價(jià)值觀念；在配置教育資源時(shí)，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村教育的投入，積極解決鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，特別是對(duì)落后地區(qū)、落后學(xué)校給予傾斜性支持，讓農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民也能夠享受到與城市居民同等的教育待遇；改革招生體制，縮小招生錄取上的地區(qū)差異；在教育扶助體系上，通過(guò)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，不僅對(duì)長(zhǎng)期貧困家庭進(jìn)行基本收入救助，還要進(jìn)行教育救助，建立長(zhǎng)久有效的教育扶貧體系。對(duì)那些長(zhǎng)期貧困家庭的孩子，要建立家一學(xué)校一政府聯(lián)系機(jī)制，通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的教育扶助基金，對(duì)長(zhǎng)期貧困家庭孩子的入學(xué)予以直接補(bǔ)貼。

4.消除二元的社會(huì)保障、福利體系，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，進(jìn)一步健全社會(huì)福利政策體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展，提高貧困農(nóng)民的福利水平，提高貧困農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。消除農(nóng)村貧困固然需要農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，但是，僅憑市場(chǎng)不可能自動(dòng)消除貧困，更不可能獲得公正和平等。消除二元的社會(huì)保障、福利體系，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是農(nóng)村消除長(zhǎng)期貧困的應(yīng)有措施。因此，只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，提高貧困農(nóng)村居民的福利水平，才能提升農(nóng)民、特別是貧困農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，給農(nóng)村和城市平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

5.實(shí)施發(fā)展型社會(huì)政策，加強(qiáng)貧困農(nóng)民的生產(chǎn)建設(shè)，提升農(nóng)民自我積累與自我發(fā)展的能力。我國(guó)雖然不能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣為每一個(gè)家庭或兒童設(shè)立賬戶(hù)進(jìn)行直接配款，但在教育、醫(yī)療健康、就業(yè)、社會(huì)保護(hù)等政策方面，加大對(duì)農(nóng)村的投人力度，可以增加他們的人力資本、文化資本、社會(huì)資本以及社會(huì)參與和影響。將政府原先用于轉(zhuǎn)移支付收入的部分資金直接轉(zhuǎn)為他們的資產(chǎn)，或以長(zhǎng)期低息貸款形式，為他們積累資產(chǎn)。通過(guò)這些發(fā)展型的社會(huì)政策，幫助窮人進(jìn)行資產(chǎn)積累，提升他們的資本存量與自身能力，培養(yǎng)他們創(chuàng)造未來(lái)和自我發(fā)展、自我積累的信心與能力。

總之，我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期貧困形成的根本原因是農(nóng)民、特別是貧困農(nóng)民這一特殊群體在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化等方面受到了多種政策性排斥，解除這一問(wèn)題的根本措施需從制度設(shè)計(jì)人手，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面保證農(nóng)民能夠平等地享受各種權(quán)利和利益，構(gòu)建消除長(zhǎng)期貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。雖然，消除農(nóng)村所遭受的政策性排斥，改變?cè)瓉?lái)各種不合理的利益格局，會(huì)遇到舊思維模式、政策制定者、強(qiáng)勢(shì)群體、城市居民等各方面的阻力和困難，但是，只有大力調(diào)整現(xiàn)行的各種排斥性政策和制定新的社會(huì)政策，消除政策性排斥帶來(lái)的事實(shí)上的不平等，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正與公平，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展，最終消除農(nóng)村的長(zhǎng)期貧困。