關于農村宅基地使用權流轉的思考
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摘要闡述宅基地使用權自由流轉的必要性和可行性,分析當前我國農村宅基地管理現狀和存在問題,并指出在政府監(jiān)管的前提下,市場參與應是解決我國當前宅基地流轉問題的主要途徑之一。
關鍵詞宅基地使用權;流轉;必要性;現狀;存在的問題;對策
農村宅基地的流轉現象客觀存在。隨著社會城市化進程的加快,出現了更多的閑置宅基地,宅基地使用權私下流轉有愈演愈烈之勢。規(guī)范宅基地使用權的公開、合法流轉已迫在眉睫。我國《物權法》規(guī)定,農村宅基地只能在村集體內部流轉,城鎮(zhèn)居民或企、事業(yè)單位禁止到農村購買宅基地。這一規(guī)定使農村宅基地的流轉被限制在極小的范圍內,并不能讓其真正流轉起來。新農村建設政策的出臺和土地作為稀缺性資源要求價值最大化的特性使得農村宅基地使用權自由流轉成為可能[1]。
1宅基地使用權流轉的必要性與可行性
1.1 必要性
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的推進,在城鎮(zhèn)周圍以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達地區(qū),非農建設用地與種植業(yè)農用地之間的收益差距顯著。一方面,土地作為稀缺性資源,其增值收益的特性要求宅基地使用權自由流轉。處于城市周邊地區(qū)的農村集體性質的土地被一些開發(fā)商利用,變相發(fā)展為商品住房,或由村民直接出租、流轉,以地下市場方式交易。在市場經濟條件下,資源的配置服從效率標準,一切稀缺資源優(yōu)化配置的必要途徑是有償使用,并按市場需求流動或轉讓,土地市場也不例外。另一方面,城鄉(xiāng)一體化要求城鄉(xiāng)土地平等,成為宅基地使用權自由流轉的推力。城鄉(xiāng)一體化不僅意味著城鄉(xiāng)之間各種資源包括人力、物力等的自由流動,也意味著勞動力市場、商品市場、土地市場的一體化。從性質上說,農村宅基地和城市房屋宅基地都是建設用地,在計劃經濟體制下,集體土地只有經過征收為國有土地才能進入市場。隨著城市化進程的加快,原有的城鄉(xiāng)壁壘被打破,在土地權利方面,就是要消除對集體土地的歧視,允許宅基地自由流轉,賦予宅基地與國有土地“同地、同價、同權”的平等地位[2]。
1.2可行性
早在2005年,中國人民大學和美國農村發(fā)展研究所的一項針對17個省農村土地的調查即顯示,我國農地流轉市場已逐步形成,但受產權影響,操作并不規(guī)范。目前,農村存在大量閑置的宅基地,既浪費資源又影響農村居民的生活,而允許宅基地流轉可增加農民收入,有利于宅基地管理。同時,隨著農村經濟的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進程,現實中存在大量宅基地使用權的隱性流轉,禁止農村宅基地轉讓落后于社會實踐。新農村建設為宅基地使用權流轉提供了必要條件。在新農村建設中,無論是修建道路、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或是合并“空心村”等,都必然會涉及到宅基地的調整,這就難免會與農民土地權益產生沖突[3]。因此,新農村建設必然要求明確農村宅基地的產權關系,建立合理的宅基地使用、流轉、征用等制度,以保障農民的合法權益。
2宅基地管理存在的問題
2.1法律法規(guī)不完善
我國對宅基地的管理一直不是很到位,主要表現在法律法規(guī)的不完善。目前,對宅基地使用權流轉的規(guī)定主要包括《憲法》《土地管理法》《物權法》等[4-5]。根據2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》不僅規(guī)定了所有權的歸屬,也規(guī)定了所有權轉讓的限制,但是對于宅基地的使用,卻沒有更好的規(guī)定,只是做出合理使用的要求?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定:“農村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。”第六十二條規(guī)定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。”《物權法》第一百五十二條規(guī)定:“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”第一百五十三條規(guī)定:“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。”第一百五十四條規(guī)定:“宅基地因自然災害等原因滅失的,宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民,應當重新分配宅基地。”第一百五十五條規(guī)定:“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的,應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”
由我國現行的法律制度可以看出,現有的制度注重宅基地的使用效率,諸如農村空閑的宅基地的落實政策,宅基地面積的規(guī)定,所建房屋出賣、出租和贈與對再次申請宅基地影響的規(guī)定等,但是現存的制度是不健全的,法律法規(guī)滯后,針對性差,不能有效地保障宅基地的有效利用[6]。
2.2宅基地利用規(guī)劃滯后
一方面,土地利用總體規(guī)劃編制以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有及時編制出相應的村鎮(zhèn)建設規(guī)劃,村民建房選址一味地追求方便及盡可能地多占地,使得村莊內部格局混亂,宅基地規(guī)模難以控制;另一方面,由于歷史形成的較為落后的用地觀念及村集體經濟組織或村委會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府執(zhí)行規(guī)劃力度較弱,造成村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃形同虛設。
2.3浪費土地資源,宅基地流轉混亂
農村宅基地私下流轉活躍,形式多樣,帶有普遍性。農民出租、轉讓宅基地或住房,收益基本上歸農民個人所有,使本來屬于農村集體所有的宅基地收益在私下交易中流入買賣雙方,造成集體土地資產收益的流失;普遍存在“一戶多宅”的現象,土地資源閑置浪費[6-7]。
3加強宅基地流轉管理的對策
3.1提高農民思想認識,建立農民宅基地使用權流轉制
宅基地的流轉是集體建設用地流轉市場的重中之重,因此,要加強農民對集體土地流轉的認識,應加大宣傳力度,讓農民深刻認識到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉)常識。法律應明確農村宅基地的使用權是物權,并賦予農民宅基地以完整的物權,宅基地雖然屬于農村集體所有,但其合法使用者應享有租賃權和收益權,可以入市流轉、經營。進城農民的住宅可以出售給符合條件的農民,在第1次轉讓時應當受到政策限制,應征得本集體經濟組織2/3以上農戶書面同意,并規(guī)定轉讓后不得再申請使用宅基地。
3.2加強宅基地產權登記發(fā)證工作
產權明晰是流轉的前提,應加強宅基地的產權登記發(fā)證工作,依法確定宅基地的權屬,保障交易在合法的情況下進行,具體的登記過程要依法進行,針對不同情況采取不同的措施。
3.3確保流轉收益分配的公平和公正
要處理好宅基地在流轉中的集體、個人和稅費的分配關系,既要有利于農民獲得收益,又要保證國家和集體土地收益不流失,使利益三方都可以得到公正、平等的維護。允許將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉讓給符合宅基地申請條件的農戶,也可以轉讓給其他農民,而流轉收益則主要歸原使用者所有。農民宅基地實際占用面積超過規(guī)定標準的部分,在土地流轉后應將超占部分按規(guī)定全部上交,以切實保護土地所有者和使用者的土地收益。
3.4建立和完善農村宅基地市場體系
為完善社會主義市場體系,協調大量潛在宅基地供需,必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地流轉市場,以公開、公平、公正地轉讓農村宅基地,各地有關部門應該盡快出臺配套的政策性文件、法規(guī),引導和規(guī)范城鄉(xiāng)結合部的集體非農建設用地的流轉行為[9]。
4結語
集體建設用地流轉是整個建設用地市場的有機組成部分,而宅基地的流轉是集體建設用地流轉市場的重中之重,應將其融入社會主義市場經濟中。目前,農村宅基地流轉還沒有現成的模式。為了提高宅基地的配置效率和集約利用程度,必須探索與市場經濟相適應的農村宅基地管理和自由流轉的相關對策,加快集體土地有形市場建設。宅基地流轉必須嚴格遵循節(jié)約集約用地原則、兼顧各方利益原則、土地市場原則。目前,可在政府的監(jiān)管下,在保證集體土地所有權不變的前提下,開展農村宅基地流轉試點工作,進而逐步建立與國有土地出讓、轉讓制度相銜接的農村宅基地管理制度。為此,應盡快建立農村宅基地交易市場,允許農村宅基地上市公開流轉,這不僅能夠增加農民的融資手段,增強農民進城購房能力,為他們安居樂業(yè)創(chuàng)造基本條件;而且可以盤活宅基地存量、節(jié)約耕地資源,有利于中心村、鎮(zhèn)的建設和農村經濟的發(fā)展。
5參考文獻
[1] 李永格.論宅基地使用權制度的缺陷及完善[J].經濟與法,2008(5):103-104.
[2] 李俊青.農村宅基地流轉問題研究[J].周口師范學院學報,2010(1):34-37.
[3] 章合運,呂穎潔.新農村建設背景下農村宅基地使用權流轉模式的構建[J].農村經濟,2008(9):35-38.
[4] 郭明瑞.關于宅基地使用權的立法建議[J].法學論壇,2007(1):19.
[5] 韓世遠.宅基地的立法問題——兼析物權法草案第十三章“宅基地使用權”[J].政治與法律,2005(5):30-35.
[6] 孫丹.基于新農村建設的宅基地利用與管理[J].農村經濟與科技,2008(4):64-66.
[7] 陳柏峰.農村宅基地限制交易的正當性[EB/OL].[2010-01-18].http://www.nctudi.com/news-show.php/id-6690.
[8] 趙亞萍,邱道持,馮玲玲,等.農村宅基地流轉的障礙因素分析——以重慶市壁山縣為例[J].農村經濟,2008(8):15-18.
[9] 金曉月.農村宅基地流轉模式構建探析[J].農村經濟,2006(7):32-34.
關鍵詞宅基地使用權;流轉;必要性;現狀;存在的問題;對策
農村宅基地的流轉現象客觀存在。隨著社會城市化進程的加快,出現了更多的閑置宅基地,宅基地使用權私下流轉有愈演愈烈之勢。規(guī)范宅基地使用權的公開、合法流轉已迫在眉睫。我國《物權法》規(guī)定,農村宅基地只能在村集體內部流轉,城鎮(zhèn)居民或企、事業(yè)單位禁止到農村購買宅基地。這一規(guī)定使農村宅基地的流轉被限制在極小的范圍內,并不能讓其真正流轉起來。新農村建設政策的出臺和土地作為稀缺性資源要求價值最大化的特性使得農村宅基地使用權自由流轉成為可能[1]。
1宅基地使用權流轉的必要性與可行性
1.1 必要性
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的推進,在城鎮(zhèn)周圍以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達地區(qū),非農建設用地與種植業(yè)農用地之間的收益差距顯著。一方面,土地作為稀缺性資源,其增值收益的特性要求宅基地使用權自由流轉。處于城市周邊地區(qū)的農村集體性質的土地被一些開發(fā)商利用,變相發(fā)展為商品住房,或由村民直接出租、流轉,以地下市場方式交易。在市場經濟條件下,資源的配置服從效率標準,一切稀缺資源優(yōu)化配置的必要途徑是有償使用,并按市場需求流動或轉讓,土地市場也不例外。另一方面,城鄉(xiāng)一體化要求城鄉(xiāng)土地平等,成為宅基地使用權自由流轉的推力。城鄉(xiāng)一體化不僅意味著城鄉(xiāng)之間各種資源包括人力、物力等的自由流動,也意味著勞動力市場、商品市場、土地市場的一體化。從性質上說,農村宅基地和城市房屋宅基地都是建設用地,在計劃經濟體制下,集體土地只有經過征收為國有土地才能進入市場。隨著城市化進程的加快,原有的城鄉(xiāng)壁壘被打破,在土地權利方面,就是要消除對集體土地的歧視,允許宅基地自由流轉,賦予宅基地與國有土地“同地、同價、同權”的平等地位[2]。
1.2可行性
早在2005年,中國人民大學和美國農村發(fā)展研究所的一項針對17個省農村土地的調查即顯示,我國農地流轉市場已逐步形成,但受產權影響,操作并不規(guī)范。目前,農村存在大量閑置的宅基地,既浪費資源又影響農村居民的生活,而允許宅基地流轉可增加農民收入,有利于宅基地管理。同時,隨著農村經濟的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進程,現實中存在大量宅基地使用權的隱性流轉,禁止農村宅基地轉讓落后于社會實踐。新農村建設為宅基地使用權流轉提供了必要條件。在新農村建設中,無論是修建道路、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或是合并“空心村”等,都必然會涉及到宅基地的調整,這就難免會與農民土地權益產生沖突[3]。因此,新農村建設必然要求明確農村宅基地的產權關系,建立合理的宅基地使用、流轉、征用等制度,以保障農民的合法權益。
2宅基地管理存在的問題
2.1法律法規(guī)不完善
我國對宅基地的管理一直不是很到位,主要表現在法律法規(guī)的不完善。目前,對宅基地使用權流轉的規(guī)定主要包括《憲法》《土地管理法》《物權法》等[4-5]。根據2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》不僅規(guī)定了所有權的歸屬,也規(guī)定了所有權轉讓的限制,但是對于宅基地的使用,卻沒有更好的規(guī)定,只是做出合理使用的要求?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定:“農村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。”第六十二條規(guī)定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。”《物權法》第一百五十二條規(guī)定:“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”第一百五十三條規(guī)定:“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。”第一百五十四條規(guī)定:“宅基地因自然災害等原因滅失的,宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民,應當重新分配宅基地。”第一百五十五條規(guī)定:“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的,應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”
由我國現行的法律制度可以看出,現有的制度注重宅基地的使用效率,諸如農村空閑的宅基地的落實政策,宅基地面積的規(guī)定,所建房屋出賣、出租和贈與對再次申請宅基地影響的規(guī)定等,但是現存的制度是不健全的,法律法規(guī)滯后,針對性差,不能有效地保障宅基地的有效利用[6]。
2.2宅基地利用規(guī)劃滯后
一方面,土地利用總體規(guī)劃編制以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有及時編制出相應的村鎮(zhèn)建設規(guī)劃,村民建房選址一味地追求方便及盡可能地多占地,使得村莊內部格局混亂,宅基地規(guī)模難以控制;另一方面,由于歷史形成的較為落后的用地觀念及村集體經濟組織或村委會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府執(zhí)行規(guī)劃力度較弱,造成村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃形同虛設。
2.3浪費土地資源,宅基地流轉混亂
農村宅基地私下流轉活躍,形式多樣,帶有普遍性。農民出租、轉讓宅基地或住房,收益基本上歸農民個人所有,使本來屬于農村集體所有的宅基地收益在私下交易中流入買賣雙方,造成集體土地資產收益的流失;普遍存在“一戶多宅”的現象,土地資源閑置浪費[6-7]。
3加強宅基地流轉管理的對策
3.1提高農民思想認識,建立農民宅基地使用權流轉制
宅基地的流轉是集體建設用地流轉市場的重中之重,因此,要加強農民對集體土地流轉的認識,應加大宣傳力度,讓農民深刻認識到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉)常識。法律應明確農村宅基地的使用權是物權,并賦予農民宅基地以完整的物權,宅基地雖然屬于農村集體所有,但其合法使用者應享有租賃權和收益權,可以入市流轉、經營。進城農民的住宅可以出售給符合條件的農民,在第1次轉讓時應當受到政策限制,應征得本集體經濟組織2/3以上農戶書面同意,并規(guī)定轉讓后不得再申請使用宅基地。
3.2加強宅基地產權登記發(fā)證工作
產權明晰是流轉的前提,應加強宅基地的產權登記發(fā)證工作,依法確定宅基地的權屬,保障交易在合法的情況下進行,具體的登記過程要依法進行,針對不同情況采取不同的措施。
3.3確保流轉收益分配的公平和公正
要處理好宅基地在流轉中的集體、個人和稅費的分配關系,既要有利于農民獲得收益,又要保證國家和集體土地收益不流失,使利益三方都可以得到公正、平等的維護。允許將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉讓給符合宅基地申請條件的農戶,也可以轉讓給其他農民,而流轉收益則主要歸原使用者所有。農民宅基地實際占用面積超過規(guī)定標準的部分,在土地流轉后應將超占部分按規(guī)定全部上交,以切實保護土地所有者和使用者的土地收益。
3.4建立和完善農村宅基地市場體系
為完善社會主義市場體系,協調大量潛在宅基地供需,必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地流轉市場,以公開、公平、公正地轉讓農村宅基地,各地有關部門應該盡快出臺配套的政策性文件、法規(guī),引導和規(guī)范城鄉(xiāng)結合部的集體非農建設用地的流轉行為[9]。
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集體建設用地流轉是整個建設用地市場的有機組成部分,而宅基地的流轉是集體建設用地流轉市場的重中之重,應將其融入社會主義市場經濟中。目前,農村宅基地流轉還沒有現成的模式。為了提高宅基地的配置效率和集約利用程度,必須探索與市場經濟相適應的農村宅基地管理和自由流轉的相關對策,加快集體土地有形市場建設。宅基地流轉必須嚴格遵循節(jié)約集約用地原則、兼顧各方利益原則、土地市場原則。目前,可在政府的監(jiān)管下,在保證集體土地所有權不變的前提下,開展農村宅基地流轉試點工作,進而逐步建立與國有土地出讓、轉讓制度相銜接的農村宅基地管理制度。為此,應盡快建立農村宅基地交易市場,允許農村宅基地上市公開流轉,這不僅能夠增加農民的融資手段,增強農民進城購房能力,為他們安居樂業(yè)創(chuàng)造基本條件;而且可以盤活宅基地存量、節(jié)約耕地資源,有利于中心村、鎮(zhèn)的建設和農村經濟的發(fā)展。
5參考文獻
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[6] 孫丹.基于新農村建設的宅基地利用與管理[J].農村經濟與科技,2008(4):64-66.
[7] 陳柏峰.農村宅基地限制交易的正當性[EB/OL].[2010-01-18].http://www.nctudi.com/news-show.php/id-6690.
[8] 趙亞萍,邱道持,馮玲玲,等.農村宅基地流轉的障礙因素分析——以重慶市壁山縣為例[J].農村經濟,2008(8):15-18.
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