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關(guān)于完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系問題研究

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論文摘要:由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因,在城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度得到大力發(fā)展的同時(shí),卻在一定程度上忽略了農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立,尤其是農(nóng)民工、失地農(nóng)民的社會(huì)保障存在著較多的問題。本文針對(duì)農(nóng)村以及農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會(huì)保障現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析,指出了完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的對(duì)策建議。
  論文關(guān)鍵詞:農(nóng)民 社會(huì)保障 農(nóng)民工 失地農(nóng)民
  1我國農(nóng)村社會(huì)保障的總體現(xiàn)狀
  一直以來,我國在農(nóng)村基本上實(shí)行以家庭為主的、家庭與集體相結(jié)合的保障制度,雖然政府也實(shí)行了一些社會(huì)保障措施,如社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)、實(shí)行“五保戶”制度等i但是無論是保障水平上還是保障內(nèi)容上都無法與城鎮(zhèn)職工相提并論,同時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)并未在農(nóng)村實(shí)施,占我國多數(shù)的農(nóng)村人口基本上被排斥在社會(huì)保障體系之外??偟膩碚f我國農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀是覆蓋面窄、保障水平低、保障方式陳舊發(fā)展緩饅和不平衡。
  1.1農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)展緩慢,覆蓋率低
  1991年初,我國開始農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作,制定了《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》,至1995年,有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的1400多個(gè)縣開展了這項(xiàng)工作,全國參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口接近5000萬人,積累基金32億元。但由于多種原因的制約,1998年全國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)下降,基金運(yùn)行出現(xiàn)困難,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)處于停頓狀態(tài)。此后,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有所恢復(fù),但進(jìn)展不大截至2004年年底,全國有31個(gè)省(區(qū)、市)的1870個(gè)縣開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作,5400多萬農(nóng)民參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),僅占應(yīng)參保人數(shù)的11%。
  1.2農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度保障不足
  在1991年,中共中央和國務(wù)院再次提出要“穩(wěn)步推行合作醫(yī)療保障制度”,但新型農(nóng)村合作醫(yī)療并未成為農(nóng)村居民醫(yī)療保障的主干項(xiàng)目。另據(jù)衛(wèi)生部資料顯示,截止到2006年3月底,新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的縣(市、區(qū))1369個(gè),全覆蓋農(nóng)業(yè)人口4億7千萬人,占全國農(nóng)業(yè)人口的5344%;參加合作醫(yī)療的人口3億7千萬人,占全國農(nóng)業(yè)人口的42.25%。雖然近年來新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋比率有所提高,但是仍處于一個(gè)相對(duì)較低的水平。“因病致貧”是農(nóng)村貧困戶產(chǎn)生的重要原因之一。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查,農(nóng)村貧困戶中有30%是因病致貧戶,更為嚴(yán)重的是這種缺乏基本醫(yī)療保險(xiǎn)的狀況也導(dǎo)致某些地方病、傳染病在很大的范圍內(nèi)重新出現(xiàn)和蔓延。這些問題嚴(yán)重困擾著農(nóng)民生活,并進(jìn)一步影響了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。
  1.3農(nóng)民工獲得的社會(huì)保障十分有限
  近年來,大量的農(nóng)民工為各地城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn),但農(nóng)民工的社會(huì)保障狀況卻不容樂觀。到2003年底,中國農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工生育保險(xiǎn)的參保率分別只有33.7%、10.3%、216%、31.8%和5.5%。而農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、職工互助合作保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的參保率就更低,分別只有2.9%、3.1%和5.6%。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部一份最新調(diào)研顯示,“五大社會(huì)保險(xiǎn)”中,己有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn),但農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15%左右,醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為10%左右,此外,絕大多數(shù)農(nóng)民工未參加失業(yè)保險(xiǎn),而女性農(nóng)民工也基本未參加生育保險(xiǎn)。除社會(huì)保險(xiǎn)外,農(nóng)民工的社會(huì)福利方面的問題,最突出地表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面:社會(huì)救助方面,現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口,諸如最低生活保障的社會(huì)救助等社會(huì)保障權(quán)益,農(nóng)民工根本享受不到。
  1.4失地農(nóng)民失地同時(shí)失去保障
  為了支持城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,農(nóng)民放棄原有農(nóng)業(yè)耕地,從而成為失地農(nóng)民,但在補(bǔ)償和安置過程中卻并未對(duì)這部分農(nóng)民的未來保障提供妥善的安排。國土資源部提供的數(shù)字表明,目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問題的占信訪接待部門受理總量的73%,其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題,其中又有87%反映的是征地補(bǔ)償安置問題。按國家規(guī)定的價(jià)格征用,以市場(chǎng)供求價(jià)格出讓的交易方式,使得農(nóng)民得到的土地補(bǔ)償收入與土地出讓收益相差懸殊,沒有正確估量農(nóng)民放棄土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,致使農(nóng)民獲得的補(bǔ)償難以維持正常的生活開支,在失去土地保障的同時(shí)也未能獲得實(shí)際的城鎮(zhèn)社會(huì)保障。
  2我國農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的主要問題
  2.1農(nóng)村與農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)、制度缺失
  目前,我國僅有一部《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對(duì)農(nóng)村五保對(duì)象有較明確的規(guī)定,再無一部對(duì)保障對(duì)象有明確規(guī)定的條文。法律制度的欠缺給農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)帶來一系列問題:保障對(duì)象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理存在隨意性和盲目性。
  2.2戶籍制度充當(dāng)社會(huì)福利保障分配工具
  中國的二元戶籍制度的癥結(jié)不在于從形式上將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口,而在于戶籍制度承擔(dān)了額外的社會(huì)管理功能,使戶口充當(dāng)了社會(huì)福利分配的工具。國家對(duì)擁有“非農(nóng)業(yè)戶口”的城鎮(zhèn)居民建立了較為全面的社會(huì)保障制度,他們可以享受社會(huì)保障、就業(yè)、住房、教育等各方面的待遇。而手握“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)民的社會(huì)福利主要靠自己解決。在現(xiàn)行戶籍約束下,進(jìn)城農(nóng)民工不僅要自己解決吃、住、就業(yè)、醫(yī)療、孩子上學(xué)等問題,還要承擔(dān)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在城市就業(yè)的成本。
  2.3農(nóng)村土地制度不健全
  我國的土地產(chǎn)權(quán)制度是國家擁有所有權(quán)而農(nóng)民占有其使用權(quán)?,F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)基本上沒有市場(chǎng),一級(jí)市場(chǎng)由國家控制,二級(jí)市場(chǎng)農(nóng)民不許進(jìn)入,農(nóng)民在土地交易中始終處在被剝奪的地位?,F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi),是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測(cè)算的,沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值,大大低估了土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能和基本生活資料來源的功能,沒有正確估量農(nóng)民放棄土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,一方面政府逐步提高了土地征用補(bǔ)償費(fèi)用,一方面被征地農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)用難以維持正常的城市生活開支。同時(shí),土地制度不健全,使得進(jìn)城農(nóng)民工“離土不離鄉(xiāng)”,農(nóng)民工進(jìn)城即使找到了工作,有了穩(wěn)定的職業(yè),也不得不兼顧留在農(nóng)村的土地。由此出現(xiàn)了大量農(nóng)民工農(nóng)忙季節(jié)返鄉(xiāng)的現(xiàn)象,在農(nóng)閑時(shí)打工,農(nóng)忙時(shí)回鄉(xiāng)種田,也使得這部分農(nóng)民成了奔波于城市與鄉(xiāng)村之間的“兩棲人口”。土地制度的不健全,還造成了許多土地占而不用的資源浪費(fèi)。許多外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民,即使根本不想或者至少有相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不期望回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng),但出于對(duì)未來事業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避或子女就學(xué)等方面地考慮,而不愿意放棄土地,他們往往以低價(jià)或無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給親屬耕種,甚至任由土地撂荒。
  2.4農(nóng)村社會(huì)保障籌資水平難以提供有效保障
  據(jù)統(tǒng)計(jì),2005年底全國有2365萬沒有解決溫飽的農(nóng)村人口,屬于絕對(duì)貧困;還有4067萬低收入的相對(duì)貧困人口。但農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策扶持;農(nóng)村新型合作醫(yī)療大多采取了人均負(fù)擔(dān)10元的基本繳費(fèi)方式;農(nóng)村最低生活保障金來源主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支持。這樣就相當(dāng)于設(shè)置了一個(gè)較高的準(zhǔn)入門檻,社會(huì)保障產(chǎn)生了一個(gè)嚴(yán)重沖突:越是需要保障、需要救助的貧困地區(qū)、低收入人群,越無法加入并享受到社會(huì)保障。同時(shí),農(nóng)村社會(huì)保障水平與城鎮(zhèn)相比差距過大,無法起到保障作用,例如《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》設(shè)計(jì)了從2元到20元不等的10個(gè)檔次的月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。按最低2元標(biāo)準(zhǔn)投保,15年后開始享受養(yǎng)老金,每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金9,9元。按最高20元繳費(fèi),20歲的年輕農(nóng)民繳費(fèi)到60歲,每月能夠領(lǐng)到的養(yǎng)老金也只有700元。顯然無法達(dá)到滿足農(nóng)村老年人基本生活需求的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的根本目的。
  3完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的對(duì)策建議
  3.1加快和完善農(nóng)村社會(huì)保障法律體系建設(shè)
  要使農(nóng)村社會(huì)保障工作走上規(guī)范化的軌道,建立起與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會(huì)保障體系,就必須制定一系列適應(yīng)我國農(nóng)村實(shí)際情況的有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障的法律法規(guī)。全國人大會(huì)應(yīng)盡快制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》,就保障的對(duì)象、原則、主要內(nèi)容、資金籌集和管理、保障標(biāo);隹等方面做出明確的規(guī)定。另外,還應(yīng)該按社會(huì)保障體系當(dāng)中的具體組成部分分別制定相關(guān)的具體法律法規(guī),如《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《農(nóng)村合作醫(yī)療法》、《農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作條例》等相關(guān)法律,增強(qiáng)其可操作性。應(yīng)當(dāng)注意的是,進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障立法時(shí),既要考慮到與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的原則,也應(yīng)當(dāng)考慮到城鄉(xiāng)差別的不同,因地制宜。作為農(nóng)村社會(huì)保障的立法原則,既要充分反映我國社會(huì)保障制度的本質(zhì)特征,又要對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障立法具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。
  3.2推進(jìn)落實(shí)戶籍制度改革
  隨著改革開放的推行,我國原有體制下形成的嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的城鄉(xiāng)戶籍遷移制度開始松動(dòng),但尚未根本觸動(dòng),主要原因是戶籍承擔(dān)了社會(huì)保障職能。今后要推行戶口遷移制度改革。首先,要取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限,探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口等級(jí)管理制度。取消人為的、行政的戶口“審報(bào)”制度,以準(zhǔn)入條件取代計(jì)劃管理,實(shí)行屬地化管理和職業(yè)登記,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。其次,科學(xué)的制定門檻標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)認(rèn)可管理流動(dòng)。準(zhǔn)入條件代替指標(biāo)控制,為實(shí)現(xiàn)公民居住和遷徙自由提供依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的制度前提??渴袌?chǎng)調(diào)節(jié)的居住和遷徙自由,以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件。再次,建立科學(xué)的人口管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,單純依靠戶口登記制度已很難進(jìn)行有效的管理和監(jiān)控,現(xiàn)在最大的問題是人戶分離。改革的方向是要以身份證制度作為建立社會(huì)信用體系的基本依據(jù),實(shí)行一人終生一個(gè)社會(huì)保障代碼,實(shí)現(xiàn)開放、動(dòng)態(tài)的戶籍管理,運(yùn)用電子信息和生物技術(shù),儲(chǔ)存完整的個(gè)人信息,確保身份證的“唯一性”,同時(shí)擴(kuò)大和提高在全社會(huì)使用身份證的有效范圍。
  3.3逐步合理的進(jìn)行土地制度改革
  目前,我國社會(huì)保障制度還無力承擔(dān)九億中國農(nóng)民的基本保障,但土地產(chǎn)權(quán)制度的改革卻不能無所作為,要把握征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地價(jià)格水平和開發(fā)利潤率合理的“度”,既需要克服理論方法、社會(huì)心理等方面的障礙,也有賴于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和農(nóng)村社會(huì)保障制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面的深化改革。建議從以下幾個(gè)方面入手:一是對(duì)經(jīng)營性用地要實(shí)行徹底的市場(chǎng)招標(biāo)出讓制度,土地出讓價(jià)格由市場(chǎng)供求決定。二是對(duì)于公益性用地,征用價(jià)格原則上應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)必須妥善安置失地農(nóng)民,并為他們提供最基本的城鎮(zhèn)社會(huì)保障。三是通過制度安排要將土地轉(zhuǎn)讓的大部分收益歸農(nóng)民所有,為了確保土地流轉(zhuǎn)的大部分收益歸農(nóng)民所有,建立以保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益為宗旨,以民主決策為原則,公正公平地為農(nóng)民服務(wù)的土地財(cái)產(chǎn)委員會(huì)。委員會(huì)由農(nóng)民選舉產(chǎn)生,其職責(zé)是代表農(nóng)民對(duì)集體土地出讓行使決策權(quán),并決定土地補(bǔ)償金的使用方向,監(jiān)督出讓土地補(bǔ)償金的分配。四是嚴(yán)格土地審批制度,“凡是沒有出臺(tái)被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法、社會(huì)保障費(fèi)用未落實(shí)、沒有按規(guī)定履行征地報(bào)批前有關(guān)程序的,一律不予報(bào)批征地”。
  3.4建立合理的農(nóng)村社會(huì)保障資金籌措機(jī)制
  如何籌措資金是農(nóng)村社會(huì)保障體系建立成功與否的關(guān)鍵。要建立政府、集體和農(nóng)戶三方合理的籌資機(jī)制。鑒于我國的國情和經(jīng)濟(jì)水平,現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的原則。從國家的角度,必須體現(xiàn)政府的財(cái)政責(zé)任尤其是在農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展初期更應(yīng)給予更大的支持。同時(shí),國家應(yīng)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的部分責(zé)任。政府在農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支出方面,應(yīng)當(dāng)把各級(jí)財(cái)政支出列入政府財(cái)政預(yù)算當(dāng)中,按照當(dāng)?shù)刎?cái)政收支情況進(jìn)行合理分配,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步加大投資力度。各省r市)可自行決定地方各級(jí)政府對(duì)現(xiàn)行保障基金的分配比例和數(shù)額。另外,集體也應(yīng)承擔(dān)一部分農(nóng)村社會(huì)保障資金。從籌資渠道上,可以考慮借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗(yàn),發(fā)行社會(huì)保障彩票,從社會(huì)廣泛籌集資金。也可以考慮開征社會(huì)保障稅。社會(huì)保障稅作為附加稅,由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收,做到富者多繳,窮者少繳,起到“調(diào)富濟(jì)貧”的作用,有利于促進(jìn)社會(huì)公平。最后,對(duì)于部分農(nóng)戶繳費(fèi)難的問題,根據(jù)不同的對(duì)象采取不同的方式。這樣,可以有效解決農(nóng)村社會(huì)保障資金短缺的問題,加快農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的步伐。
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