三、我國(guó)今后農(nóng)村養(yǎng)老保障的模式選擇及政府責(zé)任
基于對(duì)我國(guó)國(guó)情的不同認(rèn)識(shí)，學(xué)者們?cè)谖覈?guó)養(yǎng)老保障制度的模式選擇及政府責(zé)任方面的觀點(diǎn)也不盡相同。
模式一:普惠制養(yǎng)老模式。這是一種設(shè)計(jì)最為簡(jiǎn)單、同時(shí)也是政府責(zé)任最大的模式。
這種模式由中國(guó)人民大學(xué)楊德清和董克用等學(xué)者依據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及世界其他國(guó)家實(shí)施普惠制養(yǎng)老金的經(jīng)驗(yàn)提出，他們將農(nóng)村普惠制養(yǎng)老金制度定義為:凡是65歲以上的農(nóng)村戶籍人口，無論其就業(yè)歷史和收人狀況，均可獲得以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)的，按月領(lǐng)取的有保險(xiǎn)的養(yǎng)老金。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于可以不考慮人們的收人、財(cái)富和工作年限，管理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，交易成本低，不僅對(duì)于金融機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)、雇員工資收人基本信息不充分的發(fā)展中國(guó)家特別適用，而且有利于保證消除貧困目標(biāo)，并在政治上獲得廣泛支持。其最大的特點(diǎn)就是政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老金全額買單，由中央和地方政府共同承擔(dān)財(cái)政支出，根據(jù)農(nóng)民生活支出水平確定待遇標(biāo)準(zhǔn)，將各地財(cái)政承受能力考慮在內(nèi)，合理確定各地區(qū)中央和地方政府負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金支付的比例。同時(shí)這種模式的缺點(diǎn)也是顯而易見的，農(nóng)村老年人口變動(dòng)和中央地方財(cái)政負(fù)擔(dān)比重對(duì)于制度的實(shí)施效果具有很大影響，如果作為長(zhǎng)期政策執(zhí)行下去會(huì)對(duì)財(cái)政政策產(chǎn)生較大影響。
模式二:自我養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合、輔之以社會(huì)支持。
這種模式是一種政府負(fù)擔(dān)最小的農(nóng)村養(yǎng)老模式。持這種模式的學(xué)者主要是李迎生教授。他認(rèn)為，目前我國(guó)宜采取一種過渡形態(tài)的農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，即“自我養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合、輔之以社會(huì)支持”的養(yǎng)老模式。這種模式的特點(diǎn)是在農(nóng)村養(yǎng)老保障中強(qiáng)調(diào)以個(gè)人和家庭責(zé)任為主，集體和社會(huì)責(zé)任為輔。具體做法為，由農(nóng)民建立個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄帳戶來取代現(xiàn)行的由社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的個(gè)人賬戶，由農(nóng)業(yè)銀行分行機(jī)構(gòu)代辦，國(guó)家政策提供優(yōu)惠利率保障。農(nóng)民年老后，如愿意向集體交出承包地，集體可給予一定的養(yǎng)老補(bǔ)助。國(guó)家責(zé)任主要表現(xiàn)在為因各種不可抗原因而陷于貧困的農(nóng)村老人提供最基本的生活保障。這種模式的設(shè)計(jì)主要是為減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使國(guó)家將更多的財(cái)力物力用于創(chuàng)造在農(nóng)村推行社會(huì)養(yǎng)老保障制度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，更注重農(nóng)民養(yǎng)老保障制度改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，即以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，與城鎮(zhèn)有統(tǒng)、有分的“整合模式”。
　　模式三:設(shè)計(jì)較為復(fù)雜的分群體特征的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。
　　持這種觀點(diǎn)的主要是楊翠迎教授。她認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)民已逐漸分化成純農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民三種群體，在現(xiàn)實(shí)中，已經(jīng)存在職業(yè)、身份以及活動(dòng)行為的差異。因此，現(xiàn)階段為他們分別建立與之實(shí)際狀況相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然要求?；诖耍O(shè)計(jì)了分別適合于農(nóng)民工、失地農(nóng)民、純農(nóng)民和計(jì)生戶的四種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。其實(shí)質(zhì)是四種不同的基金籌集模式，即不同的受益主體有不同的資金供給主體和承擔(dān)主體。從總體設(shè)計(jì)來看，國(guó)家在養(yǎng)老依靠薄弱的失地農(nóng)民和計(jì)生戶上承擔(dān)了更多的財(cái)政責(zé)任，而對(duì)于流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)民工和有土地依靠的純農(nóng)民則更偏向于朝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向發(fā)展。該模式的整體目標(biāo)是希望在農(nóng)村，當(dāng)某一群體身份轉(zhuǎn)化為另一群體，乃至轉(zhuǎn)化為企業(yè)職工時(shí)，他們的保險(xiǎn)關(guān)系都可以通過一定換算或者折算的辦法進(jìn)行轉(zhuǎn)換。
上述三種模式，不論從目的、愿望，還是從具體的實(shí)施方法上講，都存在著很大的差異，其原因主要是因?yàn)椴煌瑢W(xué)者對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能否承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老保障這一問題的認(rèn)識(shí)有所不同所致。首先，持普惠制觀點(diǎn)的學(xué)者通過對(duì)我國(guó)2006年農(nóng)民生活支出水平以及我國(guó)2007年財(cái)政收人的調(diào)查得出的結(jié)論，在農(nóng)村實(shí)施普惠制養(yǎng)老保障的資金負(fù)擔(dān)所占財(cái)政收人比例是在國(guó)家財(cái)政收人資金承受范圍之內(nèi)的。而持個(gè)人和家庭養(yǎng)老為主觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)所占比例還很小，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，農(nóng)民收人還很低，國(guó)家尚未改變以農(nóng)業(yè)積累支撐工業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，在這種情況下，在農(nóng)村推行以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度是不現(xiàn)實(shí)的。持分群體養(yǎng)老觀點(diǎn)的學(xué)者提出，根據(jù)不同的群體特點(diǎn)實(shí)施不同的養(yǎng)老方式，不同主體承擔(dān)不同的責(zé)任，政府先解決好有能力解決的間題，待條件成熟時(shí)再解決遺留問題。筆者認(rèn)為，目前在我國(guó)實(shí)施覆蓋廣泛的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度尚缺乏足夠條件，一方面政府財(cái)政能力有限，另一方面農(nóng)民缺乏社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)。根據(jù)我國(guó)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大的現(xiàn)實(shí)，可以在經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越和經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，依靠地方和集體經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)、推動(dòng)農(nóng)民保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，在積累經(jīng)驗(yàn)和加大宣傳力度的基礎(chǔ)上，再根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際逐步推廣。在具體的制度設(shè)計(jì)上，不宜采取復(fù)雜的分群體的資金籌集模式，因?yàn)檗r(nóng)民在各種群體之間身份轉(zhuǎn)換具有很大的隨意性，且不易控制，統(tǒng)籌太復(fù)雜反而容易造成管理上的混亂和部門間的矛盾?；诠芾砗?jiǎn)單和社會(huì)公平的原則，經(jīng)濟(jì)條件允許的地區(qū)可以采取普惠制的方式;而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面要加大中央政府的財(cái)政投人，另一方面還要繼續(xù)鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老模式。
　　四、簡(jiǎn)要評(píng)述
從近年來農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況看，養(yǎng)老問題尚沒有醫(yī)療問題那么迫切，所以一直以來未能引起理論界和政府各相關(guān)部門的重視。隨著我國(guó)老齡化社會(huì)的到來以及農(nóng)村人口流動(dòng)性的加大，農(nóng)村養(yǎng)老問題逐漸浮出水面，理論界對(duì)于該問題的研究也逐漸增多。但通過資料整理發(fā)現(xiàn)，對(duì)該問題的研究還存在以下問題:其一，關(guān)于政府責(zé)任的定位多集中在農(nóng)村社會(huì)保障方面，而具體到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問題上，政府責(zé)任的專門性研究較少。很多學(xué)者將農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村救助等多個(gè)項(xiàng)目綜合到一起進(jìn)行整體性的農(nóng)村社會(huì)保障研究，從社會(huì)保障的角度對(duì)政府提出要求，而具體到農(nóng)村養(yǎng)老保障單項(xiàng)的研究相對(duì)于農(nóng)村醫(yī)療則少得多，從而使這方面的資料相對(duì)較少。其二，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障中政府責(zé)任的定位，大多是從政府的角度進(jìn)行，缺乏從農(nóng)民需求的角度辯證地進(jìn)行分析。關(guān)于政府責(zé)任定位，不少學(xué)者都是從政府職能目標(biāo)、農(nóng)村養(yǎng)老保障的公共產(chǎn)品屬性等角度進(jìn)行籠統(tǒng)分析，而在政府責(zé)任的具體分類中缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)和材料支持依據(jù)，既沒有分類原則，也沒有從農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的實(shí)際需求人手分析，因此其做出的具體責(zé)任分類缺乏較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)說服力。其三，理論研究較多，而實(shí)地調(diào)查較少。我國(guó)幅員遼闊的地區(qū)發(fā)展差異較大的現(xiàn)實(shí)，要求不同地區(qū)采取不同的農(nóng)村養(yǎng)老模式，同時(shí)也就可能出現(xiàn)不同的政府責(zé)任問題，而在理論上，很多學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)保的研究過于籠統(tǒng)，沒有通過實(shí)地調(diào)查就簡(jiǎn)單的地概括出幾大問題，缺乏針對(duì)性和解決實(shí)際問題的指導(dǎo)性。不過，隨著理論研究的深人和農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題需求的迫切，不論是研究還是具體運(yùn)作，都會(huì)出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)機(jī)。