[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共產(chǎn)品 供給 新農(nóng)村建設(shè)
[論文摘要]當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況與城市相比差距極為懸殊,其原因在于農(nóng)村公共產(chǎn)品政府提供責(zé)任主體的缺失,其結(jié)果影響了農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率和市場競爭力,影響了農(nóng)村居民的生活水平和生活質(zhì)量,也成為阻礙社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的嚴(yán)重障礙。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給要進(jìn)一步完善其供給制度,改變政策導(dǎo)向和政策思路,創(chuàng)新供給模式。實(shí)施多元化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制是一種有益探索。
“十一五”規(guī)劃的首要任務(wù)就是要全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。建設(shè)新農(nóng)村,不僅要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。同時(shí)還要大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè),擴(kuò)大農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給。目前,農(nóng)村公共產(chǎn)品普遍短缺。嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展,已成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的嚴(yán)重障礙。因此,著力擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)具有舉足輕重的作用。我們僅以石家莊市為例對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給作一調(diào)查和思考。
一、石家莊市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀
長期以來。我國在公共產(chǎn)品供給上實(shí)行的是兩套政策,一套政策是城市所需要的水、電、道路、通訊、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎(chǔ)設(shè)施由各地財(cái)政來提供:另一套政策是農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施主要靠農(nóng)民自身解決,國家僅給予適當(dāng)補(bǔ)助。由于城市的公共產(chǎn)品供給主要由政府提供,有充足的資金來源,因此城市居民可以享受到優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育、發(fā)達(dá)的交通、完善的醫(yī)療服務(wù)以及優(yōu)美的人文環(huán)境和自然環(huán)境。農(nóng)村居民不僅與此無緣。而且在公共產(chǎn)品供給條件遠(yuǎn)低于城市的狀況下。還要為享用這些公共產(chǎn)品交費(fèi)。石家莊市與全國情況一樣,一邊是市政府在經(jīng)營城市、改善投資環(huán)境的激勵(lì)下為民辦實(shí)事,迅速地提高城市的公共產(chǎn)品供給水平,使城市的公共產(chǎn)品供給“錦上添花”,讓市民獲得更多、更好的物質(zhì)利益和精神享受:一邊卻是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平與城市極為懸殊的態(tài)勢(shì),農(nóng)民要為增加的大多數(shù)公共產(chǎn)品供給全部或部分“埋單”。這種供給主體的差異和政策待遇的不同,直接造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給水平的巨大差異。
1.農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障。從衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)上看,2003年石家莊市財(cái)政用于衛(wèi)生的支出為4.91億元,其中3.32億元投向石家莊市區(qū),占衛(wèi)生投入總額的67.3%,而用于縣城及農(nóng)村的只有1.59億元,占衛(wèi)生投入總額的32.7%,直接投入到農(nóng)村的衛(wèi)生資源大概在20%左右,這足以表明,衛(wèi)生資源配置極不合理。目前,承擔(dān)了大量的公共衛(wèi)生職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,由于投入不足。公共服務(wù)的能力受到嚴(yán)重制約,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院名存實(shí)亡,甚至已不復(fù)存在。2003年石家莊市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員有4858人,農(nóng)村平均每萬人擁有8.5人:市區(qū)和縣城擁有23798人.每萬人擁有72人,城市是農(nóng)村的近9倍。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有病床5320張,平均每萬人擁有9張:市區(qū)和縣城為20019張,每萬人擁有60張。城市是農(nóng)村的6倍多。原有的農(nóng)村合作醫(yī)療體制早已不復(fù)存在,有些地方剛剛建立起來的新型合作醫(yī)療體制也還在探索和完善中,農(nóng)民成為最大的自費(fèi)醫(yī)療群體。農(nóng)民不愿看病、看不起病,因病致貧、返貧的現(xiàn)象大量存在。
2.農(nóng)村社會(huì)保障像蜻蜓點(diǎn)水。目前,石家莊市市區(qū)已建立了比較完整的社會(huì)保障體系,除企業(yè)和職工個(gè)人要繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)外,市財(cái)政每年還要給予大量補(bǔ)助。2003年市財(cái)政支出中,社會(huì)保障補(bǔ)助4.3億元,其中3.54億元用于石家莊市區(qū),占社會(huì)保障補(bǔ)助總額的82.3%,0.76億元用于縣城及農(nóng)村,僅占社會(huì)保障補(bǔ)助總額的17.7%。城市人均161元,農(nóng)村人均11元(其中還包括農(nóng)村特困戶救濟(jì)和優(yōu)撫軍烈屬等),相差將近15倍。石家莊市社會(huì)保障體系覆蓋主要限于城市,基本上還沒有延伸到農(nóng)村。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋,而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)56.7萬,僅占農(nóng)村人口的9.2%,主要集中在石家莊市區(qū)周邊縣、市,其他縣、市特別是貧困縣,農(nóng)村人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的幾乎為零。城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)84.4萬人,失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率為95%:農(nóng)村根本就沒有失業(yè)保險(xiǎn)。2003年統(tǒng)計(jì)資料顯示,市財(cái)政為向低保和下崗職工發(fā)放補(bǔ)助和生活費(fèi)共支出2.2億元。其中95%以上都用在城鎮(zhèn),全市有7.65萬人接受城鎮(zhèn)最低保障救助,城市最低生活保障率100%;農(nóng)村最低生活保障資金都是由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)負(fù)擔(dān),由于資金來源的拮據(jù)而使農(nóng)民的最低生活保障也大打折扣。在保障標(biāo)準(zhǔn)上,也存在著明顯的城鄉(xiāng)差別。石家莊市的低保標(biāo)準(zhǔn)為205元,而靈壽、贊皇、行唐、元氏、井陘僅為125元。這也只限于縣城的職工.許多縣市農(nóng)民的最低生活保障制度還沒有建立起來,約有34%的農(nóng)村貧困人口得到了救濟(jì),但人均救濟(jì)款不足百元。
3.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。2003年的資料顯示,石家莊市轄區(qū)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)3440.91元,而最低的一個(gè)縣僅為560.89元.市轄區(qū)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)是該縣的6倍:市轄區(qū)生均公用經(jīng)費(fèi)額為1470.98元,而最低的兩個(gè)縣分別為0.4元、2.27元.市轄區(qū)生均公用經(jīng)費(fèi)額分別是這兩個(gè)縣的3677倍和648倍。全市有相當(dāng)部分的中小學(xué)是完全依靠學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)在支撐運(yùn)轉(zhuǎn)。在農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)較低的情況下,農(nóng)村義務(wù)教育的師資、教學(xué)設(shè)施及其他條件與城市無法相提并論。城市小學(xué)的升學(xué)率100%,而農(nóng)村小學(xué)的升學(xué)率為98%;初中的升學(xué)率,城市98%,農(nóng)村僅為68%,農(nóng)村比城市低30個(gè)百分點(diǎn)。由于農(nóng)村教育落后,使農(nóng)村從業(yè)人員中文盲和半文盲占1.9%,小學(xué)文化程度占24.1%,初中文化程度占44.6%,高中文化程度占19.6%,中專文化程度僅占1.9%,大專及以上文化程度僅占0.8%。勞動(dòng)者素質(zhì)低下必將影響到新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。
4.基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣無能為力。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。但石家莊市農(nóng)業(yè)推廣系統(tǒng)長時(shí)間處于“有錢養(yǎng)兵、沒錢打仗”的尷尬境地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些農(nóng)業(yè)技術(shù)員早已挪做他用。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種田、科學(xué)施肥、有效防治病蟲害、提高農(nóng)作物的品質(zhì),已成為紙上談兵,不得不靠上級(jí)部門的“科技下鄉(xiāng)”活動(dòng)來推動(dòng)。據(jù)調(diào)查,2003年石家莊市財(cái)政支出79.7億元,支農(nóng)資金約為2.4億元,僅占財(cái)政總支出的3%。低于全國4.7%的水平,用于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金更是少的可憐,據(jù)調(diào)查資料顯示,石家莊市近60%的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)沒有業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。由于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣不到位,石家莊市農(nóng)村的廣大農(nóng)民無法及時(shí)得到有關(guān)的信息和技術(shù)。因而在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工方面,仍然采取傳統(tǒng)的粗放式的增長方式,不計(jì)成本、不考慮投入,這也正是造成石家莊市農(nóng)業(yè)效益不高、農(nóng)民收入低、農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)落后的一個(gè)重要原因。
二、現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺陷的負(fù)面影響
公共產(chǎn)品是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ),農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平對(duì)于農(nóng)業(yè)的發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。自上世紀(jì)90年代以來,農(nóng)村生產(chǎn)力增長緩慢,農(nóng)民增收幅度下降,很大程度上是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足,農(nóng)業(yè)投資效益降低,農(nóng)業(yè)不能獲得平均利潤率造成的。目前,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足給農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。
1.公共產(chǎn)品供給制度的城鄉(xiāng)差異,是“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的重要根源。公共產(chǎn)品是體現(xiàn)社會(huì)公平的一個(gè)重要指標(biāo),也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益公平分配的一個(gè)重要途徑。公共產(chǎn)品供給不均衡。所反映的是公共資源的分配不均,這實(shí)質(zhì)是制度設(shè)計(jì)的不平等。長期以來,地方政府“重城市輕農(nóng)村”,規(guī)避對(duì)農(nóng)村公共品的供給責(zé)任。在現(xiàn)行公共品供給體制下,政府把大量的公共資源投到了城市,農(nóng)村中本來應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本卻完全由農(nóng)民承擔(dān)。本來應(yīng)該由上級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品卻通過上級(jí)政府轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級(jí)政府提供,最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民頭上。農(nóng)村公共產(chǎn)品政府提供責(zé)任主體的缺失,通過供給責(zé)任的層層推卸,農(nóng)民自己不得不充當(dāng)公共品的提供主體,在農(nóng)民收入水平很低、收入增長緩慢且在承擔(dān)了各類隱性和顯性負(fù)擔(dān)后,還要用其有限的收入支付公共產(chǎn)品的成本,從而進(jìn)一步降低了農(nóng)民可支配收入水平,使農(nóng)村貧困人口終年處于貧困狀態(tài)。公共產(chǎn)品作為一種生產(chǎn)要素已構(gòu)成了私人產(chǎn)品生產(chǎn)成本的一部分,它的供給水平及獲得的難易程度決定著私人生產(chǎn)成本的高低,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足,惡化了農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境,增加了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。嚴(yán)重影響了農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率和市場競爭力,已成為我國“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的重要根源。所以,現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺陷不僅使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)加重,進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足,造成惡性循環(huán)。當(dāng)前,“三農(nóng)”問題成為困擾政府、學(xué)界及業(yè)界的難題。其實(shí),解決“三農(nóng)”問題,建設(shè)新農(nóng)村的關(guān)鍵,就是要以人為本,優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展所面臨的基本問題,建立一種公平合理的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度,讓農(nóng)民同城市居民在權(quán)利與義務(wù)方面享有同等的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。
2.公共品供給制度的城鄉(xiāng)差異,影響了農(nóng)村居民的生活水平和生活質(zhì)量。首先,對(duì)城鄉(xiāng)居民實(shí)際生活水平與生活質(zhì)量的影響。由于消費(fèi)包括個(gè)人消費(fèi)和公共消費(fèi)兩個(gè)方面,當(dāng)溫飽問題解決之后,城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提高往往更加依賴于公共消費(fèi)水平的提高。城市居民的公共消費(fèi)明顯要高于農(nóng)村居民,如加上可支配收入巨大差距,城市居民的生活水平也就顯著高于農(nóng)村居民。在這種狀況下,農(nóng)民要想提高自己的生活質(zhì)量,就必然要求政府提供足夠的公共產(chǎn)品。其次,對(duì)城鄉(xiāng)居民人力資本積累的影響。受教育的程度、醫(yī)療保障水平、社會(huì)保障水平等因素直接決定人力資本的積累。在受教育程度與醫(yī)療保障水平、社會(huì)保障水平主要受收入水平約束的情況下,農(nóng)村居民在這些方面公共消費(fèi)的顯著差異會(huì)使農(nóng)村居民的人力資本積累明顯低于城市居民。而個(gè)人收入又是人力資本價(jià)值的實(shí)現(xiàn),所以。人力資本積累的差異又決定了城鄉(xiāng)居民收入的差距。收入差距又直接決定了居民的生活水平和生活質(zhì)量。再次,對(duì)生產(chǎn)效率的影響。公共產(chǎn)品供給差異對(duì)生產(chǎn)效率的影響從以下幾個(gè)方面表現(xiàn)出來:一是增加生產(chǎn)成本。比如,沒有良好的水利設(shè)施,就會(huì)增加灌溉成本;沒有良好的交通設(shè)施,就會(huì)增加運(yùn)輸成本。二是減少農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。比如,對(duì)農(nóng)民不合理的制度,不僅直接加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),而且會(huì)降低農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性,直接減少對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。三是降低農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。比如,氣象與市場信息等服務(wù)差就會(huì)降低農(nóng)民抗自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。總之,公共產(chǎn)品供給差異的存在降低農(nóng)民私人生產(chǎn)效率的同時(shí),也加劇了農(nóng)村資本、人才的外流,形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高成本運(yùn)行,農(nóng)業(yè)競爭力下降,農(nóng)村失去了可持續(xù)發(fā)展的條件和能力,妨礙了農(nóng)民的增收、農(nóng)村的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,這將嚴(yán)重影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。
三、加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的思路
1.把增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給作為新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。當(dāng)前,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足,已嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村居民生存、發(fā)展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足,也影響了農(nóng)村居民生活綜合質(zhì)量的提高。甚至在不少地區(qū),“行路難、就醫(yī)難、上學(xué)難”等基本問題依然存在,一些地方因缺少基礎(chǔ)設(shè)施,仍不能消費(fèi)現(xiàn)代家用電器,使用現(xiàn)代通訊手段,享受現(xiàn)代文明帶來的新生活。農(nóng)民在生產(chǎn)生活中因?yàn)楣财饭┙o不足,而不得不以私人品替代,從而造成生產(chǎn)生活中的高成本的情況十分普遍和嚴(yán)重。改革開放后,大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)已日趨弱化,農(nóng)村稅費(fèi)改革以后,中央補(bǔ)貼農(nóng)民的思路恰恰又是直補(bǔ)到戶,所以,靠集體經(jīng)濟(jì)無法解決農(nóng)村公共品供給不足的問題。因此,新農(nóng)村建設(shè)的核心應(yīng)該是立足農(nóng)村,從增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的角度來打開建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的思路。新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要方面,就是要找到有效的供給公共產(chǎn)品的辦法,為農(nóng)民提供廉價(jià)公共品,使農(nóng)民在受教育、醫(yī)療、保障、文化娛樂、衣食住行等方面切實(shí)得到實(shí)惠,這是保障農(nóng)民的根本利益,改變農(nóng)民生存環(huán)境和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)。
2.完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度,為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村打好基礎(chǔ)。農(nóng)村公共品供給必須實(shí)行兩個(gè)改變,一是盡快改變公共品供給“重城市、輕農(nóng)村”的政策導(dǎo)向,二是改變農(nóng)村公共品供給“以農(nóng)民為主”的政策思路。明確各級(jí)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。政府必須著眼于全體公民、全部社區(qū),而不是僅僅把目光放在更容易關(guān)注的城市居民和城市地區(qū)。農(nóng)村居民與城市居民一樣擁有相同的發(fā)展權(quán)和生存權(quán),政府應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)村最起碼的公共產(chǎn)品供給責(zé)任,把公共產(chǎn)品真正的、公平的、合理的分配給城市和鄉(xiāng)村。使農(nóng)民能夠真正享受到國民待遇,尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民利益、增進(jìn)農(nóng)民福祉,為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
3.創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的建議。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給,要將重點(diǎn)放在農(nóng)村。圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)要求來制定規(guī)劃?；谵r(nóng)村當(dāng)前公共品短缺的現(xiàn)實(shí),政府應(yīng)該把公共資源的分配重點(diǎn)放在農(nóng)村,縮減城市“錦上添花”的公共開支,把更多的財(cái)政資源投向農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品建設(shè)上,以彌補(bǔ)過去的欠賬。要保證財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村。城市要采取多種形式支持農(nóng)村發(fā)展,推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。從農(nóng)民群眾最關(guān)心的實(shí)際問題人手,突出抓好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生和文化事業(yè),著力解決農(nóng)民上學(xué)難、看病難等突出問題,使社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有一個(gè)良好開局。
在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中實(shí)施多元化戰(zhàn)略是一條可行之路。就是要改變傳統(tǒng)的完全依靠政府來提供公共產(chǎn)品的供給模式,在供給主體、資金來源和供給方式上實(shí)現(xiàn)多主體、多渠道和多方式并存的供給模式。拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道。在目前基層政府財(cái)力不足的情況下,政府無法投資興建大量公共產(chǎn)品,因此,我們要積極探索農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新。