社會(huì)學(xué)論文參考(2)
社會(huì)學(xué)論文參考篇2
淺析政府購買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐偏差與路徑修正
一、問題的提出
我國政府購買社會(huì)服務(wù)始于20世紀(jì)90年代。在理論與實(shí)踐互相激蕩、政社關(guān)系得以不斷反思和考量進(jìn)程中，政府購買社會(huì)服務(wù)逐漸成為備受推崇的制度創(chuàng)新與政策工具。目前，我國處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、釋放改革紅利的階段，政府購買社會(huì)服務(wù)無疑有益于改善民生、引導(dǎo)有效需求、深化社會(huì)領(lǐng)域改革。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。多次提出簡政放權(quán)，準(zhǔn)確定位和動(dòng)員全社會(huì)的資源，在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，充分動(dòng)員社會(huì)組織的活力和發(fā)揮社會(huì)組織的作用。也強(qiáng)調(diào)政府購買社會(huì)服務(wù)的必要性。2013年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)。2015年十二屆全國人大會(huì)議進(jìn)一步提出基本公共服務(wù)盡量采用購買方式，鼓勵(lì)社會(huì)參與，提高供給效率。
政府購買社會(huì)服務(wù)基于道義與慈善的價(jià)值、政社關(guān)系重塑、公共服務(wù)質(zhì)量亟需提升等背景得到了廣泛的應(yīng)用與發(fā)展，在我國形成了多層次、多領(lǐng)域、多樣化的實(shí)踐探索。然而實(shí)踐中政府購買社會(huì)服務(wù)的精神與初衷并未落實(shí)，國家的公權(quán)力仍然處于中心地位，社會(huì)力量發(fā)展明顯滯后。政府購買服務(wù)沿襲了既有的政府壟斷性供給、行政化供給的路徑，延續(xù)了政府主導(dǎo)的路徑依賴，呈現(xiàn)出政策的急迫推動(dòng)與執(zhí)行能力不足、高層購買目標(biāo)導(dǎo)向性與基層實(shí)踐偏離的反差。本文將闡釋政府購買社會(huì)服務(wù)的種種實(shí)踐偏差，分析其實(shí)踐與目標(biāo)偏離的原因，探索政府購買社會(huì)服務(wù)的路徑修正，以期對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐提供有益的啟示。
二、政府購買社會(huì)服務(wù)發(fā)展的實(shí)踐偏差
政府購買社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)設(shè)計(jì)包括促進(jìn)多元競爭、提升供給效率，滿足不同需求、維護(hù)公共利益，創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，還權(quán)于社區(qū)、促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展等方面。但在實(shí)踐中政府購買社會(huì)服務(wù)呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”、“壁壘化”、“泛化”和“鴻溝化”等實(shí)踐偏差。
(一)“內(nèi)卷化”：政府購買社會(huì)服務(wù)尋求受政府控制的承接者
“內(nèi)卷化”原意是社會(huì)或文化發(fā)展固定后對(duì)變遷的阻滯。政府購買社會(huì)服務(wù)的內(nèi)卷化是“國家權(quán)力的內(nèi)卷化”，意味著基層政府受到權(quán)力、利益等內(nèi)部化力量的驅(qū)動(dòng)，在購買中尋找直接或間接受政府控制的社會(huì)組織，維護(hù)或擴(kuò)展政府的組織邊界;通過增設(shè)機(jī)構(gòu)和擴(kuò)大外延以鞏固基層控制力，甚至通過職能下沉擴(kuò)展政府邊界;以崗位購買為基礎(chǔ)，通過財(cái)政控制、人事控制、業(yè)務(wù)控制等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)承接者的控制，讓政府購買社會(huì)服務(wù)成為一紙空文。王浦劬等學(xué)者在全國范圍內(nèi)的調(diào)查顯示，很多作為承接者的社會(huì)組織是基于地方政府的需要而發(fā)起建立的[1](p.28);詹國彬等學(xué)者針對(duì)寧波市四十余家職能部門的服務(wù)購買進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果顯示以招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府購買的項(xiàng)目僅占1/3，絕大部分的購買項(xiàng)目都以協(xié)商、委托的形式進(jìn)行[2]。
政府購買社會(huì)服務(wù)的“內(nèi)卷化”使得社會(huì)組織成為政府部門的延伸，政社關(guān)系模糊，導(dǎo)致公共服務(wù)供給的僵化、失效或封閉化;導(dǎo)致政社雙方權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等，政府掌控著社會(huì)組織參與公共服務(wù)的準(zhǔn)入權(quán)，雙方無法按照商業(yè)慣例進(jìn)行交易，是傳統(tǒng)壟斷供給的變形;“內(nèi)卷化”使得政府扮演了政策制定者、服務(wù)購買者、結(jié)果評(píng)判者等多重角色，權(quán)利的拓展延伸容易產(chǎn)生腐敗，利益集團(tuán)與權(quán)力的合謀與交易可能產(chǎn)生比政府壟斷供給公共服務(wù)更嚴(yán)重的問題。
(二)“壁壘化”：地域、組織間人為的購買屏障
“壁壘”，即防御工事，現(xiàn)用以比喻事物間的界限。政府購買社會(huì)服務(wù)的“壁壘化”分為顯性壁壘和隱性壁壘。顯性壁壘是地方政府為了追求地方利益、部門利益，在地域間、組織間樹立起購買屏障，人為地將培育扶植的社會(huì)組織“據(jù)為己有”，阻礙資源的自由流動(dòng)。筆者在調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)壁壘化的現(xiàn)象普遍存在。例如，某致力于青少年服務(wù)的社會(huì)組織在就學(xué)就業(yè)、親子關(guān)系、心理問題、素質(zhì)拓展等方面有著豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，但由于其注冊(cè)地隸屬A區(qū)的管轄范圍，是該區(qū)政府扶植社會(huì)組織的先鋒隊(duì)和標(biāo)桿，當(dāng)其他基層政府慕名前來購買的時(shí)候，A區(qū)主管部門不支持不贊成的態(tài)度就人為地形成了區(qū)域壁壘。公眾對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度和信任度是隱性的購買壁壘。公眾對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)存在著質(zhì)疑與不理解，不少社會(huì)組織在公共服務(wù)的供給中遭遇了“閉門羹”。如山東青年志愿者聯(lián)合會(huì)主席劉某稱其帶志愿者去挨家挨戶探訪孤寡老人的時(shí)候，剛說明來意就被拒之門外。在支教中很多志愿者也發(fā)現(xiàn)與很多農(nóng)村的父母輩無法溝通等現(xiàn)象，甚至有一半以上的校長不信任支教者。大學(xué)生志愿者想為村民代購春節(jié)返鄉(xiāng)火車票也遭遇漠視甚至白眼等。“壁壘化”意味著政府未完全擺脫傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的思維定勢，意味著社會(huì)組織與公眾的信任關(guān)系尚未形成，是政府購買社會(huì)服務(wù)的異化。
(三)“泛化”：政府購買社會(huì)服務(wù)成為地方政府卸責(zé)任和甩包袱的手段
“泛化”原指當(dāng)刺激與反應(yīng)形成條件關(guān)聯(lián)后，類似的刺激也會(huì)產(chǎn)生一定的反應(yīng)。政府購買社會(huì)服務(wù)的泛化意味著當(dāng)政府習(xí)慣了將公共服務(wù)“推出”后，購買成了地方政府卸責(zé)任和甩包袱的手段。“泛化”體現(xiàn)為政府以服務(wù)民生的名義將公共職能削減，降低了責(zé)任意識(shí)。如湖南邵東縣政府購買治安服務(wù)，將巡邏、防控、盤問、檢查等事項(xiàng)承包出去，行政執(zhí)法權(quán)的外包招致了普遍的質(zhì)疑[3]。“泛化”也體現(xiàn)為地方政府的購買內(nèi)容和方式十分自由，缺乏明確的前期計(jì)劃審核與有效的評(píng)估。如廣東東莞等12市將電子眼外包，收取罰款當(dāng)利潤，在質(zhì)疑聲中很快被叫停[4]。“泛化”還體現(xiàn)為忽視公共服務(wù)供給中一些基礎(chǔ)性和公益性的事務(wù)領(lǐng)域，而對(duì)那些能夠帶來實(shí)際利益的領(lǐng)域趨之若鶩。如深圳市政府購買城管業(yè)務(wù)，承包深圳市羅湖、福田在內(nèi)的10個(gè)街道城管服務(wù)的鼎弘物業(yè)開山寨執(zhí)法車執(zhí)法，具有黑社會(huì)犯罪性質(zhì)的成員龔某借著城管之名大肆收取保護(hù)費(fèi)、敲詐小商販[5]等。此外，“泛化”意味著涉及一些不合乎需求的領(lǐng)域，如“服務(wù)于公共利益的領(lǐng)域;沒有付費(fèi)者不能排除在外的領(lǐng)域;公眾無力支付的領(lǐng)域;危害公共目標(biāo)的領(lǐng)域;涉及關(guān)鍵公共能力的領(lǐng)域;違背公眾根深蒂固的價(jià)值觀念的領(lǐng)域”[6](pp.177178)等。 政府購買社會(huì)服務(wù)是政府的自我革新，是將相關(guān)的公共服務(wù)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行交付，但絕不意味著政府部門的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與責(zé)任推卸。盲目的“泛化”可能導(dǎo)致“空心國家”日益嚴(yán)重，使公共組織自身喪失了提供公共服務(wù)的能力，并致使責(zé)任問題蔓延[7]。
(四)“鴻溝化”：不同地域、不同群體間享有的公共服務(wù)差異巨大
“鴻溝化”意味著地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間分布極不均衡。政府購買社會(huì)服務(wù)的“鴻溝化”體現(xiàn)為東部發(fā)達(dá)省份如上海、廣東、福建等發(fā)展較快，西部省份購買服務(wù)推進(jìn)緩慢;城市發(fā)展較快，落后偏遠(yuǎn)的山村、偏狹地區(qū)承接力量不足，發(fā)展緩慢甚至干脆沒有進(jìn)行。國際上通常以萬人社會(huì)組織的數(shù)量來衡量社會(huì)文明程度和社會(huì)組織發(fā)展程度。我國每萬人擁有的社會(huì)組織數(shù)約為3.7個(gè)[8]，其中國內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展較差的西部或農(nóng)村地區(qū)不到1個(gè);不僅遠(yuǎn)低于城市或部分區(qū)域(如上海靜安區(qū)14個(gè)，北京11.1個(gè)，青島、深圳、寧波6個(gè)～8個(gè))，也遠(yuǎn)低于世界國家每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)一般超過50個(gè)、發(fā)展中國家超過10個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)[9]。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、社會(huì)組織發(fā)展的顯著差異導(dǎo)致不同地區(qū)、不同群體享有公共服務(wù)差異巨大，社會(huì)弱勢群體享有的公共服務(wù)空間十分有限。公共服務(wù)的“鴻溝化”導(dǎo)致社會(huì)成員無法均衡地享受已有的發(fā)展成果，大大降低了公共服務(wù)體系的效率，偏離了政府購買社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)(參見表1)。表1政府購買社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)、實(shí)踐偏差與表現(xiàn)
政府購買社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)設(shè)計(jì)政府購買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐偏差政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐偏差的表現(xiàn)A1.促進(jìn)多元競爭，提升供給效率A2.追求地盤、加強(qiáng)控制A3.“內(nèi)卷化”B1.滿足不同需求，維護(hù)公共利益B2.地方保護(hù)主義、追求部門利益B3.“壁壘化”C1.創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變C2.卸責(zé)任、甩包袱C3.“泛化”D1.促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的均衡化D2.社會(huì)組織發(fā)展滯后、區(qū)域公共服務(wù)供給失衡D3.“鴻溝化”數(shù)據(jù)來源：筆者繪制。
三、政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐
偏差的原因政府購買社會(huì)服務(wù)取得的成效有目共睹，然而受到既有路徑和現(xiàn)實(shí)因素的制約，無論是政府、社會(huì)組織還是公眾，無論是角色轉(zhuǎn)型、制度規(guī)范還是文化心理都有不適應(yīng)的地方，多重因素共同構(gòu)成了政府購買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐偏差。
(一)“內(nèi)卷化”：政府自我擴(kuò)張的本能和改革過渡期的需要
在政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐中地方政府常常體現(xiàn)出追求地盤、加強(qiáng)控制的“內(nèi)卷化”傾向。第一，政府具有財(cái)政幻覺與機(jī)構(gòu)自我擴(kuò)張的本能。政府購買社會(huì)服務(wù)是一項(xiàng)放權(quán)讓利的創(chuàng)新機(jī)制，必然會(huì)影響政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)，進(jìn)而影響政府可支配的資源和利益。地方政府為了維護(hù)既得利益，加強(qiáng)了對(duì)重要社會(huì)組織的控制和行政保護(hù);社會(huì)組織成為政府部門的延伸，甚至出現(xiàn)社會(huì)組織為某些特定的公共需求而設(shè)置的問題。社會(huì)組織參與公共服務(wù)的深度與廣度均取決于政府，導(dǎo)致雙方難以形成有約束力的契約關(guān)系。第二，我國目前還處于事業(yè)單位改革的過渡期，尚未從根本上轉(zhuǎn)變以人養(yǎng)事的機(jī)制。事業(yè)單位改革涉及的單位有110萬之巨，涉及的人數(shù)更高達(dá)3000萬[10]。這意味著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系調(diào)整和人員編制的巨大變動(dòng)，甚至倒逼連鎖反應(yīng)促動(dòng)更多的體制內(nèi)利益。而根據(jù)2014年7月1日施行的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，事業(yè)單位的員工只有違法違規(guī)方能辭退，事業(yè)單位人員去向面臨著巨大的問題。政府購買社會(huì)服務(wù)將社會(huì)組織吸納為政府的控制對(duì)象，通過行政職能下沉讓社會(huì)組織成為分流事業(yè)人員的重要去處等“內(nèi)卷化”現(xiàn)象成為改革過渡期的權(quán)宜之計(jì)。
(二)“壁壘化”：片面政績觀、上下級(jí)的考核體系和傳統(tǒng)的認(rèn)知心理
在政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐中地方政府常常體現(xiàn)出地方保護(hù)主義、追求部門利益的“壁壘化”傾向。第一，片面的政績觀引致了錯(cuò)誤的認(rèn)知。一些地方政府熱衷于看得見、摸得著的政績工程，熱衷于博眼球的形象工程，熱衷于見效快的面子工程。政府購買社會(huì)服務(wù)并非立足于公眾需求與服務(wù)本質(zhì)，而是更多地出于對(duì)政府自身政績的考量，將一些較好的政府購買項(xiàng)目作為自己獨(dú)有的政績保護(hù)起來，形成了行政化的壁壘。第二，與我國當(dāng)前上下級(jí)的政績考核體系直接相關(guān)。當(dāng)前我國以上級(jí)主管部門的意志為基調(diào)確定考核的內(nèi)容，由上級(jí)主管部門擔(dān)任考核成員，缺乏規(guī)范化的政績考核指標(biāo)，使得考核難以做到客觀、公正。政府官員關(guān)注于集體行動(dòng)的重要性，期望從集團(tuán)的有效活動(dòng)中獲得物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益。為了謀求眼前的政績，政府購買社會(huì)服務(wù)常以地方或部門為集團(tuán)單位，將社會(huì)組織進(jìn)行分割分類，僅僅選擇本地區(qū)甚至本部門扶植的社會(huì)組織， 這樣資源集中在地方和部門的利益之下，形成公共服務(wù)供給的“行政壟斷”。第三，傳統(tǒng)的認(rèn)知、社會(huì)規(guī)則體系與制定理念，組織與個(gè)體自利本源性，導(dǎo)致公眾與社會(huì)組織關(guān)系的異化――人們對(duì)非官方供給的公共服務(wù)持不信任、不支持、不接受的態(tài)度形成了無形的壁壘，阻礙了購買目標(biāo)的達(dá)成。
(三)“泛化”：政府角色轉(zhuǎn)型遲滯和購買機(jī)制不完善
在政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐中政府常以“回應(yīng)需求、轉(zhuǎn)變職能”的名義將公共服務(wù)推向社會(huì)，從政府對(duì)公共服務(wù)的大包大攬走向另一個(gè)極端――毫無限制地放棄自己應(yīng)提供與安排的公共服務(wù)，即政府購買社會(huì)服務(wù)的“泛化”。究其原因在于三方面。第一，當(dāng)前政府角色定位不清，角色轉(zhuǎn)型遲滯。定位不明確、不具體、不穩(wěn)定，權(quán)限交叉重疊，政府的錯(cuò)位、缺位和不到位現(xiàn)象突出。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)生產(chǎn)方式中政府是公共資源的掌控者和公共服務(wù)的壟斷供給者，新型的供給方式推動(dòng)了政府既有角色的蛻變，而政府卸責(zé)沖動(dòng)、自我保護(hù)的本能阻滯了政府新型角色的建立。第二，信息不對(duì)稱。由于政府購買服務(wù)的核心參與者政府、社會(huì)組織、公眾處于購買供應(yīng)鏈的不同環(huán)節(jié)，公共服務(wù)的管理者、供給者、消費(fèi)者之間由于目標(biāo)函數(shù)不一致、信息不對(duì)稱產(chǎn)生了委托代理問題。政府有了卸責(zé)任與甩包袱的空間。第三，評(píng)價(jià)體系不完善。實(shí)踐中政府居于主導(dǎo)地位，擁有較強(qiáng)的話語權(quán)和選擇權(quán)，多數(shù)評(píng)價(jià)停留在原則性堅(jiān)守方面，或雖強(qiáng)調(diào)引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)第三方的資格卻無限制條件[11](pp.261274)。政府購買社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目大都具有質(zhì)量變動(dòng)難以衡量、績效評(píng)估難以操作的特點(diǎn)。公共服務(wù)的質(zhì)量與績效意味著公眾獲得的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的高低，體現(xiàn)為人們的實(shí)際感受，包括服務(wù)品質(zhì)、時(shí)間以及其他變量。當(dāng)前“數(shù)字績效”評(píng)估指標(biāo)促進(jìn)了政府購買，卻忽略了對(duì)購買的實(shí)際效果的評(píng)估。
(四)“鴻溝化”：社會(huì)組織發(fā)展滯后和基層政府財(cái)權(quán)事權(quán)的失衡
在實(shí)踐中政府購買社會(huì)服務(wù)呈現(xiàn)出社會(huì)組織發(fā)展滯后、公共服務(wù)供給的區(qū)域領(lǐng)域不均衡的特點(diǎn)，產(chǎn)生了貧富地區(qū)的“鴻溝化”。第一，我國社會(huì)組織整體發(fā)展滯后，無論從數(shù)量和質(zhì)量上都難以滿足公共需求，制約了公共服務(wù)承接者之間的競爭。就社會(huì)組織的生存環(huán)境而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)組織由于有相應(yīng)的支持得到了較快的發(fā)展，而草根組織存在著層次地位低、發(fā)展空間不足、利益表達(dá)空間狹窄、參與機(jī)會(huì)匱乏等問題。尤其是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，完全由社會(huì)運(yùn)營的社會(huì)組織在夾縫中生存得十分艱難，大量的草根社會(huì)組織被排除在購買行動(dòng)之外，公共服務(wù)供給極不均衡[12]。就社會(huì)組織的承接能力而言，我國多數(shù)社會(huì)組織的管理處于中下水平，其日常管理制度、組織機(jī)構(gòu)不健全，缺少規(guī)范增強(qiáng)了組織的隨意性，組織成員所持的方式成為行動(dòng)的基本程序。許多社會(huì)組織能力匱乏、活力不足，服務(wù)意識(shí)與水平都達(dá)不到期望的要求。不少志愿者都是“半路出家”，缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)與職業(yè)素養(yǎng)，提供公共服務(wù)的往往難以控制。第二，政府購買社會(huì)服務(wù)出現(xiàn)城鄉(xiāng)“鴻溝化”的原因還在于事權(quán)與財(cái)力配置不對(duì)稱，偏遠(yuǎn)落后地區(qū)尤為突出。事權(quán)是各級(jí)政府管理公共事務(wù)、提供公共支出的職責(zé)，財(cái)權(quán)是各級(jí)政府享有組織財(cái)政收入的權(quán)力，事權(quán)、財(cái)權(quán)恰當(dāng)匹配是公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)。地方政府的事權(quán)源于上級(jí)主管部門下達(dá)的指令，主管部門對(duì)這些指令往往采取低比例、少負(fù)擔(dān)的原則，大部分由地方政府自行配套;本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任，卻全部或部分下放給了地方政府，呈現(xiàn)出上級(jí)政府與基層政府事權(quán)財(cái)權(quán)錯(cuò)位、事權(quán)層層下移、財(cái)權(quán)層層集中的現(xiàn)象。在財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)稱的情況下，地方政府尤其是貧困地區(qū)的公共部門難以提供必需的公共服務(wù)，“鴻溝化”也就不足為奇了。
四、修正政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐偏差的路徑選擇
(一)明晰政社邊界，重構(gòu)人、事關(guān)系
第一，要破除政府購買社會(huì)服務(wù)“內(nèi)卷化”的問題，必須明確政府的職能范圍，明晰政社邊界，實(shí)現(xiàn)“政事分開、管辦分離”。明確政府購買社會(huì)服務(wù)的職能定位，需要將政社關(guān)系依法設(shè)定，以契約條文的形式實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織職能定位和邊界范圍的法制化。政府的主要職責(zé)是制定公共服務(wù)的政策與規(guī)則、了解公眾對(duì)公共服務(wù)的基本需求、確定公共服務(wù)的供給范圍與成本補(bǔ)償、完善公共服務(wù)的購買流程和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)組織的主要職責(zé)是生產(chǎn)公共服務(wù)、實(shí)施供給過程、承擔(dān)契約責(zé)任。明晰政社邊界的核心是在法律法規(guī)約定的框架下，建立以公共服務(wù)與公眾利益為核心的一套權(quán)利安排、責(zé)任分工和激勵(lì)約束機(jī)制。以契約的形式明確政社關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政社在平等基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)重新配置，有助于轉(zhuǎn)變社會(huì)組織客體化、被動(dòng)管制的局面，減少和消除行政化的色彩，有助于促進(jìn)社會(huì)組織的自治與平衡能力，促進(jìn)政社之間的優(yōu)勢互補(bǔ)與良性互動(dòng)。
第二，需要從根本上轉(zhuǎn)變“以人養(yǎng)事”的機(jī)制，重建人、事關(guān)系?，F(xiàn)行的事業(yè)單位人事制度中包含的終身就業(yè)、勞保統(tǒng)包等內(nèi)容，為事業(yè)單位職工提供了穩(wěn)定的預(yù)期，因而事業(yè)單位人員的改革與分流遭遇了強(qiáng)大而持續(xù)的阻力。要轉(zhuǎn)變“以人養(yǎng)事”的機(jī)制，需要“建立聘用制為基礎(chǔ)的用人制度，以聘用合同代替事業(yè)單位的身份，將人事管理從身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位用人自主、分配自主，由國家用人向單位用人轉(zhuǎn)變”[13](p.77)，把單位人變成社會(huì)人，實(shí)現(xiàn)人、事進(jìn)口和出口的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)人才的社會(huì)化配置，真正實(shí)現(xiàn)“財(cái)隨事轉(zhuǎn)、以事定崗”。同時(shí)要減少事業(yè)單位對(duì)行政主管機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)依附性，后移政府的權(quán)力邊界、削減政府的權(quán)力范圍。
(二)樹立民生優(yōu)先的政績觀，促進(jìn)多元互信
要破除政府購買社會(huì)服務(wù)的“顯性壁壘”，一是要樹立正確的政績觀，即樹立以人為本、及時(shí)回應(yīng)公民需求的理念，樹立注重民生供給、完善公共服務(wù)的理念，樹立以結(jié)果為導(dǎo)向、兼顧眼前和長遠(yuǎn)發(fā)展的理念。從根本上摒棄以GDP為導(dǎo)向的政府政績觀，糾正重物輕人的片面政績觀，使政府購買社會(huì)服務(wù)的效果最終要落實(shí)到公共物品供給的質(zhì)量上。二是需要建立民生優(yōu)先、公民導(dǎo)向的政績考核體系。制定一套科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)，不僅應(yīng)注重可考量的量化標(biāo)準(zhǔn)，還需要注重指標(biāo)的結(jié)果導(dǎo)向性、公眾性、公益性等;不僅應(yīng)注重指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性，更應(yīng)注重指標(biāo)的社會(huì)性、環(huán)境性和制度性，充分考慮公共服務(wù)供給的質(zhì)量、社會(huì)發(fā)展、資源與環(huán)境以及行政效果、公眾滿意的程度。建立科學(xué)的績效考核流程，從內(nèi)容的前期論證到評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員的選取、評(píng)估過程等都應(yīng)堅(jiān)持充分考慮公民利益、注重服務(wù)質(zhì)量的原則。
社會(huì)組織和公眾作為公共服務(wù)的供給者與消費(fèi)者，他們之間的互動(dòng)與信任關(guān)系成為破除“隱形壁壘”、實(shí)現(xiàn)有效供給的關(guān)鍵。第一，需要通過規(guī)劃項(xiàng)目與實(shí)施項(xiàng)目的全部過程，為社會(huì)組織與公眾建立和維護(hù)有益的關(guān)系。以政府購買社會(huì)服務(wù)為契機(jī)，專注于社會(huì)問題、社會(huì)領(lǐng)域以及對(duì)普通民眾的日常生活的影響，通過組織功能的實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大影響，提高社會(huì)認(rèn)同度。第二，需要在公共服務(wù)的多元主體間搭建共同協(xié)商對(duì)話的平臺(tái)，政府、社會(huì)組織、公眾代表等定期召開會(huì)議。溝通可以采取聽證會(huì)、圓桌交流會(huì)等形式。通過對(duì)既有公共服務(wù)的推行與實(shí)施情況的分析回顧，及時(shí)反饋問題，提出建議及未來的發(fā)展策略。第三，需要提高公眾的公共精神。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)責(zé)任規(guī)范的宣揚(yáng)，將公共精神潛移默化地內(nèi)化為公眾的自我傾向，不僅會(huì)使公眾產(chǎn)生對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同，更有助于將其納入公共服務(wù)供給的主體中來，賦予公眾公共服務(wù)的知情權(quán)與參與權(quán)，以公眾的監(jiān)督來規(guī)范政府的行為。“授權(quán)顧客充當(dāng)承包者所提供服務(wù)的監(jiān)督者，常常比雇傭一群當(dāng)局檢察官更為有效，也更廉價(jià)。”[6](p.184)
(三)明確政府角色，完善購買制度
公共服務(wù)領(lǐng)域的改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多方面的要素，明確政府角色定位是確定購買底線、避免購買泛化的基礎(chǔ)。“政府的重要角色在于向其公民提供充分、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，創(chuàng)設(shè)和維護(hù)和諧的社會(huì)秩序和美好的公共生活。這是政府行為的起點(diǎn)，也是運(yùn)行的歸宿。”[1](p.32)政府購買社會(huì)服務(wù)能否取得成功，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)在于公眾是否享受到了更高質(zhì)、更優(yōu)良的公共服務(wù)。政府購買社會(huì)服務(wù)是公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，并非政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，是政府從公共服務(wù)的掌控者、供給者、生產(chǎn)者向掌舵者、調(diào)配者、監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變;政府不直接干預(yù)公共服務(wù)的生產(chǎn)過程，但對(duì)公共服務(wù)的公益性、公共性、合法性等需要適時(shí)考量，并承擔(dān)責(zé)任。這意味著既要發(fā)揮政府作用，又要限制政府的權(quán)力。發(fā)揮政府“元治理”的角色，讓渡活動(dòng)空間，將可以給社會(huì)組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域留給社會(huì)組織，將社會(huì)管理的部分功能賦予社會(huì)組織，正視社會(huì)組織為社會(huì)治理的主體，從管理導(dǎo)向轉(zhuǎn)向協(xié)同合作。
政府購買是社會(huì)服務(wù)供給方式的改革，嚴(yán)格控制公共服務(wù)的運(yùn)行成效、完善購買制度也是避免“泛化”的關(guān)鍵。第一，應(yīng)及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，公開收集相關(guān)公共服務(wù)需求，適時(shí)向社會(huì)征集項(xiàng)目，以公平公正的競爭實(shí)現(xiàn)政府立項(xiàng)委托。第二，要完善各項(xiàng)程序規(guī)定，建立以形成目錄、公開信息、設(shè)計(jì)合同、招標(biāo)投標(biāo)、簽訂合同、履約管理等為主要內(nèi)容的規(guī)范化購買流程，有序開展工作。第三，建立客觀合理的結(jié)果評(píng)估制度。一方面，將公共服務(wù)供應(yīng)鏈上的參與者全部納入評(píng)估的主體，同時(shí)引入外部評(píng)估力量，如政府、社會(huì)組織、公眾、專家、媒體等，力促評(píng)估客觀有效。另一方面，建立多維度的評(píng)估指標(biāo)。對(duì)于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)清晰明了的“硬服務(wù)”可以采取量化的評(píng)估指標(biāo);對(duì)于難以評(píng)判的“軟服務(wù)”可以采取其他標(biāo)準(zhǔn)，如使命達(dá)成度、社會(huì)接受度、運(yùn)作有效度、資源投入程度、公眾滿意度、公共服務(wù)的均衡度、角色轉(zhuǎn)換度等。第四，建立系統(tǒng)性的民意反饋機(jī)制。設(shè)立公眾抱怨和建議的渠道，建立政府購買公共服務(wù)的公眾抱怨手冊(cè)，關(guān)注手冊(cè)上頻繁出現(xiàn)的問題、民眾高度關(guān)注的問題并及時(shí)予以反饋解決也是避免購買“泛化”的關(guān)鍵所在。
(四)培育社會(huì)組織，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
政府購買社會(huì)服務(wù)的有效性很大程度上取決于社會(huì)組織的數(shù)量與質(zhì)量，所以培育和發(fā)展社會(huì)組織成為避免公共服務(wù)“鴻溝化”的關(guān)鍵。第一，應(yīng)進(jìn)一步降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻、簡化登記程序，通過法律框架調(diào)整社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)、發(fā)展空間等。減少或取消對(duì)注冊(cè)資金和場所的要求，改變“許可制”為“認(rèn)證制”，只要申請(qǐng)人滿足了公益法人的要件原則，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)在期限內(nèi)予以認(rèn)證[14]。第二，建立分層發(fā)展、分類管理機(jī)制。引導(dǎo)不同發(fā)展層次社會(huì)組織的發(fā)展方向，增強(qiáng)不同發(fā)展層次社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力，鼓勵(lì)適度競爭，優(yōu)勝劣汰。第三，提升社會(huì)組織的專業(yè)能力。專業(yè)能力的建設(shè)有賴于各種機(jī)制的完善，包括日常管理機(jī)制、財(cái)務(wù)管理機(jī)制、績效考核機(jī)制、人員招募機(jī)制、信息披露機(jī)制、內(nèi)部民主決策機(jī)制等，要把社會(huì)組織的管理納入制度化的軌道上，減少管理的隨意性是社會(huì)組織專業(yè)化發(fā)展的必由之路。
避免政府購買社會(huì)服務(wù)的“鴻溝化”還需要重視社會(huì)性公共服務(wù)的投入，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面，要重視社會(huì)性公共服務(wù)投入。建立公共預(yù)算和轉(zhuǎn)移性支付的社會(huì)性公共服務(wù)導(dǎo)向，把更多的公共財(cái)政投入到關(guān)系民生福祉的公共服務(wù)中來。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)占比，建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制。另一方面，還要重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。完善和改革轉(zhuǎn)移支付制度，政府財(cái)力要更多地向農(nóng)村、落后地區(qū)、困難群體傾斜，優(yōu)先保障落后地區(qū)、困難群體的公共服務(wù)，優(yōu)化公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和布局。確保社會(huì)公共資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和不同群體間的合理分布，促進(jìn)不同地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化[15](p.295)。
政府購買社會(huì)服務(wù)的精神重塑了新型的政府關(guān)系，實(shí)質(zhì)是人類合作領(lǐng)域的拓展、合作理性的延伸，是時(shí)代的需要和實(shí)踐的必然。然而，歷史與現(xiàn)實(shí)的原因、主觀與客觀的因素導(dǎo)致了不可回避的政府購買服務(wù)中的實(shí)踐偏差。如何克服公共服務(wù)參與者的主觀缺陷、改善購買的客觀環(huán)境是政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐中必須正視的現(xiàn)實(shí)問題。
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