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　　社會學(xué)論文代發(fā)篇1

　　淺析城市治理視野下的政府與社會資本合作

　　自黨的十八屆三中全會以來，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國城市發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了突飛猛進的進展，步入了一個嶄新階段。與此同時，我國城市治理面臨著既有與新增的雙重挑戰(zhàn)，其中，最突出的要數(shù)公共服務(wù)需求增加與政府財政能力不足之間的矛盾了。

　　20世紀90年代，我國實行“分稅制”改革后城市政府財力日益受限，在城市建設(shè)過程中，利用土地財政進行融資成為其偏愛和依賴的路徑。近幾年，隨著土地財政的式微，城市政府債務(wù)壓力不斷加劇。二十多年的發(fā)展經(jīng)驗表明，經(jīng)由土地財政助力城市公共服務(wù)遞送的老路已經(jīng)行不通了，“新型城鎮(zhèn)化”呼喚著新的城市財政融資機制和治理模式，政府與社會資本合作(又簡稱為PPP )作為這樣一種模式，逐漸得到了國家領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視，并成了國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

　　提出要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務(wù)方式[1];十八屆三中全會明確強調(diào)，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營[2];在2014年的國務(wù)院常務(wù)會議中指出，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作模式，使社會投資和政府投資相輔相成[3]。在這一背景下，黨和政府加快了頂層設(shè)計與微觀政策調(diào)整的步伐，著手實施政府與社會資本合作的推廣和應(yīng)用。例如，2014年，財政部成立了專門的政府與社會資本合作中心;2015年，國家發(fā)展改革委員會印發(fā)了《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，國務(wù)院也正式頒行了具有里程碑意義的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》?？梢哉f，這些舉措有力地推動了政府與社會資本合作進一步發(fā)展。

　　一、 我國政府與社會資本合作的發(fā)展現(xiàn)狀

　　(一) 我國政府與社會資本合作的實踐發(fā)展現(xiàn)狀

　　1. 我國政府與社會資本合作的發(fā)展歷程。政府與社會資本合作在西方發(fā)達國家有著十分廣泛的應(yīng)用，雖然發(fā)展中國家采行該模式比較晚，但巴西、印度等新興市場國家在這方面呈現(xiàn)出后來居上的態(tài)勢，我國也不例外。自20世紀90年代以來，我國就開始引入政府與社會資本合作模式來推動城市公共服務(wù)遞送;以黨的十六屆三中全會為標志，我國開始真正形成具有現(xiàn)代意義的政府與社會資本合作。2014年可以說是該模式的“再發(fā)展”元年，其作為一種時尚和流行話語，再次受到了各界前所未有的熱切關(guān)注。時至今日，我國的政府與社會資本合作項目發(fā)展日新月異，整體面貌較之前有了相當(dāng)大的改變。

　　2. 我國政府與社會資本合作項目的數(shù)量、地域和領(lǐng)域分布情況。2015年5月25日，國家發(fā)展改革委員會正式首次發(fā)布政府與社會資本合作項目庫，比較權(quán)威和全面地涵蓋、反映出了全國范圍內(nèi)現(xiàn)有的政府與社會資本合作項目的數(shù)量、地域和領(lǐng)域分布情況(參見圖1、表1、表2)[4]。

　　就政府與社會資本合作項目的數(shù)量分布看，其主要特點主要表現(xiàn)為：一是各省(市、自治區(qū))之間有著比較懸殊的數(shù)量差距，如西藏(1個)與安徽(127個);二是大部分省(市、自治區(qū))的項目數(shù)量均在60個以下，極少量分布在60個～80個區(qū)間及80個以上區(qū)間。由此可以看出：一方面，各省(市、自治區(qū))之間的政府與社會資本合作項目發(fā)展并不平衡;另一方面，各省(市、自治區(qū))內(nèi)部的政府與社會資本合作項目數(shù)量還存在相當(dāng)大的提升空間。

　　就政府與社會資本合作項目的領(lǐng)域分布看，其主要特點表現(xiàn)為：一是社會性領(lǐng)域的項目數(shù)(265個)明顯少于經(jīng)濟性領(lǐng)域項目數(shù)(792個);二是經(jīng)濟性領(lǐng)域中，市政設(shè)施項目數(shù)占據(jù)主要部分。由此可以看出：一方面，我國的政府與社會資本合作項目大多集中在經(jīng)濟性領(lǐng)域，社會性領(lǐng)域項目發(fā)展滯后;另一方面，經(jīng)濟性領(lǐng)域的各個次級領(lǐng)域發(fā)展并不平衡，尤其是生態(tài)環(huán)境和水利方面相對落后。

　　3.我國政府與社會資本合作發(fā)展的新趨勢。自“一帶一路”戰(zhàn)略提出以來，沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就被視為其重要內(nèi)容。據(jù)估算，“一帶一路”亞洲部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年至少需要8000億美元的投入，而以目前的政府融資能力看，還存在著約4000億美元的巨大資金缺口。因此，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入社會資本參與、進一步加強國際合作，不僅具有廣闊的實踐空間，而且十分必要。筆者認為，政府與社會資本合作的發(fā)展將有力地推動“一帶一路”戰(zhàn)略的實施;同時，兩者的協(xié)同發(fā)展表明，我國城市治理視野下的政府與社會資本合作已經(jīng)超越城市場域，開始向區(qū)域治理和全球治理領(lǐng)域拓展。對于這一新趨勢，我們應(yīng)該給予足夠的重視和關(guān)注。

　　(二) 我國政府與社會資本合作的理論發(fā)展現(xiàn)狀

　　伴隨著政府與社會資本合作實踐的發(fā)展，我國學(xué)術(shù)界和理論界也對其進行了相應(yīng)的研究，涌現(xiàn)出了一批關(guān)注政府與社會資本合作問題的學(xué)者和著作，有力地推動了政府與社會資本合作的進一步發(fā)展。但是，與發(fā)達國家相比較，我國的政府與社會資本合作理論研究水平還存在一定的差距。

　　從國內(nèi)學(xué)界看，政府與社會資本合作理論面臨的核心問題是：如何在我國治理新態(tài)勢下理清“政府與社會資本合作”概念的論辯思路并實現(xiàn)其語境轉(zhuǎn)換。過去，它以“公私伙伴關(guān)系”為各界所熟知;當(dāng)今，它又以“政府與社會資本合作”的新提法進入公眾視野。“政府與社會資本合作”的提出不單純是文字上的改頭換面，更反映出了政府深化國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種思考與嘗試。 　　傳統(tǒng)的公―私界定法背后蘊含著一種公大于私、公強于私的傳統(tǒng)統(tǒng)治理念和邏輯，而在當(dāng)今的國家和城市治理中，人們?nèi)找鎻娬{(diào)治理主體的平等性、治理過程的民主性、治理結(jié)果的問責(zé)性，在政府作用依然受到重視的情況下，市場作用重新得到關(guān)注。十八屆三中全會提出發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，關(guān)鍵是處理好政府與市場的關(guān)系。在這種條件下，我們需要理順和擺正政府與市場的關(guān)系與地位，清醒認識政府失敗和市場失靈的問題。

　　毫無疑問，政府是國家公共部門的集中代表，是最重要和最關(guān)鍵的治理主體;而市場中的經(jīng)濟活動主體具有很強的多元性，其中，在不同程度上也包括了政府自身以及與政府有著密切聯(lián)系的某些企業(yè)，如地方融資平臺公司。顯然，將“政府與社會資本合作”泛泛界定為公私合作以及政府與市場合作都是不恰當(dāng)?shù)?。例如，地方融資平臺公司就具有公益法人和營利法人兩種屬性，跨越了公共與私人兩個部門，“私”與“市場”并不能完全涵蓋它。因而，我們需要引入“社會資本”這一概念來解決這種術(shù)語混亂及其帶來的實踐難題。

　　十八屆三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”[2]。這里的“社會資本”，并非治理話語體系中的區(qū)別于人力資本、經(jīng)濟資本而言的一種網(wǎng)絡(luò)性社會資源，而是特指中國特色社會主義市場條件下的一系列經(jīng)濟活動參與者，其主體是私企。而根據(jù)財政部的政府與社會資本合作項目合同指南，“本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的政府與社會資本合作項目”?？梢钥闯?，我國治理情境下的“社會資本”，指的是除地方政府融資平臺和所屬國企之外的企業(yè)法人，也就是說，“社會資本”不僅包括私企、外企等非公有制經(jīng)濟成分，也包含央企和地方國企(上市公司)這樣的公有制經(jīng)濟以及混合所有制經(jīng)濟成分。在我國治理情境下，這種界定超越了公私劃分法的局限，為繼續(xù)發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用提供了理論支撐，展現(xiàn)出了政府的治理思維和智慧，有助于克服政府失敗和市場失靈的雙重困境。

　　二、 我國政府與社會資本合作發(fā)展中存在的突出問題

　　(一) 政府與社會資本合作項目治理的碎片化

　　政府與社會資本合作項目具有較長的周期性、高度的復(fù)雜性和極大的風(fēng)險性，城市政府在執(zhí)行項目治理時，需要在整個過程中保證自身的高效協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)以應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。

　　而從我國的城市治理實踐看，特別是當(dāng)關(guān)注日常報道時，可以發(fā)現(xiàn)政府部門跨機關(guān)之間的互動關(guān)系，在很多時候頗為脆弱甚至相沖突。政府部門之間往往會為本部門的利益在特定問題上產(chǎn)生巨大的分歧，而這種分歧隨著潛在利益的增加和溝通機制的滯后，進一步引發(fā)了行政監(jiān)管重疊甚至權(quán)力的對抗。具體到我國政府與社會資本合作項目的治理，“條塊分割”帶來的部際協(xié)調(diào)不善的問題相當(dāng)突出，這突出表現(xiàn)在國家發(fā)展改革委員會和財政部的“各自為政”和“文件打架”現(xiàn)象。

　　國家發(fā)展改革委員會在擬定《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》時，對特許經(jīng)營的主體資質(zhì)界定為“中華人民共和國境內(nèi)的法人或者其他組織”，而財政部的政府與社會資本合作項目合同指南則明確“本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目”[5](pp.399)?？梢?，兩部委對于社會資本方的內(nèi)涵有著不同的理解和規(guī)定，發(fā)改委提出的“法人或者其他組織”顯然涵蓋范圍比較廣泛，準入門檻相對較低，財政部則嚴格限制了政府融資平臺公司和地方國企的準入。這樣的政策沖突和部際協(xié)調(diào)不善，使得城市政府在執(zhí)行監(jiān)管時難以找到統(tǒng)一和明確的政策依據(jù)，也給了資質(zhì)不足的社會資本方以可乘之機，這些都進而影響到了政府與社會資本合作項目的最終成效。

　　(二) 政府尋租行為多發(fā)

　　當(dāng)代我國法律制度不甚健全、監(jiān)督管理力度不足、政府官員廉潔意識淡薄等多方面因素助長了政府與社會資本合作項目中尋租行為的滋生。具體來講，政府在政府與社會資本合作項目實施中的尋租表現(xiàn)主要有：一是接受社會資本方的利益輸送，操縱招標過程，放松資格審查門檻，對社會資本方的經(jīng)營行為疏于監(jiān)管;二是政府官員通過職務(wù)便利，將項目承包給同自身有著密切利益聯(lián)系的合作者，并實行差別化政策;三是政府將核心職能和關(guān)鍵領(lǐng)域的公共服務(wù)項目違規(guī)承包給合作者。

　　政府與社會資本合作項目中的政府尋租行為產(chǎn)生了額外的社會、經(jīng)濟和政治成本，不僅損害了政府權(quán)威、造成了財政資源浪費，還增加了城市治理網(wǎng)絡(luò)的不確定性和不穩(wěn)定性。毋庸置疑，社會的穩(wěn)定是我們推進改革開放和加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的前提，一旦政府與社會資本合作項目中的政府腐敗行為在某一節(jié)點上爆發(fā)，將觸發(fā)城市風(fēng)險鏈條的連鎖反應(yīng);城市中大規(guī)模群體性事件的出現(xiàn)，將激起整個社會的不安和混亂，進而嚴重沖擊政府的合法性。

　　(三) 虛假政府與社會資本合作項目的泛濫

　　當(dāng)今我國仍然存在著對固有的統(tǒng)治思維和方式的路徑依賴，城市政府面臨著上級政府的諸多管控與政績考核壓力。為了應(yīng)對上級政府的監(jiān)督和檢查，很多城市官員都不惜浪費大量財力建造“面子工程”和“政績工程”。

　　現(xiàn)今，政府與社會資本合作項目的發(fā)展形成了一股熱潮，有很多城市不顧自身財政承受力強行推動項目上馬，加劇了項目發(fā)展的泡沫化;更有的城市“新瓶裝舊酒”，將原有的傳統(tǒng)項目暗箱運作、變相改造為虛假的政府與社會資本合作項目。重慶市市長黃奇帆一針見血地指出，(社會資本方)“把一個有點放高利貸的BT項目，轉(zhuǎn)化為‘PPP’，叫了一個PPP，本質(zhì)還是BT項目，最后政府背更高的利息負擔(dān)”[6]。這些虛假PPP項目的泛濫，實際上造成了財政資源的浪費、加劇了城市政府的財政負擔(dān)，更間接導(dǎo)致了城市政府對“土地財政”路徑的進一步依賴，造成了潛在的市場和經(jīng)濟風(fēng)險，從根本上和長遠上說，不利于新型城鎮(zhèn)化的推進。

　　(四) 道德風(fēng)險和逆向選擇的存在

　　政府與社會資本合作項目承擔(dān)的是城市公共服務(wù)遞送的功能，具有顯著的公共產(chǎn)品性質(zhì)，關(guān)乎公共利益的實現(xiàn);然而，社會資本的參與又決定了這一公共產(chǎn)品又需要滿足社會資本方的利益。很明顯，兩大利益的博弈很可能造成極大的道德風(fēng)險，即社會資本方為追求私利而犧牲公益。此外，由于政府與社會資本合作項目的專業(yè)技術(shù)性較強，城市政府作為直接監(jiān)管者并不能夠及時、準確地獲取項目信息并施加監(jiān)管，社會資本方在項目信息掌控上占據(jù)了相對優(yōu)勢地位，使其在價格制定上把握了主動權(quán)。社會資本方為了追求自身利潤的最大化隨意抬高項目和服務(wù)價格，造成了相關(guān)地區(qū)的居民負擔(dān)加重，由此也產(chǎn)生了逆向選擇的問題。 　　道德風(fēng)險和逆向選擇問題的存在不僅導(dǎo)致了城市居民的利益、城市政府權(quán)威與合法性的受損，更造成了企業(yè)本身競爭力和創(chuàng)新力的下降。它在危害公共利益的同時，更造成了市場主體的退化。目前，我國政府與社會資本合作項目市場并不完善，如何創(chuàng)造良好的市場環(huán)境、培育優(yōu)質(zhì)的市場主體是制約政府與社會資本合作發(fā)展的一大瓶頸。上述兩大問題的存在，對政府與社會資本合作項目市場的向好發(fā)展構(gòu)成了很大威脅。

　　綜上所述，政府與社會資本合作作為一種治理模式和融資方式，并不是一劑萬能藥，它存在著這樣那樣的問題。需要強調(diào)的是，不僅國內(nèi)很多學(xué)者對此有清晰的認識，從國際上來看，很多學(xué)者都有論述，如英國的蒙比特(Monbiot)指出，政府與社會資本合作是一種“由財政部委托和指導(dǎo)的……公共欺騙行為和錯誤合約”;美國的布羅姆菲爾德等人(Blommfield et al)則發(fā)現(xiàn)新型的合約采購融資協(xié)議要比傳統(tǒng)的融資方式昂貴7.4%;歐洲的格雷夫(Greve)對法魯木市的政府與社會資本合作案例進行研究后發(fā)現(xiàn)，這不僅造成了該市市民賦稅的增加，而且加重了地方城市政府的債務(wù)負擔(dān)、造成了市長的腐敗[7]。由此可見，政府與社會資本合作存在著一定的潛在風(fēng)險，我們既要正確認識政府與社會資本合作項目可能帶來的危害，又要思考如何在我國的治理情境下有效克服這些弊端。

　　三、 解決現(xiàn)存突出問題的兩大著力點

　　(一) 加強府際合作，強化政策協(xié)調(diào)

　　1.設(shè)立相應(yīng)的推動機構(gòu)。我國應(yīng)該建立中央層面的政府與社會資本合作推動機構(gòu)。目前，雖然財政部已經(jīng)設(shè)立了政府與社會資本合作中心，但尚未有中央層面的推動機構(gòu)的出現(xiàn)。從國際上來看，英國就設(shè)立有PUK(Partnership UK)作為中央層面的政府與社會資本合作執(zhí)行機構(gòu)，加拿大也有相應(yīng)的專門機構(gòu)設(shè)置;這些機構(gòu)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)在自身治理結(jié)構(gòu)、職能方面日臻完善。我國需要有自己的中央推動機構(gòu)，來加強全國范圍內(nèi)的政府與社會資本合作推廣工作。

　　中央層面的政府與社會資本合作推動機構(gòu)的工作主要有三個維度：第一，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，整合和協(xié)調(diào)中央各部門運作，促進中央和地方(城市)政府的專業(yè)技能的提高;第二，根據(jù)自身職責(zé)要求，加強和社會資本方的溝通和交流，在充分聽取和了解企業(yè)政府與社會資本合作項目運行困難和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動項目信息的共享;第三，面向社會公眾，開展政府與社會資本合作的專項宣傳和推廣，促進城市居民對于政府與社會資本合作項目的理解和支持。

　　同時，我國還應(yīng)著手建立地方層面的政府與社會資本合作推動機構(gòu)。城市政府與城市居民的聯(lián)系最為緊密，中央層面的推動機構(gòu)雖然可以統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)的工作，但是在我國的復(fù)雜國情條件下，其執(zhí)行力還難以充分滲透到地方。因而，需要根據(jù)“職責(zé)同構(gòu)”的原則在各個城市建立具有相應(yīng)職能的機構(gòu)。從國際看，這是發(fā)達國家政府與社會資本合作項目得以成功的又一重要經(jīng)驗，是我國推動政府與社會資本合作的重要借鑒。地方層面的政府與社會資本合作推廣機構(gòu)的工作維度同上文所述的上級機構(gòu)大致相同。需要強調(diào)的是，發(fā)達國家由于其治理情境同我國存在差異，地方自治的傳統(tǒng)比較悠久，地方與中央的推動機構(gòu)具有較好的互動關(guān)系，地方機構(gòu)也享有較大的自主權(quán)。筆者認為，由于我國市場經(jīng)濟的不完善和政治體制特性，在這一階段仍有必要保證中央層面的政府與社會資本合作推動機構(gòu)的相對主導(dǎo)地位;根據(jù)實踐的發(fā)展，在積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可以在將來逐漸放開對地方機構(gòu)職權(quán)的制約。這一循序漸進的發(fā)展路徑與我國國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進程是相一致的。

　　2.明確主管部門的監(jiān)管職責(zé)。政府與社會資本合作項目蘊含著巨大的經(jīng)濟和社會效益，這使政府部門間對管理權(quán)的爭奪日趨激烈;從中央和地方層面看，發(fā)改委和財政部作為推動政府與社會資本合作的兩個主要部委，在這方面存在著部門利益競爭。發(fā)改委更多的是從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略等更宏觀的角度，擬定重大經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標及政策;而財政部的主要職能包括擬定財稅發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃以及組織實施，并承擔(dān)中央各項財政收支管理的責(zé)任。學(xué)界普遍認為，從二者的職責(zé)劃分看，國家發(fā)展改革委員會重計劃，財政部重執(zhí)行。因而，筆者認為，在執(zhí)行政府與社會資本合作項目的監(jiān)管時，也應(yīng)當(dāng)遵循這種職責(zé)劃分方式，即國家發(fā)展改革委員會加強對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，為市場創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供穩(wěn)定的政策預(yù)期;財政部則加強對項目的財經(jīng)審計和融資支持。這樣，不僅可以將發(fā)展改革委員會自覺不自覺承擔(dān)起的微觀管理職能從宏觀管理職能中剝離，使部門間的監(jiān)管職責(zé)更明晰、監(jiān)管活動更加統(tǒng)一協(xié)調(diào)，更有助于減輕社會資本方參與政府與社會資本合作項目的負擔(dān)和風(fēng)險。

　　(二) 加強政府規(guī)制，推進依法行政

　　1.進一步完善法律框架，提供堅實的法律保障。依法治國為城市善治提供了法律支撐，健全的法律法規(guī)體系能夠為政府與社會資本合作項目的運作提供全方位的保障。從國外經(jīng)驗看，西方等發(fā)達國家之所以大都能夠在政府與社會資本合作項目上取得成功，完善的政府與社會資本合作立法無疑是最大的促成因素之一。

　　第一，持續(xù)完善《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》。業(yè)已生效的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》雖然為政府與社會資本合作項目的發(fā)展提供了強大保障，但我國城市治理情境具有多樣性和復(fù)雜性，一部專門法不可能覆蓋政府與社會資本合作項目運行的各個方面。同時還須看到，我國作為世界上最大的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體，政府與社會資本合作正處于加速發(fā)展階段，衍生出了多種多樣的具體形式。因而，為避免法律條文與實踐發(fā)展脫節(jié)，持續(xù)完善《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》尤為必要。

　　第二，規(guī)范、清理地方立法。目前，由于各地政府與社會資本合作相關(guān)法規(guī)制定時間較早，很多規(guī)定已經(jīng)嚴重滯后于當(dāng)今的實際發(fā)展?fàn)顩r;此外，由于立法工作的疏漏，很多地方法規(guī)在某些方面同國家立法相抵觸，造成了法律權(quán)威性受損。規(guī)范、清理地方立法，就是要在參照現(xiàn)有的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》的基礎(chǔ)上，對不合理的地方性法規(guī)予以修改，對喪失實際意義的規(guī)定予以刪除，同時加快清理過時的地方法規(guī)。 　　2.進一步完善政策框架，加快推動示范項目經(jīng)驗推廣。社會資本方呼喚良好的市場秩序和政策預(yù)期，而現(xiàn)代服務(wù)型政府的重要職能就是實施有效的政府監(jiān)管、創(chuàng)造穩(wěn)定的市場和政策環(huán)境，為此，城市政府應(yīng)該著眼于以下兩個方面。

　　第一，明確城市公共服務(wù)項目的可經(jīng)營范圍。政府與社會資本合作項目的推動應(yīng)該循序漸進，由非核心領(lǐng)域向核心領(lǐng)域靠攏、由經(jīng)濟性領(lǐng)域向社會性領(lǐng)域靠攏。在政府與社會資本合作發(fā)展并不成熟的我國，城市政府需要明確哪些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)可以進行承包，并通過政策法規(guī)予以確定。這樣，能夠有效避免政策漏洞帶來的不規(guī)范授權(quán)行為的出現(xiàn)。通過擬定準入清單，可以限定社會資本方參與政府與社會資本合作項目的空間，這不僅有利于公共利益的實現(xiàn)和維護、實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的平衡，而且可以在一定程度上防止虛假政府與社會資本合作項目的出現(xiàn)。

　　第二，加快在全國范圍內(nèi)落實一批示范項目，總結(jié)試點經(jīng)驗并推而廣之。當(dāng)前，一方面，很多城市盲目熱衷于政府與社會資本合作項目;另一方面，很多城市又缺乏經(jīng)驗、存在著畏難情緒。樹立一批典型的政府與社會資本合作示范項目，有利于克服這兩方面的困難。2014年11月底，財政部在全國15個省市確定了總投資1800億元的30個政府與社會資本合作示范項目，這無疑是一個良好開端;但截至目前，大多數(shù)項目并未真正“開花結(jié)果”、進入實際運行階段。因此，必須進一步加大督導(dǎo)力度，啟動相應(yīng)的清理機制，抓緊推動示范項目的落地。此外，還必須在總結(jié)上一批項目經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快啟動下一批的示范項目的遴選和落地，逐步擴大試點范圍，這對于培育優(yōu)秀的市場主體意義重大，也有利于全國范圍內(nèi)政府與社會資本合作項目的發(fā)展。

　　3.強化信息獲取與溝通能力，提升專業(yè)管理水平。政府與社會資本合作項目的事前、事中、事后三個階段都需要政府的全過程、全方位監(jiān)管，這對執(zhí)行規(guī)制的政府部門的信息獲取與溝通能力提出了巨大要求。前面提到，社會資本方存在著道德風(fēng)險和逆向選擇的問題，其根源在于政府與社會資本方的信息不對稱。因而，筆者認為，一方面，城市政府部門之間應(yīng)該依托本級的政府與社會資本合作推動機構(gòu)為平臺形成規(guī)范的信息獲取與溝通機制，充分共享政府與社會資本合作項目相關(guān)信息;另一方面，城市政府應(yīng)該進一步強化管理人員的專業(yè)技能，使其更好地獲取政府與社會資本合作項目運營中產(chǎn)生的問題信息，進而促進政府與社會資本合作項目監(jiān)管專業(yè)化水平的提升。這有利于防止社會資本方利用其專業(yè)技能優(yōu)勢來逃避政府規(guī)制，可以較為有效地解決信息不對稱產(chǎn)生的逆向選擇問題。

　　政府與社會資本合作項目的善治離不開國家、城市的善治，二者的發(fā)展是相輔相成的。從國際上看，很多學(xué)者都十分強調(diào)善治對于政府與社會資本合作項目良好運行的重要性。如波維特等人(Bovaird et al)認為，沒有“善治”(包含問責(zé)、回應(yīng)、透明、公平和參與)，政府與社會資本合作難以運行;柯本杰和恩瑟銀(Koppenjan and Enserink)認為，有著良好治理的政府與社會資本合作項目應(yīng)該建立制度框架和激勵體制來調(diào)和私人部門參與和公共價值及長期的可持續(xù)性;賈馬里(Jamali)則強調(diào)了強有力的法制和管制體系對于提供一個公平和透明的運行環(huán)境和指導(dǎo)政策實行的強勢管理結(jié)構(gòu)的重要性[8] 。以上針對我國當(dāng)前政府與社會資本合作發(fā)展中存在的突出問題提出的相應(yīng)對策是與我國國家治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的進程相統(tǒng)一的，我們應(yīng)該推動二者協(xié)同發(fā)展。

　　四、結(jié) 語

　　斯蒂格利茨曾談到，中國的城市化是21世紀對世界產(chǎn)生深遠影響的大事件。自十八屆三中全會以來，我國的城市治理環(huán)境正發(fā)生著急劇而深刻的變化。伴隨新一輪的城鎮(zhèn)化大潮，作為一種財政融資機制和治理模式的政府與社會資本合作將極大地改變我國城市化的進程。充分和正確認識我國城市治理視野下的政府與社會資本合作的現(xiàn)狀與問題，不僅有利于促進政府與社會資本合作項目本身的治理，更有利于實現(xiàn)國家和城市的善治。

　　從國內(nèi)外的城市治理現(xiàn)狀看，靠政府主導(dǎo)一切的治理模式已經(jīng)越來越難以解決城市發(fā)展中叢生的新問題了，而惹人注目的是，政府與社會資本合作基本解決了政府主導(dǎo)下公共服務(wù)遞送質(zhì)量堪憂與效率低下的弊病;充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，極大提高了公共服務(wù)供給的有效性;很好體現(xiàn)了合作治理過程的參與性與多元性。可以說，它展現(xiàn)出了巨大的優(yōu)越性和生命力，是城市公共服務(wù)遞送領(lǐng)域中的一大機制創(chuàng)新。特別是當(dāng)我們將其置于更為廣闊的治理視閾中來考察時，它又煥發(fā)出了更為迷人的、更為光明、更為廣闊的發(fā)展前景。

　　但我們還必須看到，無論在理論還是實踐層面，我國的政府與社會資本合作同發(fā)達國家都有著比較大的差距，甚至在很多方面要落后于同為新興經(jīng)濟體國家的印度、巴西等發(fā)展中國家。因此，我國政府與社會資本合作的發(fā)展可謂是任重道遠，在深度和廣度上都亟待推進和拓寬。為此，中國必須十分注意借鑒和吸取其他國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并緊密結(jié)合城市治理環(huán)境的新變化和新條件，從制度層面進一步加強政府規(guī)制和府際合作，通過科學(xué)設(shè)置政府機構(gòu)、合理配置政府職能、強化依法行政來理順政府與市場關(guān)系、推動政府與社會資本合作向前發(fā)展。

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